政府監(jiān)管模式類型化分析及啟示

□ 宋慧宇

（吉林省社會科學(xué)院，吉林 長春 130033）

政府監(jiān)管模式類型化分析及啟示

□ 宋慧宇

（吉林省社會科學(xué)院，吉林 長春 130033）

在自由市場基礎(chǔ)上，政府有限監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)模式已成為當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)國家的共同選擇趨勢，各國政府在依據(jù)本國實(shí)際需要的基礎(chǔ)上形成了各具特色的政府監(jiān)管模式。監(jiān)管模式的選擇必須與本國國情和實(shí)際相符合，對不同國家政府監(jiān)管模式進(jìn)行比較分析有助于在不同情況下選擇更有效的政府監(jiān)管模式。

政府監(jiān)管模式；市場主導(dǎo)；社會市場經(jīng)濟(jì)；政府主導(dǎo)

現(xiàn)代政府監(jiān)管制度自19世紀(jì)末起源于美國至今已蔓延至世界各個(gè)角落。盡管可以將政府監(jiān)管權(quán)力產(chǎn)生的正當(dāng)性最終歸因于應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)失靈，維護(hù)公平的社會經(jīng)濟(jì)秩序，但是，不同國家在不同歷史時(shí)期的政府與市場的關(guān)系不盡相同，各國政府在依據(jù)本國實(shí)際需要的基礎(chǔ)上形成了各具特色的政府監(jiān)管模式。總體來講，當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)國家所實(shí)行的都是在政府監(jiān)管下的市場經(jīng)濟(jì)制度。

一、美英市場主導(dǎo)型監(jiān)管模式

美國和英國都是具有自由主義傳統(tǒng)的國家，崇尚市場自由競爭和機(jī)會平等，不主張政府過多干預(yù)經(jīng)濟(jì)，因此，政府對市場的監(jiān)管范圍小而有力。

（一）市場主導(dǎo)型監(jiān)管模式的主要特征

首先，美英監(jiān)管制度以市場機(jī)制及其存在的問題作為監(jiān)管前提，監(jiān)管的目的在于維護(hù)市場競爭、自由和平等，他們都不將政府看作是全知全能和大公無私的，而是認(rèn)識到政府機(jī)構(gòu)有低效、錯(cuò)誤、自私和腐敗的可能，故政府監(jiān)管權(quán)力十分有限且受到強(qiáng)有力的監(jiān)督。美英兩國監(jiān)管權(quán)的賦予及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立必須由法律明確規(guī)定并采取“一事一議”的原則。

其次，美英政府對市場的監(jiān)管主要通過法律條文和執(zhí)法程序來進(jìn)行，鮮有以行政命令或指令直接指導(dǎo)和干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，如出于對壟斷和自然壟斷監(jiān)管的需要，美國制定了《謝爾曼法案》、《克萊頓法》，英國則有《禁止從事壟斷和限制性活動法》、《轉(zhuǎn)售價(jià)格法》、《競爭法》等；出于維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和改善工人工作條件和健康安全的目的，美國制定了《消費(fèi)品安全法》，英國制定了 《商品銷售法》、《食品與藥物法》、《消費(fèi)者保護(hù)法》等。

再次，美英兩國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)都保持了相當(dāng)程度的獨(dú)立性和中立性，無論是美國獨(dú)立于立法、行政和司法的監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是英國在政府部門下設(shè)立的相對獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)都保證監(jiān)管權(quán)力在監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府相關(guān)部門之間存在一定的分離，因而保持了監(jiān)管職能的獨(dú)立性和中立性。

最后，美英完善的普通法司法體系有力地維護(hù)了自由市場的公平競爭以及對政府行政監(jiān)管權(quán)力形成的有效的監(jiān)督和制約。

總之，美英的監(jiān)管模式具有靈活自我調(diào)適的特點(diǎn)，在以市場為主導(dǎo)的前提下，充分發(fā)揮監(jiān)管權(quán)力維護(hù)社會公共利益作用的同時(shí)，以完善的立法和司法系統(tǒng)保證了政府從憲政的角度去運(yùn)用和規(guī)范監(jiān)管權(quán)力。

