農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的財(cái)政困境與對策研究

□周 曉

（中共吉林省委黨校，吉林長春130012）

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的財(cái)政困境與對策研究

□周 曉

（中共吉林省委黨校，吉林長春130012）

目前，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要困難就是資金不足。資金不足主要體現(xiàn)在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付投入面寬量少，執(zhí)行上存在制度漏洞；農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村屯自身能力不足，無法通過自身收入充分行使建設(shè)農(nóng)村社區(qū)并保障其正常運(yùn)行的職能；村民自籌困難重重等方面。對此，本文提出以下建議：設(shè)立農(nóng)村社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金，建立監(jiān)督體制；采取不同形式，培養(yǎng)并提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村屯自身建設(shè)能力；組建專門的農(nóng)村社區(qū)管理委員會(huì)，對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃；以稅收優(yōu)惠等手段鼓勵(lì)企業(yè)等社會(huì)力量投入農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

農(nóng)村社區(qū)；財(cái)政困境；社會(huì)力量；專項(xiàng)資金

2000年以來，農(nóng)村的改革和發(fā)展越來越受到國家和社會(huì)的關(guān)注。2005年，黨中央、國務(wù)院提出了推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)這一重大歷史任務(wù)；2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)決議中首次正式提出：“全面開展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在理論與實(shí)踐上開始成為新農(nóng)村建設(shè)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。自2006年以來，全國各地都在進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作，然而，在建設(shè)農(nóng)村社區(qū)的實(shí)踐中，資金不足的問題逐漸成為困擾農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的桎梏，也成為理論探討與實(shí)踐摸索的重要問題之一。

一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的資金投入形式

我國在建國后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)實(shí)行的是農(nóng)村支持城市的政策，這在很大程度上推動(dòng)了城市的發(fā)展，也形成了城市優(yōu)先發(fā)展的局面。無論在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供方面還是在財(cái)政資金投入方面，城市都獲得了農(nóng)村無法比擬的優(yōu)先權(quán)，因而也導(dǎo)致了城鄉(xiāng)差距的進(jìn)一步加大。近年來，黨和國家提出了推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重大歷史任務(wù)，制定了城鄉(xiāng)一體化的方針政策，一方面，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大環(huán)境的要求；另一方面，在某種程度上也是對長期支持城市的農(nóng)村的補(bǔ)償。因此，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，可以看作是“工業(yè)支持和反哺農(nóng)業(yè)、城市輻射和帶動(dòng)農(nóng)村”的具體實(shí)踐。此外，以城鄉(xiāng)一體化、基本公共服務(wù)均等化為原則建設(shè)的農(nóng)村社區(qū)也成為運(yùn)用以治理理念為核心的現(xiàn)代公共管理手段進(jìn)行農(nóng)村管理的一種新型模式。但農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，無論是“多村一社區(qū)”、“村莊合并社區(qū)”還是“一村一社區(qū)”，其資金投入都是社區(qū)建設(shè)的一個(gè)重要前提。

目前，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金來源以多元化投入為原則，即“以各級財(cái)政、村集體積累資金投入為主體，以各級涉農(nóng)資金、單位幫扶投入為輔助，以村（居）民自愿捐助、社會(huì)各界捐助為補(bǔ)充”。［1］資金來源形式基本包括各級政府來自轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政列支項(xiàng)目、政府各部門扶持、農(nóng)村集體資源利用、村民自籌、社會(huì)捐助、社區(qū)結(jié)對等。其中前四項(xiàng)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金的主要來源。

首先，各級政府對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金投入主要來自財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的涉農(nóng)專項(xiàng)資金。例如；在“十一五”期間，吉林省各級財(cái)政共投入新農(nóng)村建設(shè)專項(xiàng)資金25．32億元。其中，省級財(cái)政投入占35．5%，市（州）級財(cái)政投入占5．8%，縣級財(cái)政投入占42．5%，鄉(xiāng)級財(cái)政投入占16．2%。［2］2011年，吉林省政府投入了2億元專項(xiàng)資金用于1000個(gè)示范村的基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)和環(huán)境整治項(xiàng)目的建設(shè)補(bǔ)助。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金主要用于1000個(gè)省級示范村的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)和“四通、三改、三化”工程（路通、水通、電通；改水、改廁、改圈；主街路硬化、亮化、綠化）的建設(shè)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要資金來源，在目前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)“以點(diǎn)促面”的前提下，主要用于選定的示范村的建設(shè)，而其他沒有列為示范村的村莊還無法獲得此項(xiàng)支持。

