國家與社會關(guān)系的期望與回歸——對甘肅省村民自治中權(quán)力社會化問題的思考

□ 范立華

政治權(quán)力社會化就是政治權(quán)力在某些領(lǐng)域一定程度上退出社會，收縮政府干預(yù)的范圍，將一部分職能交由社會承擔的過程。它既是社會發(fā)展的一個歷史趨勢也是當代中國改革的一個基本取向。我國村民自治是在人民公社體制廢除過程中形成的，它是國家下放權(quán)力，在家庭承包制給予農(nóng)民經(jīng)濟自主權(quán)的同時，以村民自治體制賦予農(nóng)民政治自主權(quán)，新的歷史條件下對農(nóng)村進行整合和再組織的一種民主化治理方式，創(chuàng)造了國家與社會分權(quán)治理的一種新范式，不僅體現(xiàn)了我國憲法中國家與社會相互分權(quán)的發(fā)展趨勢，也落實了憲法中一切權(quán)力屬于人民的原則。甘肅省的村民自治自實施以來，對農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和基層民主政治建設(shè)等方面起到了巨大的促進作用，激發(fā)了農(nóng)民的政治熱情，維護了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

現(xiàn)階段我國已初步實現(xiàn)了基層政府的行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動，由于現(xiàn)有的權(quán)力運行機制落后于現(xiàn)實需要，傳統(tǒng)政治文化導致社會自治習慣與能力的缺失以及農(nóng)村公民自身素質(zhì)的制約等因素使得甘肅省村民自治在依法選舉、集體事業(yè)創(chuàng)辦、民主管理、鄉(xiāng)村關(guān)系協(xié)調(diào)、村規(guī)民約實施和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面都存在不同程度的問題。現(xiàn)有的自治組織功能不能有效發(fā)揮，村民自治組織發(fā)育遲緩，村民參與程度不高，村民自治的發(fā)展空間受到擠壓，使村民自治功能弱化，延緩了政治權(quán)力社會化的進程。

由于中國的村民自治具有國家賦權(quán)的特點，權(quán)力社會化的發(fā)展，民主自治的立法精神能否落實，從上看需要體制性的行政放權(quán)，國家權(quán)力重新定位和政府職能轉(zhuǎn)變；從下看則需要現(xiàn)代社會組織的發(fā)育和公民個人自主、自治意識與能力的增強。實現(xiàn)國家與社會關(guān)系良性互動的回歸路徑主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，為村民自治的正常運作提供物質(zhì)支撐

這些年甘肅省一些地方，由于經(jīng)濟發(fā)展遲緩，加之城市化進程中農(nóng)村精英的大量流失，使得部分地區(qū)空巢村現(xiàn)象十分嚴重，村民自治主體力量日漸萎縮，降低了村委會選舉的質(zhì)量，使村級組織后備人才空虛。村集體在實行稅費改革后失去了經(jīng)濟來源，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難，無法向農(nóng)村提供應(yīng)有的公共產(chǎn)品服務(wù)，微薄的工資調(diào)動不起村委會成員的工作熱情和積極性，只能完全依靠村民出資出力，靠國家的財政轉(zhuǎn)移支付遠不能填補村級財務(wù)的缺口。由于村民自治組織難以為村民提供良好的社會服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)，導致村民自治運作困難。

事實證明只有雄厚的經(jīng)濟力量才能為群眾提供良好的社會服務(wù)。要搞好村民自治，加快權(quán)力社會化進程必須大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，改善農(nóng)業(yè)勞動條件和農(nóng)村生活環(huán)境，培育農(nóng)村市場體系，從而增強村委會的服務(wù)功能和村民自治的吸引力、凝聚力。同時針對甘肅省部分貧困地區(qū)國家財政應(yīng)當給予必要的投入，加大政府對于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的手段，激活社會資金，為這些地區(qū)的村民自治提供起碼的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）加快政治體制改革，實現(xiàn)國家與社會關(guān)系的良性互動