（二）美英在具體監(jiān)管模式上的區(qū)別

首先，英國在相當(dāng)長的時(shí)期里大規(guī)模國有化阻礙了監(jiān)管制度的發(fā)展。第二次世界大戰(zhàn)之前，英國更多地將監(jiān)管問題作為行政的任務(wù)交給各部，或?qū)⑵渥鳛樗痉ㄈ蝿?wù)交由法院或類似法院的裁判所來處理，缺少運(yùn)用專業(yè)知識、地位獨(dú)立、權(quán)力集中的監(jiān)管機(jī)構(gòu)生存的土壤。第二次世界大戰(zhàn)之后，英國經(jīng)歷了大規(guī)模的國有化改造過程，政府以資產(chǎn)管理的方式取代了本來可以由政府監(jiān)管的很多領(lǐng)域，不但將供水、供電、電信、電力等自然壟斷性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)收歸國有，而且許多其他類企業(yè)也被國有化。20世紀(jì)70年代后，低效率的國有企業(yè)嚴(yán)重制約了英國的經(jīng)濟(jì)活力，同時(shí)政府部長代表國家所承擔(dān)的對國有企業(yè)的內(nèi)部管理責(zé)任與作為監(jiān)管者應(yīng)承擔(dān)的對國有企業(yè)的外部監(jiān)督責(zé)任之間界限模糊，使政府部長以直接干預(yù)和管理代替了外部監(jiān)管，也給官員和企業(yè)管理者謀求私利創(chuàng)造了條件。以上原因促使英國首相撒切爾夫人在執(zhí)政期間堅(jiān)持不懈地推動了以國有企業(yè)私有化為中心的市場化改革，同時(shí)在借鑒美國監(jiān)管制度基礎(chǔ)上結(jié)合英國的政治體制建立了一系列獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使英國逐步趨向于美國式的監(jiān)管型國家。

其次，英國在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織設(shè)置和權(quán)力分配方面有別于美國。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，美國采取了設(shè)置獨(dú)立的、權(quán)力集中型的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使其成為獨(dú)立于立法、行政和司法的“第四部門”。英國則除了有金融服務(wù)局和國有江河管理局等少數(shù)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外，大部分監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)于政府各產(chǎn)業(yè)部門之內(nèi)，由負(fù)責(zé)該產(chǎn)業(yè)的國務(wù)大臣委任一名總監(jiān)擔(dān)任監(jiān)管辦公室主任獨(dú)立實(shí)施監(jiān)管權(quán)力，以保證監(jiān)管權(quán)力獨(dú)立于其他行政決策權(quán)力。在權(quán)力分配上，美國采取了監(jiān)管決策委員會制度，最高決策權(quán)力和責(zé)任賦予委員會集體承擔(dān)。英國則設(shè)立了單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)首長負(fù)責(zé)制，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的最高決策權(quán)力和責(zé)任歸監(jiān)管機(jī)構(gòu)首長一人承擔(dān)，其他領(lǐng)導(dǎo)人只有建議權(quán)而無決策權(quán)。

最后，英國更注重行業(yè)自律監(jiān)管與政府行政監(jiān)管相結(jié)合。美國政府通過設(shè)立專門的全國性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定和實(shí)施專門的監(jiān)管法規(guī)實(shí)現(xiàn)對全國的統(tǒng)一管理。在英國，“職業(yè)規(guī)制領(lǐng)域，完全或主要由該職業(yè)的從業(yè)者組成的機(jī)構(gòu)來行使管理權(quán)以及對該行業(yè)的規(guī)范，已有相當(dāng)長的歷史。而且最近幾年，自我規(guī)制已經(jīng)延伸至其他領(lǐng)域”。［1］（p110）行業(yè)自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常擁有對違法違規(guī)行為的處置權(quán)力，其制定的各種規(guī)則實(shí)際上起到了對法律的增補(bǔ)和替代作用，而且相對正式的監(jiān)管體系更為靈活。這種自我監(jiān)管的傳統(tǒng)使英國“政府十分倚賴這些自治機(jī)構(gòu)及其行業(yè)自律對于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的作用，即使在已經(jīng)普遍設(shè)立政府機(jī)構(gòu)的條件下依然如此”。［2］