其次，政府各部門的對口扶持是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的另一個(gè)重要資金來源。一般情況下，各級政府會(huì)安排相關(guān)的政府部門對口扶持示范村、點(diǎn)的新農(nóng)村建設(shè)，包括農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。承擔(dān)對口扶持任務(wù)的政府部門會(huì)在財(cái)力、人力、物力等方面對扶持對象給予幫扶。在筆者調(diào)研的吉林省樺甸市樺郊鄉(xiāng)大頂子村的道路建設(shè)就是以這種形式完成的。2011年夏天的洪水沖毀了該村的道路，在道路重建的項(xiàng)目上就采取了省政府正常撥款，省交通廳、吉林市交通局和樺甸市交通局幫辦的方式籌集建設(shè)資金，完成道路重修。目前，政府各部門的對口扶持也是解決農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金問題的一個(gè)重要方式。

第三，農(nóng)村集體資源利用也是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金的來源之一。農(nóng)村集體資源主要包括屬于村集體所有的土地、林地、荒山等。村集體通過開發(fā)、招商引資、對外出租等形式獲取收入，用于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。但這項(xiàng)資金來源因村而異，各地并不均衡。集體資源豐富的村和集體資源貧瘠的村在此項(xiàng)資金來源上差異懸殊。

第四，村民自籌也是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金的來源之一。根據(jù)“一事一議”原則，村民自籌是通過村民投票決定的，因此，涉及村民自身利益的建設(shè)項(xiàng)目，如修路、鋪設(shè)自來水管道等，籌集資金比較容易；而與村民自身利益關(guān)系不大的項(xiàng)目，如文化生活的建設(shè)等，資金籌集就很困難。這種現(xiàn)象在短期內(nèi)也不可能改變。所以，村民自籌只是目前解決農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金的一個(gè)輔助手段，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金投入從長遠(yuǎn)發(fā)展來看還得通過制度的完善和創(chuàng)新得以實(shí)現(xiàn)。

二、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的財(cái)政困境

目前，全國各地的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)基本采取的是“以點(diǎn)帶面”的形式，即選出試點(diǎn)村進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，對試點(diǎn)的農(nóng)村社區(qū)提供財(cái)政資金支持，建設(shè)社區(qū)中心以及基本的公共服務(wù)設(shè)施，如水與路的改造、垃圾處理、社區(qū)活動(dòng)中心、郵政所、圖書室等。盡管各級財(cái)政現(xiàn)在都已經(jīng)對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)投入了相當(dāng)多的資金，但由于歷史欠賬太多，因此農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金仍然十分有限。主要問題體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面；

首先，財(cái)政制度和監(jiān)管體系的不完善，事權(quán)和財(cái)權(quán)的不一致，造成了對基層政府和農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)投入上的困難。從上個(gè)世紀(jì)90年代以來，各級政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分體現(xiàn)為財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)級級下放。農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)和后續(xù)維護(hù)主要由基層政府執(zhí)行完成，但我國目前的財(cái)政制度使得基層政府的財(cái)政自主權(quán)非常有限。我國農(nóng)村財(cái)政主要依賴于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)稅基，而從非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的共享稅基中得到的份額很有限。在占稅收收入近40%的增值稅中，地方政府占25%，而這還要在地方四級政府間分配，農(nóng)村財(cái)政從中獲得的份額可想而知。同時(shí)，非農(nóng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)則更加依賴農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)稅基，農(nóng)村財(cái)政也就更顯困難。另外，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中專項(xiàng)資金規(guī)模占主要部分，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模有限，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所需財(cái)政投入多由各級政府自行安排，沒有確立制度性投入安排。而且在支出分配上，農(nóng)村基層政府和上級政府間也沒有清晰的劃分，因此，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)財(cái)政投入的不確定性和不規(guī)范性也十分明顯。此外，財(cái)政投入的資金在層層下?lián)艿倪^程中有些經(jīng)常被截留或是濫用，無法充分用于所需，投入效果因而打了折扣。而監(jiān)管體制的缺乏不能有效遏制這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，其結(jié)果往往是政府高價(jià)買單，而百姓得到的卻是低質(zhì)量的社區(qū)公共服務(wù)供給。