村民自治的成長空間，自治權(quán)利的實現(xiàn)與政府下放權(quán)力直接相關(guān)。由于農(nóng)村政治制度化建設(shè)落后于現(xiàn)實需求，極大地影響了村民自治的績效和發(fā)展空間。作為村民自治載體的村委會的行政化傾向愈突出，村民自治的原則精神就愈難體現(xiàn)。雖然從立法上看，村民自治否定了鄉(xiāng)政府與村委會之間的行政隸屬關(guān)系，但實際運行中，不僅農(nóng)村基層黨組織與村委會之間有沖突，國家行政權(quán)力與村民自治權(quán)力及村委會的自治權(quán)與農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)之間也存在沖突。以代表國家權(quán)力為基本特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)掌握著農(nóng)村社會最主要權(quán)力資源，控制著和主導著農(nóng)村的發(fā)展。在甘肅東南部一些地區(qū)，由于基層政府的資源配置權(quán)力過分擴張，不僅操縱選舉，而且直接干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營和農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。由于人、財、物均由縣鄉(xiāng)地方政府所控制，村民自治有自治形式而無自治的內(nèi)容。

村民自治是中國整個政治體制改革的一個環(huán)節(jié)，在村一級不可能孤立地實現(xiàn)社會主義民主，還必須有鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級黨政機關(guān)自身的政治體制改革來配合，上下互動、聯(lián)動才能形成改革的合力。政府權(quán)力社會化體現(xiàn)在村民自治中關(guān)鍵就是要合理界定基層政府權(quán)力邊界，科學定位政府職能，轉(zhuǎn)變政府行為方式，理順村級自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織、基層黨組織之間的關(guān)系，將國家在農(nóng)村社會的利益和發(fā)展的主要目標，通過強制性的法律預(yù)期確定下來，將農(nóng)村社區(qū)事務(wù)、國家目標進行適當?shù)膮^(qū)分，形成較為完善的農(nóng)村公共治理機制。

（三）完善相關(guān)制度，為村民自治提供制度保障

農(nóng)村基層民主必須有明確的制度來規(guī)范。雖然憲法和村民委員會組織法中已制定了相應(yīng)的規(guī)定，但有些民主程序和民主制度還不完善，缺少可操作性。所以要完善憲法和法律中與村民自治相關(guān)的條款關(guān)鍵要健全完善以下幾個方面：一是要完善對權(quán)力進行相互制約的制度，如在經(jīng)濟較發(fā)達的村，建立監(jiān)督委員會或監(jiān)督小組，形成對村級權(quán)力進行制約的機制。二是完善財務(wù)監(jiān)督制度及控制機制，提高村級財務(wù)管理的民主化、規(guī)范化程度。對于甘肅省正在推行中的“村賬鄉(xiāng)計”制度可以進一步完善，從源頭上遏制村干部可能產(chǎn)生的腐敗行為。三是完善選舉制度，推進民眾廣泛參與。對于村委會主任的選舉可以吸收外來務(wù)工人員，可以吸收行政人員。四是完善村民自治的保障制度。將村民自治的經(jīng)費法制化，主要通過國家財政提供。五是完善健全村民自治的評價制度。評價體系應(yīng)當包括的主要內(nèi)容：村民參選率的高低、村委會干部的素質(zhì)包括文化教育程度、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的形式和實效、村級經(jīng)濟發(fā)展的指標、文化、教育、社會發(fā)展指標、環(huán)境等指標體系。%

（四）發(fā)展村民組織，優(yōu)化民主載體，為村民自治提供組織動力

村委會的自治平臺作用不能很好發(fā)揮，問題不單是上級政府自上而下越權(quán)及村委會干部自身的敗德行為的結(jié)果，還與社會底層沒有自下而上與之抗衡的力量有關(guān)，原子化的村民個體還未真正組織起來形成有效的權(quán)力承擔者。國際上一些機構(gòu)的社區(qū)發(fā)展項目都希望繞開村委會建立自己的社會管理組織，借助村民自治組織的力量來實施。如世界銀行在中國的項目區(qū)建立用水者協(xié)會時，其原則之一就是“協(xié)會必須是農(nóng)民自己的組織”。受傳統(tǒng)的政治文化和行政思想的影響，長期以來政府對社會和個人事務(wù)越俎代庖,形成了農(nóng)民個體對政府組織和國家的高度依賴，致使社會的活力、自組織能力日趨衰落。由于民間自治組織的短缺，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村組織系統(tǒng)難以滿足日益增長的農(nóng)民社會化服務(wù)要求，國家權(quán)力部分退出造成的權(quán)力真空致使甘肅省的部分鄉(xiāng)村宗族組織重新抬頭，背離了村民自治精神。