二、德國社會市場經(jīng)濟(jì)監(jiān)管模式

德國的市場經(jīng)濟(jì)模式被稱為 “社會市場經(jīng)濟(jì)”，一方面崇尚自由主義和市場競爭；另一方面又力主國家來維護(hù)市場秩序，附以社會補(bǔ)充和社會保障來促進(jìn)社會公平和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，其核心在于將市場自由與社會公正有機(jī)結(jié)合的監(jiān)管模式。

（一）自由競爭被視為社會市場經(jīng)濟(jì)最內(nèi)在的要素受法律和監(jiān)管的保護(hù)

德國政府奉行了最大限度利用市場潛力，維護(hù)競爭和個(gè)人自由的原則，通過立法和對市場的監(jiān)管來限制過度競爭、不公平競爭及市場的破壞性競爭，為市場競爭創(chuàng)造了良好環(huán)境。二戰(zhàn)前德國是高度卡特爾化的，只要卡特爾協(xié)議未對同業(yè)者和非同業(yè)者施加不正當(dāng)壓力，不違反善良風(fēng)俗，不侵害營業(yè)自由，卡特爾協(xié)議就為有效，特別是二戰(zhàn)期間，德國對全國社會經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行全面控制，施行的是典型的“統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)”。這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)帶來的政治和經(jīng)濟(jì)弊端及戰(zhàn)后英美法占領(lǐng)當(dāng)局的導(dǎo)向作用是德國走向反壟斷的重要原因。二戰(zhàn)后，為了發(fā)展新的社會市場經(jīng)濟(jì)的需要，德國聯(lián)邦議院于1957年正式頒布了 《反對限制競爭法》（1958年正式生效），該法確立了反卡特爾及控制企業(yè)兼并的基本原則，并成立聯(lián)邦卡特爾局作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是禁止大企業(yè)間的兼并和對中小企業(yè)的兼并；對市場上占據(jù)壟斷地位的大企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，一旦違法，便通過法院予以制裁；禁止企業(yè)間達(dá)成壟斷市場的卡特爾協(xié)議，違者由卡特爾局向法院提起訴訟。德國政府為企業(yè)服務(wù)的另一個(gè)重要方式是提供信息服務(wù)，聯(lián)邦政府專門設(shè)有聯(lián)邦信息總署，主要任務(wù)是搜集國際市場信息并為國內(nèi)外投資者尋找合作伙伴；以立法形式建立決策咨詢制度和提供決策咨詢的有關(guān)機(jī)構(gòu)，其中主要有聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部科學(xué)顧問委員會、五大經(jīng)濟(jì)研究所及其他咨詢機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)為政府和民間決策提供了重要的咨詢服務(wù)，便利了企業(yè)提高生產(chǎn)力和管理能力，也間接維護(hù)了市場競爭。

（二）以社會保障制度實(shí)現(xiàn)社會公平分配作為市場競爭的補(bǔ)充

德國是最早建立社會保障制度的國家，早在1881年，德皇威廉一世政府就頒布了《社會保障法》，對工人因患病、事故、傷殘和年老進(jìn)行保險(xiǎn)，特別是二戰(zhàn)后，德國社會保障法的內(nèi)容更為豐富，規(guī)模不斷擴(kuò)大，已形成了一個(gè)多層次、內(nèi)容完善、功能健全的社會保障法律體系。［3］

德國的社會保障主要包括：社會保險(xiǎn)、社會贍養(yǎng)、社會救濟(jì)及社會基本保障。其中社會保險(xiǎn)是德國社會保障制度的核心部分，采取了國家立法、政府監(jiān)管和社會自治管理相結(jié)合的模式：國家立法確定社會保險(xiǎn)制度的總體運(yùn)作模式；聯(lián)邦保險(xiǎn)監(jiān)督局有權(quán)監(jiān)管各類保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動和財(cái)務(wù)會計(jì)工作；除失業(yè)保險(xiǎn)由聯(lián)邦勞工局承擔(dān)外，其他社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府享有自治權(quán)，實(shí)行行業(yè)組織管理與地區(qū)組織管理相結(jié)合、勞資雙方共同參與的自治管理方式。其他社會救濟(jì)、社會贍養(yǎng)和社會基本保障則主要或全部由政府來承擔(dān)。

德國政府對社會保障制度的監(jiān)管和調(diào)整方式比較靈活，根據(jù)不同時(shí)期、不同形勢發(fā)展的需要，政府不斷增加或壓縮相應(yīng)的保障項(xiàng)目。比如，20世紀(jì)50年代，政府采取一系列優(yōu)惠政策，促進(jìn)私人住宅和社會公寓的建設(shè)。政府鼓勵(lì)建造住宅，就是為了降低租金，解決低收入者的住房問題。