其次，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村基層政府財(cái)力大幅度下降，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的投入和后續(xù)費(fèi)用難以為繼。在調(diào)研過程中筆者發(fā)現(xiàn)，一些基層政府面臨的最大困難就是“沒錢”。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政體制使農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目資金投入由上級財(cái)政支付能力決定，而上級財(cái)政投入又往往只提供一部分資金，其余要基層政府自籌。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)提留、村提留被取消，直補(bǔ)則直接發(fā)到村民手中，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入大大減少，缺乏資源的地區(qū)更是如此。例如：在樺甸市樺郊鄉(xiāng)大頂子村社區(qū)郵政所建設(shè)過程中，預(yù)算為39萬，其中，國家投入13萬，省里投入10萬，剩下的由鄉(xiāng)里出，但鄉(xiāng)政府沒錢，因此，該項(xiàng)目遲遲沒有完成。以至于在一些地方，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)被稱為“不給槍，不給炮，只給一把沖鋒號(hào)”。農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的財(cái)政投入如此緊張，其后續(xù)運(yùn)行、維護(hù)的財(cái)政投入更是捉襟見肘。一些地方的農(nóng)村社區(qū)根據(jù)上級要求建立起來以后，有些公共服務(wù)設(shè)施成了面子工程，甚至出現(xiàn)了“半荒廢”的情形?？梢?，通過農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，改善村民生活環(huán)境，提高村民生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，除了國家加大財(cái)政投入力度外，還需要提高農(nóng)村基層政府的能力。

第三，多元投入格局缺乏政策、法規(guī)的支撐。目前，全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金投入基本遵循多元投入原則，鼓勵(lì)社會(huì)力量加入到農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)中來。但實(shí)際上，在當(dāng)前的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)過程中，社會(huì)力量的作用十分微弱。對于社會(huì)力量投入農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)，國家應(yīng)該通過稅收優(yōu)惠、融資便利等政策手段對這部分社會(huì)力量給予支持。但我國目前相關(guān)的政策、法規(guī)尚不完善，沒有明確的、具有可操作性的法律規(guī)范予以指導(dǎo)，極大地影響了社會(huì)力量的參與。在社會(huì)力量缺乏直接參與農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的情況下，一些農(nóng)村基層政府往往出面與社會(huì)力量融資，但因缺乏償還能力，從而形成鄉(xiāng)村債務(wù)，增大了農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)和管理的難度，而國家對因此形成的村級債務(wù)并沒有明確說法。由于相關(guān)政策、法規(guī)的缺乏，使參與農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的多元格局難以形成。

第四，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金投入缺乏長效機(jī)制。長期以來，我國農(nóng)村建設(shè)財(cái)政投入以支持、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需資金為主，農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政投入資金分散在農(nóng)、林、水利、交通等各個(gè)政府部門，用以支持農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)生產(chǎn)，并通過各個(gè)政府部門下?lián)艿睫r(nóng)村基層政府。而在國家把建設(shè)農(nóng)村社區(qū)提升到政策高度以前，農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政投入中并沒有針對農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)的資金。在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金通常是在農(nóng)業(yè)財(cái)政投入資金的專項(xiàng)資金中劃撥出一部分，資金多少由各地政府自行決定，并沒有明確的規(guī)定。而農(nóng)村社區(qū)作為實(shí)現(xiàn)我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的一個(gè)載體，其建設(shè)、運(yùn)行和發(fā)展是一項(xiàng)長期的、綜合性的工程，因此，資金投入也應(yīng)該具有長遠(yuǎn)規(guī)劃，以保障公共服務(wù)體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的公共服務(wù)均等化。