只有市場化過程中形成的理性化社會和農(nóng)民的自我組織，才能為村民自治的成長提供必要的社會條件，這也是政府權(quán)力社會化的組織動力和社會基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段村委會作為農(nóng)村的群眾自治組織要切實成為民主協(xié)商、解決矛盾、協(xié)調(diào)行動、共同發(fā)展的自治組織和場所，同時還要為其他組織的成長提供空間，如可以將供銷社、信用社改革以及新生合作社、專業(yè)協(xié)會的發(fā)展納入村治框架，在鄉(xiāng)村設(shè)置綜合性的基層農(nóng)協(xié)等。農(nóng)民只有通過組織或參加新型的經(jīng)濟合作組織，在農(nóng)村形成新的公共領(lǐng)域和公共權(quán)力，學會和掌握依法自治，增強他們的利益表達和參與權(quán)力決策的能力，才能有效抵制不適當?shù)男姓深A(yù)。

（五）提升農(nóng)村公民素質(zhì)，增強村民自治的內(nèi)在動力

廣大農(nóng)民是村民自治的主體，其素質(zhì)的高低和自治能力直接影響著村民自治制度在農(nóng)村的實現(xiàn)。農(nóng)村公民政治素質(zhì)普遍較低，不僅一些基層干部權(quán)力欲膨脹，喜歡為民做主，廣大村民重禮俗輕法制，民主法律意識淡薄，尤其是作為治理精英的村組干部工作效能差和制度化程度低，行為具有明顯的短期性和尋租性，并會在與民爭利時采取許多非法的失范行為。甘肅省農(nóng)村財務(wù)每隔四五年要進行一次運動式的清理整頓，一度陷入“亂了清、清了又亂”的怪圈，村干部腐敗也是前仆后繼。如從2001年開始，蘭海高速公路和蘭武鐵路二線建設(shè)在蘭州市西固區(qū)河口村征地補償款共為1556萬余元，發(fā)到村民手中的為1135萬余元，其他420余萬元資金支出存在問題。村委會權(quán)力行使異化導致干群矛盾突出，有的甚至造成村民集體越級上訪，釀成群體性事件，因村官腐敗所引發(fā)的群眾上訪舉報，占到了總量的70%以上，影響農(nóng)村生產(chǎn)生活秩序。村委會作為自治組織實際已將村民自治演化為村干部自治，自治平臺作用不能很好發(fā)揮，使自治權(quán)喪失了合法性，阻礙了權(quán)力的社會化進程。

現(xiàn)階段只有通過市場經(jīng)濟的發(fā)展和文化教育水平的逐步提高，提升公民政治素養(yǎng)，培養(yǎng)理性合格的政治人，尤其要提高村干部的素質(zhì)。廣大農(nóng)民借助村民自治的平臺，增強獨立意識，通過政治參與，了解自己的政治責任和利益所在，強化公民權(quán)利監(jiān)督，改變其固有的思維意識和行為方式，在合理的制度框架內(nèi)有效表達利益訴求，在民主實踐中，培養(yǎng)民主習慣，提高民主素質(zhì)。

總之，隨著國家對農(nóng)村經(jīng)濟依賴性的減弱和農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展，以及傳統(tǒng)的權(quán)力文化向現(xiàn)代權(quán)利文化的轉(zhuǎn)變，國家的行政權(quán)力將逐漸退出農(nóng)村的政治領(lǐng)域，農(nóng)村社會將最終完成從身份到契約的過渡，村民自治將煥發(fā)出它應(yīng)有的生機和活力。

[1]金太軍：《村民自治對國家與農(nóng)村社會關(guān)系的制度化重構(gòu)》，載《文史哲》2002年第2期。

[2]徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，華中師范大學出版社2005年版。

[3]孫開紅：《論當代中國政府權(quán)力社會化》，載《云南行政學院學報》2005年第2期。

[4]徐勇：《現(xiàn)代國家鄉(xiāng)土社會與制度建構(gòu)》，中國物資出版社2009年版。

[5]賀雪峰：《村級組織的制度安排與制度創(chuàng)新》，載《廣西社會科學》1997年第6期。