盡管德國完善的社會保障制度為緩和市場競爭產(chǎn)生的利益沖突，促進(jìn)社會的穩(wěn)定和發(fā)展起到了重要作用，但同時(shí)也造成了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的問題，在2008年聯(lián)邦預(yù)算總支出中，社會保障支出（養(yǎng)老金、勞動力市場和專項(xiàng)社會支出）占到將近50%；社會保障運(yùn)行的成本越來越高，由于收不抵支，政府只有提高稅收以填補(bǔ)收支差額，導(dǎo)致了勞動者用于稅收的支出已經(jīng)接近工資的50%。如何克服這些問題并發(fā)揮自身的制度優(yōu)勢將是今后德國“社會市場經(jīng)濟(jì)”監(jiān)管模式所面臨的巨大挑戰(zhàn)。

三、日韓政府主導(dǎo)型監(jiān)管模式

日本和韓國監(jiān)管模式異于歐美的一個(gè)最顯著特征就是政府監(jiān)管范圍廣泛且力度較強(qiáng)。這種政府主導(dǎo)型監(jiān)管模式的形成來源于戰(zhàn)后日本和韓國本土需要政府通過行政手段集中有限資源進(jìn)行產(chǎn)業(yè)重建，加速市場經(jīng)濟(jì)的形成和完善；此外，政府注重以行政手段扶植和保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)并引導(dǎo)其在國際范圍內(nèi)競爭以彌補(bǔ)國內(nèi)資源和市場狹小之不足。這種政府積極干預(yù)市場的做法為戰(zhàn)后日本和韓國加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完成工業(yè)化轉(zhuǎn)型提供了保障。

（一）日韓政府主導(dǎo)型監(jiān)管模式的主要特征

第一，以扶植和保護(hù)產(chǎn)業(yè)為核心的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和政策。首先，日本和韓國政府通過制定經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)政策和行政指導(dǎo)調(diào)動整個(gè)國力為工業(yè)化創(chuàng)造良好的物質(zhì)環(huán)境和文化條件，特別是兩國的產(chǎn)業(yè)政策是相當(dāng)實(shí)用主義的，其通過各種政策手段將資源轉(zhuǎn)向有發(fā)展前途的重要工業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并使無競爭力的工業(yè)在衰落中平衡過渡，不致引起大的經(jīng)濟(jì)震動。其次，對各產(chǎn)業(yè)和企業(yè)直接提出短期的指導(dǎo)性計(jì)劃來引導(dǎo)其貫徹政府的政策意圖和目標(biāo)。這種行政指導(dǎo)雖然不是政府直接的強(qiáng)制行為，但其背后往往伴隨著“獎(jiǎng)懲”手段，如日本通過財(cái)政的減免稅收和增加稅收、金融上的低利貸款或限額貸款等；韓國通過稅收檢查、金融歧視等從行政和經(jīng)濟(jì)等方面實(shí)行非例行的刺激。

第二，最大限度地提高市場效率和市場活動基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)政策和政府監(jiān)管。盡管日韓政府對市場的監(jiān)管力度較強(qiáng)，但還是在尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上進(jìn)行，并不是為了與民爭利或取代市場。因此，日韓都注重以經(jīng)濟(jì)、行政和法律的手段維護(hù)市場競爭、限制壟斷。日本針對競爭性市場經(jīng)構(gòu)、官員腐敗和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益制定和頒布了《禁止私人壟斷及確保公平交易法》（《禁止壟斷法》）、《中小企業(yè)基本法》、《保護(hù)消費(fèi)者基本法》、《不當(dāng)贈品與不當(dāng)表示防止法》等。韓國為維護(hù)公平競爭和市場秩序制定和頒布的法令包括 《穩(wěn)定物價(jià)及公正交易法》、《限制壟斷法及公正交易法》、《促進(jìn)小企業(yè)系列化法》、《中小企業(yè)振興法》、《工業(yè)發(fā)展法》等。