三、解決農(nóng)村社區(qū)建設(shè)財(cái)政困境的建議

首先，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)，提高農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的財(cái)政效率。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是為了實(shí)現(xiàn)各地區(qū)的平衡發(fā)展，目前，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的財(cái)政投入都是通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付完成的。但在實(shí)際運(yùn)作中，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府間卻存在過多的中間環(huán)節(jié)，所以，減少中間環(huán)節(jié)，可以在一定程度上減少財(cái)政運(yùn)作成本，提高財(cái)政效率。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，首要的是應(yīng)加強(qiáng)省管縣和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的制度建設(shè)，明確劃分各級政府的財(cái)政責(zé)任。根據(jù)哈耶克的理論，中央政府不會(huì)獲取足夠的資訊以正確地分配資源，也就是說，基層政府要比上一級政府掌握更多的關(guān)于公共產(chǎn)品的需求信息。在明確財(cái)政責(zé)任的前提下，基層政府可以根據(jù)本地居民的實(shí)際需求來選擇相應(yīng)的公共產(chǎn)品。減少財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的中間環(huán)節(jié)，既可以減少運(yùn)作成本的損耗，也可以提高需求信息在提供過程中的準(zhǔn)確性和完整性。

此外，縮小財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，也是新時(shí)期農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的必然選擇。新農(nóng)村建設(shè)的主要目的是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。長期以來，在投入到農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專項(xiàng)資金占主要部分，即各種對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)貼等，缺乏對農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金支持。因此，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中應(yīng)該擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付，以滿足農(nóng)村基層政府用于農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)資金的需求。

同時(shí)，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的過程中，應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)，從立法和行政兩個(gè)方面加強(qiáng)監(jiān)管。由于目前沒有對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中用于農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)資金的明確規(guī)定，因而各地、各級政府在此項(xiàng)資金的使用上存在著隨意性和盲目性。對此，應(yīng)該制定關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律，為監(jiān)管提供可操作性的依據(jù)；另外，在縣級以上政府的新農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組等組織內(nèi)明確組織的監(jiān)管職能，跟蹤核實(shí)投入預(yù)算、資金使用情況和建設(shè)驗(yàn)收等情況，并根據(jù)情況給以獎(jiǎng)懲。同時(shí)，在鄉(xiāng)級政府以下，建立村民組織，對社區(qū)建設(shè)的資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督。

其次，提高農(nóng)村基層政府的綜合能力，加快非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村稅費(fèi)改革，財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放的制度體系使農(nóng)村基層政府的財(cái)政收入大幅減少；加上農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)歷史欠賬太多，農(nóng)村基層政府因承擔(dān)義務(wù)教育等公益事業(yè)而產(chǎn)生的債務(wù)負(fù)擔(dān)等因素，使得農(nóng)村基層政府的財(cái)政能力十分有限。因此，加強(qiáng)農(nóng)村基層政府的能力建設(shè)也是解決農(nóng)村社區(qū)建設(shè)財(cái)政困境的重要途徑之一。

加強(qiáng)能力建設(shè)，最主要的是應(yīng)提高農(nóng)村基層政府的公信力和權(quán)威性。而提高政府公信力和權(quán)威性的前提是增強(qiáng)政府的服務(wù)意識(shí)，為人民群眾辦實(shí)事。在對吉林市大荒地村的調(diào)研中，鄉(xiāng)、村干部總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)主要有：深入村民中去，身體力行地組織村民進(jìn)行社區(qū)建設(shè)并開展各項(xiàng)活動(dòng)；嚴(yán)格按規(guī)章程序辦事；干部、村民間平等對話；充分發(fā)揮基層黨組織的作用，將分散的黨員聯(lián)合成支部，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮帶頭作用。通過努力，目前，基層政府在村民中具有很高的威信，很多社區(qū)的公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目都能得到順利實(shí)施。

提高農(nóng)村基層政府能力的另一個(gè)途徑來自于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這項(xiàng)能力建設(shè)與上面提到的能力建設(shè)是相輔相成的，基礎(chǔ)都是政府的服務(wù)意識(shí)。在提高農(nóng)村基層政府公信力和權(quán)威性的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)該積極探索發(fā)展經(jīng)濟(jì)的途徑，帶領(lǐng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收入的多元化。我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)上需要大力發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)。從我國目前情況看，農(nóng)村社區(qū)發(fā)展較好的地方基本都是非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地方。因此，農(nóng)村基層政府應(yīng)該根據(jù)本地實(shí)際情況，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，牽頭組織考察，制定扶持政策，幫助建立農(nóng)協(xié)，積極發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)。這樣，一方面，可以讓農(nóng)民增加收入；另一方面，也可以提高農(nóng)村基層政府的財(cái)政能力，為農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)投入更多的資金創(chuàng)造條件。