（二）日韓20世紀(jì)80年代之后的政府監(jiān)管改革

20世紀(jì)80年代之后，日韓落后狀態(tài)下的 “后發(fā)優(yōu)勢”消耗殆盡，經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，政府監(jiān)管單純的“經(jīng)濟(jì)增長”目標(biāo)已為新的多元目標(biāo)代替，環(huán)境保護(hù)、社會保障、擴(kuò)大內(nèi)需等問題日益凸顯，與此同時(shí)，日韓實(shí)行了20多年的監(jiān)管模式自身的弊端也逐漸暴露，亟待改革：政府在很大范圍內(nèi)以行政監(jiān)管權(quán)力取代市場主體的自主經(jīng)濟(jì)行為，即政府——企業(yè)一體化的體制嚴(yán)重違背了市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，而企業(yè)過度依賴政府的保護(hù)，喪失競爭能力，不但經(jīng)營方式落后，而且違規(guī)操作和非法交易層出不窮；政府與產(chǎn)業(yè)和企業(yè)間的緊密聯(lián)系給監(jiān)管俘獲創(chuàng)造了條件，政治家、政府官員、行業(yè)部門和企業(yè)間形成“鐵三角”關(guān)系，導(dǎo)致尋租設(shè)租、貪污賄賂盛行，忽視產(chǎn)業(yè)自身的制度與技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展，最終演化成政治與經(jīng)濟(jì)頻繁交易而整個(gè)產(chǎn)業(yè)的萎縮；政府過度的監(jiān)管必然伴隨著龐大的官僚機(jī)構(gòu)，臃腫的人員和低下的行政效率狀況的存在，而高額的監(jiān)管費(fèi)用會使政府財(cái)政不堪重負(fù)。

自20世紀(jì)80年代以來，日韓開始以放松監(jiān)管為主要內(nèi)容的行政監(jiān)管改革，盡管在監(jiān)管的形式上向西方國家靠攏，但監(jiān)管模式的本質(zhì)卻更加貼近本國的國情。

第一，以法律先行為基本前提的監(jiān)管改革。日本和韓國在行政監(jiān)管改革之初就重視以立法作為改革的基本依據(jù)，從根本上保證了監(jiān)管改革有序進(jìn)行。日本自1981年開始行政監(jiān)管改革，先后廢除了保護(hù)電電公社①電電公社是電信電話公社的簡稱，是過去日本“三公社五現(xiàn)業(yè)”中的三公社（日本國有鐵道、日本專賣公社、電電公社）之一，由日本政府全額出資。電電公社是現(xiàn)在日本電信電話株式會社之前身。實(shí)行壟斷的法律依據(jù)《公眾電力通信法》，以及廢除《日本航空株式會社法》并引入了通過民營化和促進(jìn)競爭提高效率的航空管理模式；公布《國鐵改革法案》，制定《今后行政改革推進(jìn)方案》以及推出一系列《放松監(jiān)管推進(jìn)計(jì)劃》。韓國政府于20世紀(jì)90年代初制定的《關(guān)于放松企業(yè)活動規(guī)制的特別措施法》和《行政規(guī)制及民愿事務(wù)基本法》構(gòu)建了改革規(guī)制的法律基礎(chǔ)。［4］為了建立更加持久性的規(guī)制改革體系，韓國于1997年正式通過了 《行政規(guī)制基本法》，1998年對該法進(jìn)行修改的同時(shí)又頒布了《行政規(guī)制基本法實(shí)施令》。法律先行的目的是為了遏制政府公權(quán)力的恣意妄為，韓國《行政規(guī)制基本法》第4條規(guī)定了“規(guī)制法定主義”的原則，規(guī)制的制定應(yīng)有其法律依據(jù)，行政機(jī)關(guān)不得用沒有法律依據(jù)的規(guī)制來限制國民權(quán)利或增加國民義務(wù)。［5］