第三，提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)，加快農(nóng)民組織的發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程中，個(gè)人能力的提高和拓展是社會(huì)發(fā)展的終極目標(biāo)。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等方針、政策的實(shí)施，在使我國廣大農(nóng)村地區(qū)的居民享有與城市居民一樣的公共產(chǎn)品提供的同時(shí)，也應(yīng)該促進(jìn)農(nóng)民個(gè)人能力的提高，轉(zhuǎn)變其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中相對被動(dòng)的局面。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在一定意義上會(huì)使農(nóng)民日趨組織化，因此，應(yīng)該在原有村民自治的基礎(chǔ)上，通過建立農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)以及各種社區(qū)民間組織等，使農(nóng)民的個(gè)人發(fā)展與社會(huì)大環(huán)境的發(fā)展聯(lián)系起來，轉(zhuǎn)變私有觀念，提高公民意識(shí)，積極參與到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中來，使社區(qū)建設(shè)的財(cái)政投入產(chǎn)生長遠(yuǎn)、有效的作用。

第四，完善農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金投入的制度體系。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是我國一項(xiàng)長期發(fā)展規(guī)劃，因此，保障其資金有序、穩(wěn)定的投入要建立長效制度體系。這一制度體系應(yīng)涵蓋完善的政策法律體系、健全的財(cái)政制度、有效的機(jī)構(gòu)設(shè)置等。政策法律體系的建設(shè)應(yīng)主要集中在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金的保障和多元投入機(jī)制的建立上。加大財(cái)政預(yù)算中用于農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的比例。以日本為例，20世紀(jì)70年代農(nóng)業(yè)預(yù)算的30%用于農(nóng)村的公共事業(yè)，80年代占40%，90年代則超過50%。農(nóng)村生活環(huán)境和質(zhì)量的改善與提高穩(wěn)定了農(nóng)村居民的數(shù)量，甚至出現(xiàn)城市居民回歸農(nóng)村的現(xiàn)象，這樣，政府的公共事業(yè)預(yù)算資金流向農(nóng)村的數(shù)量就會(huì)逐步提高。

此外，應(yīng)該建立專門從事農(nóng)村綜合建設(shè)的官方和半官方的部門、機(jī)構(gòu)和組織，代表農(nóng)民利益群體開展農(nóng)村綜合建設(shè)的調(diào)查研究、建設(shè)規(guī)劃、資金爭取、項(xiàng)目推進(jìn)等工作，使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為我國公共事業(yè)投入的有機(jī)組成部分，為我國廣大農(nóng)村的發(fā)展提供訴求平臺(tái)。

［1］吉林省委辦公廳、吉林省人民政府辦公廳關(guān)于開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的意見（吉辦發(fā)［2008］6號(hào)）［Z］．

［2］吉林省財(cái)政加大資金投入力度，支持新農(nóng)村建設(shè)［EB／OL］．吉林省政府網(wǎng)，2011－12－17．

（責(zé)任編輯：高靜）

On the Financial Difficulty and Suggestions of Rural Community Construction

Zhou Xiao

on the basis of investigation；the paper analyses the financially difficult situation on the construction of public service in rural community；and puts forwards the suggestions．The main difficulty on the construction is the lack of finance；the causes of which include the defects of national financial system；low ability of local government；non－enthusiasm of enterprises and social organizations etc．The paper suggests that the following measures should be taken：the fund input from national finances should be improve and the operation of the fund should be supervises；local government should improve its own ability to create circumstances for the provide of rural public service；The departments and organizations in the interests of farmers should be organized to compete for the more support to the rural public service from government and society．

rural community；financial difficulty；social forces；special funds

F812．8

A

1007－8207（2012）10－0044－04

2012－03－15

周曉（1973—），女，吉林洮南人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）行政科學(xué)研究所副教授，博士，研究方向?yàn)檎螌W(xué)基礎(chǔ)理論。

本文系吉林省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新時(shí)期農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)問題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2011B307。