第二，以漸進(jìn)式放松監(jiān)管為主要內(nèi)容的監(jiān)管改革。在改革的路徑選擇上，日本和韓國根據(jù)本國的體制傳統(tǒng)和具體國情重新界定政府與市場的關(guān)系，在逐步放松監(jiān)管的同時(shí)恢復(fù)自由市場的功能。自1993年日本內(nèi)閣在《緊急經(jīng)濟(jì)對策》中公布對94項(xiàng)規(guī)制實(shí)行規(guī)制放寬開始，此后通過 《行政改革大綱》、《推進(jìn)放松監(jiān)管綱要》、《放松監(jiān)管推進(jìn)計(jì)劃》、《放松監(jiān)管推進(jìn)三年計(jì)劃》等規(guī)范性文件不斷追加放松監(jiān)管項(xiàng)目，總計(jì)多達(dá)幾千項(xiàng)。韓國自金泳三政府開始逐漸推行放松各種規(guī)制的政策，共廢除或緩和規(guī)制4745件。此后，金大中政府繼續(xù)大幅度廢除和減少各項(xiàng)規(guī)制幾乎達(dá)到中央政府登記的50%。在內(nèi)容上主要是大幅度減少改革土地、勞動、金融部門的規(guī)制，放松了高新技術(shù)企業(yè)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，將有利于緩解大量失業(yè)狀況的職業(yè)介紹所設(shè)立規(guī)制進(jìn)行放松等。［6］

第三，以政府公權(quán)力的權(quán)威性為核心自上而下推動監(jiān)管改革。首先，日韓建立專門的監(jiān)管改革機(jī)構(gòu)來主導(dǎo)監(jiān)管改革運(yùn)作，如監(jiān)管改革委員會、放松監(jiān)管委員會等，但這些機(jī)構(gòu)通常只具有調(diào)查研究、咨詢和建議權(quán)，最終決策權(quán)和具體執(zhí)行權(quán)都?xì)w政府官僚機(jī)構(gòu)，始終強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力在監(jiān)管改革中的權(quán)威。其次，新建立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)基本隸屬于政府行政部門內(nèi)部。日韓并沒有采用美英建立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的模式，而是將行政監(jiān)管權(quán)力集中于各政府部門。在日本，實(shí)施監(jiān)管權(quán)力的主體是中央各省廳，各主管部門都極力保護(hù)和擴(kuò)張本部門的管理權(quán)威，阻止管轄權(quán)力被其他部門侵犯，這種集權(quán)式的政府監(jiān)管模式是與日本政府官僚權(quán)力集中化的組織制度相融合的。韓國在監(jiān)管體系改革的進(jìn)程中步伐更快一些，在針對電信、電力的市場化改革中，分別在信息通信部下成立了半獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——通信委員會，在能源部下成立了半獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——電力監(jiān)管委員會。按照國際電聯(lián)2002年的統(tǒng)計(jì)，到目前為止，日本和韓國是OECD國家中唯一兩個(gè)沒有成立獨(dú)立于政府政策部門的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國家。［7］（p34）

正是由于日韓政府主導(dǎo)型監(jiān)管模式的傳統(tǒng)決定了在20世紀(jì)80年代后日韓的行政監(jiān)管改革仍然不能擺脫政府行政權(quán)力的束縛。同時(shí)，由于制度慣性的作用，日韓政府在實(shí)行監(jiān)管改革的過程中仍首先考慮如何使市場化有利于保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的生存和發(fā)展。

四、政府監(jiān)管模式迥異選擇的啟示

盡管上述幾個(gè)國家都是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)模式，但西方國家和東方國家、同一時(shí)期的不同國家和同一國家的不同時(shí)期，政府對市場的監(jiān)管模式卻選擇迥異，而且政府監(jiān)管本身也有周期性變化的趨勢?？偨Y(jié)不同國家的不同選擇模式并進(jìn)行比較分析有助于我們在不同情況下建立更有效的政府監(jiān)管模式。

（一）監(jiān)管模式的選擇必須與本國國情和實(shí)際相符合

歷史和現(xiàn)實(shí)證明了不可能有千篇一律的經(jīng)濟(jì)模式，同樣，政府在監(jiān)管經(jīng)濟(jì)的程度和方式上也必然受不同國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、歷史和文化傳統(tǒng)以及具體國情影響而存在明顯差異。某種政府監(jiān)管模式選擇的成敗與否不在于它屬于哪種類型，具有哪些特征，而在于是否植根于本國國情，能否有效促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

自監(jiān)管模式在美國興起之后相當(dāng)長的時(shí)間里，監(jiān)管型政府只是美國以獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)來實(shí)施對微觀市場的干預(yù)和調(diào)整的特殊方式，其他國家則主要以國有化和政府傳統(tǒng)行政權(quán)力的方式來干預(yù)經(jīng)濟(jì)。但是，20世紀(jì)80年代之后，在私人秩序、法庭訴訟、國家所有制和傳統(tǒng)行政部門不能有效解決微觀市場失靈的情況下，更具獨(dú)立性、專業(yè)性、技術(shù)性、靈活性的政府監(jiān)管模式越來越成為各國政府的首要選擇，美國從自由放任市場、英國從公用事業(yè)國有化、日韓從政府行政部門主導(dǎo)紛紛走向監(jiān)管型政府。

但是，這種政府監(jiān)管模式的選擇也并非單一模仿和移植，而是取決于一個(gè)國家市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度和基本的制度環(huán)境。美國是世界各國移民后裔融合而成的年輕國家，世界各民族的多樣文化決定了人們思想的多樣性，這種多樣性反映在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中就不可能有全國的統(tǒng)一計(jì)劃指導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)。國家只能通過法律和經(jīng)濟(jì)手段來協(xié)調(diào)市場主體的活動。相對于老牌工業(yè)國家英國，19世紀(jì)市場經(jīng)濟(jì)剛發(fā)展起來的德國如果實(shí)行自由貿(mào)易必然會成為其他工業(yè)國家的附庸，在這種背景下李斯特的思想影響了德國經(jīng)濟(jì)模式的選擇，李斯特主張國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)，反對亞當(dāng)·斯密的自由放任理論，但李斯特的理論并非基于市場失靈，而是認(rèn)為亞當(dāng)斯密在《國富論》里的以“世界主義或世界范圍的經(jīng)濟(jì)學(xué)”來代替“政治的”或國家的經(jīng)濟(jì)學(xué)是錯(cuò)誤的，各個(gè)國家經(jīng)濟(jì)情況和發(fā)展程度極不相同，各有其發(fā)展的具體要求、條件和道路，為了維護(hù)國家利益，政府必須干預(yù)經(jīng)濟(jì)。［8］在國家干預(yù)之下的社會市場經(jīng)濟(jì)監(jiān)管模式幫助德國快速追上先發(fā)展國家，成為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。日本、韓國、新加坡等東亞國家的經(jīng)濟(jì)騰飛都是二戰(zhàn)之后，國內(nèi)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)蕭條和國際冷戰(zhàn)緊張對峙局面決定了政府不得不擔(dān)負(fù)起培育市場、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的歷史重任，國情決定了政府主導(dǎo)的監(jiān)管模式。

事實(shí)證明，這些國家當(dāng)時(shí)的選擇是成功的。但是世易時(shí)移，制度選擇的基礎(chǔ)即各國的經(jīng)濟(jì)形勢在不斷變化，監(jiān)管模式本身的負(fù)面影響也逐漸顯現(xiàn)，美國監(jiān)管權(quán)力在加強(qiáng)與放松之間的調(diào)整、英國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的膨脹與俘獲、德國社會保障機(jī)制的負(fù)擔(dān)、日韓政府主導(dǎo)對經(jīng)濟(jì)的束縛等都迫使各國政府必須不斷調(diào)整監(jiān)管模式以適應(yīng)不斷變化的現(xiàn)實(shí)情況。

（二）自由市場為主基礎(chǔ)上的政府有限監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)模式成為當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)國家的共同選擇

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)共同特點(diǎn)，即都是政府干預(yù)之下的市場經(jīng)濟(jì)。競爭性市場和政府監(jiān)管都必不可少。越來越多的學(xué)者認(rèn)識到監(jiān)管權(quán)力與自由市場并不是非此即彼的關(guān)系，政府和市場都有自身無法克服的缺陷，這就決定了兩者相互結(jié)合的必然性，“當(dāng)人們只考慮需要政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行特別干預(yù)而忽視市場機(jī)制時(shí)，應(yīng)該提請政府注意競爭性市場機(jī)制的功能；當(dāng)人們虔誠地篤信自由放任可以解決一切問題時(shí)，又必須強(qiáng)調(diào)社會控制在什么情況下仍是必要的”。［9］（p5）因此，無論在理論上還是實(shí)踐中，雙方都在不斷地修正著自己的觀點(diǎn)，汲取對方的長處。已經(jīng)很少有學(xué)者主張純粹的政府監(jiān)管或純粹的自由市場的極端思想，正如美國學(xué)者查爾斯·沃爾夫所說：“市場和政府之間的選擇并不是一種單純的選擇，而是一個(gè)程度問題”，“這種選擇是復(fù)雜和多方面的，它既不是一種完全市場和不完全政府之間的選擇，也不是一種不完全市場和完全政府之間的選擇；相反，它是不完全市場和不完全政府之間的不完全結(jié)合，也是兩者之間的一種選擇?！保?0］（p1，135）

但是，這種融合互補(bǔ)并非沒有主次之分，無論是市場機(jī)制還是政府監(jiān)管最終目的都是在努力創(chuàng)造和維護(hù)一種生產(chǎn)效率最高、資源配置最優(yōu)、經(jīng)濟(jì)主體行為約束最好的市場經(jīng)濟(jì)體制，只是這種最優(yōu)的市場經(jīng)濟(jì)不是市場或政府單一模式能夠?qū)崿F(xiàn)的。因此，這種政府與市場的關(guān)系必然被界定為：主導(dǎo)地位的市場和有限監(jiān)管的政府。即使是新自由主義者也不能完全否定監(jiān)管的存在，“新自由主義的立場可以概括的格言：盡可能保持競爭，監(jiān)管只在必要時(shí)?！保?1］盡管政府是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中一個(gè)極為關(guān)鍵的角色，但政府監(jiān)管必須尊重市場規(guī)律、維護(hù)市場秩序、保障市場主體權(quán)利。不管監(jiān)管怎樣改革，都必須明確現(xiàn)實(shí)中的市場經(jīng)濟(jì)必然是自由競爭和政府監(jiān)管的適度結(jié)合，即使放松和解除對市場的限制是全球性的趨勢，也不可能有哪個(gè)國家完全放棄政府對市場的監(jiān)管，“所謂的 ‘放松規(guī)制’措施所涉及的，并不是外在控制的直接解除而是向著更少干預(yù)的理念和形式的轉(zhuǎn)變?！保?2］（p11）

［1］］12［．（英）安東尼·奧格斯．規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論［M］．駱梅英譯．中國人民大學(xué)出版社，2008．

［2］盛學(xué)軍．政府監(jiān)管權(quán)的法律定位［J］．社會科學(xué)研究，2006，（01）：104．

［3］武敏．德國社會保障法律制度簡介［J］．人大建設(shè)，2004，（09）：50．

［4］［6］杜鋼建．中國韓國日本規(guī)制改革比較研究（上）［J］．北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2002，（05）：18．

［5］李秀峰，陳曄．韓國行政規(guī)制基本法的制定與實(shí)施［J］．國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003，（01）：88－89．

［7］高世楫．從發(fā)達(dá)國家政府監(jiān)管職能的擴(kuò)張歷程看市場經(jīng)濟(jì)中政府職能的演進(jìn)［A］．浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院．中國：政府管制體制改革［C］．中國經(jīng)濟(jì)出版社，2007．

［8］（德）李斯特．政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的國民體系［M］．陳萬煦譯．商務(wù)印書館，1961．

［9］（英）詹姆斯·愛德華·米德．混合經(jīng)濟(jì)：明智的激進(jìn)派經(jīng)濟(jì)政策指南［M］．歐曉理，羅青譯．三聯(lián)書店，1989．

［10］（美）查爾斯·沃爾夫．市場，還是政府——不完善的可選擇事物間的抉擇［M］．陸俊，謝旭譯．重慶出版社，2007．

［11］Prof．Peter Turnbull：Regulation， deregulation or re－regulation of transport ？ ［EB /OL］．http： //www．ilo．org/public/english /dialogue/sector/techmeet/sdpt99 /sdpt4．htm．

（責(zé)任編輯：牟春野）

The Analysis and Revelation of Type of Government Regulatory Pattern

Song Huiyu

The pattern of limited government regulation on the basis of free market becomes the common choice of trend，and national governments form distinctive government regulatory pattern on the basis of the actual needs．The choice of regulatory pattern must be consistent with its national conditions and practice，and the comparative analysis of government regulatory pattern in different countries can help to choose more efficient government regulation pattern in different situations．

government regulatory pattern；market domination；social market economy；government domination

D63－3

A

1007－8207（2012）02－0019－05

2011－10－20

宋慧宇 （1978—），女，吉林長春人，吉林省社會科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。