社區(qū)綜合治理的本土化體系及其理論價(jià)值

● 程光安

社區(qū)綜合治理的本土化體系及其理論價(jià)值

● 程光安

加強(qiáng)社會(huì)管理，創(chuàng)新社會(huì)管理模式是當(dāng)前黨和政府的一項(xiàng)重要工作，社區(qū)綜合管理聯(lián)勤工作是基層群眾在社區(qū)管理創(chuàng)新實(shí)踐中的有益探索，它在一定程度上與當(dāng)前為學(xué)者們廣為推崇的整體性治理理論所追求的治理價(jià)值不謀而合。而整體性治理理論也必將為社區(qū)綜合治理聯(lián)勤工作的進(jìn)一步發(fā)展提供理論支撐。

社會(huì)管理模式創(chuàng)新；社區(qū)綜合治理聯(lián)勤工作；理論價(jià)值

2011年2月19日，胡錦濤總書(shū)記在中央黨校舉辦的省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專(zhuān)題研討班開(kāi)班儀式上的講話中，提出全面提高社會(huì)管理科學(xué)化水平的重大命題，指出創(chuàng)新社會(huì)管理必須完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，加強(qiáng)社會(huì)管理法律、體制、能力建設(shè)，維護(hù)人民群眾權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公平正義，保持社會(huì)良好秩序，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，確保社會(huì)既充滿(mǎn)活力又和諧穩(wěn)定。

社會(huì)管理創(chuàng)新關(guān)鍵在基層，重點(diǎn)在社區(qū)。加強(qiáng)對(duì)社區(qū)的服務(wù)與治理，是加強(qiáng)社會(huì)管理，創(chuàng)新治理模式的重要立足點(diǎn)。

一、綜合治理本土化制度體系

嘉定區(qū)太平村位于上海市近郊地區(qū)，在由傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)向現(xiàn)代化新型社區(qū)快速轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，太平村既具有都市社區(qū)的特征，同時(shí)也保留著濃厚的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村特色。2011年3月，太平村根據(jù)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、村民民主意識(shí)強(qiáng)、外來(lái)人口多等實(shí)際情況，結(jié)合近年來(lái)社區(qū)管理面臨的新情況新要求，制定了一項(xiàng)具有村域本土特色的綜合治理聯(lián)勤工作方案。

（一）三級(jí)組織管理機(jī)構(gòu)。太平村的社會(huì)綜合管理聯(lián)勤工作首先從建立健全組織體系、明確工作職責(zé)、落實(shí)責(zé)任分工入手。村綜合管理聯(lián)勤工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是村聯(lián)勤工作小組，“小組”下轄聯(lián)勤工作站、聯(lián)勤指揮中心和聯(lián)勤特勤隊(duì)三個(gè)機(jī)構(gòu)。其中聯(lián)勤工作站的工作職責(zé)是統(tǒng)一安排聯(lián)勤日常工作，組織指揮聯(lián)勤小分隊(duì)和特勤隊(duì)開(kāi)展各項(xiàng)聯(lián)勤工作。聯(lián)勤指揮中心主要實(shí)行全日制值守，通過(guò)公安報(bào)警系統(tǒng)、視頻監(jiān)視系統(tǒng)、群眾舉報(bào)及村務(wù)網(wǎng)站等渠道，及時(shí)采集、掌握社區(qū)聯(lián)勤信息，有效開(kāi)展指揮，調(diào)度處置工作，對(duì)出現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題做到“即發(fā)現(xiàn)，即指揮、即處理”。指揮中心下轄社區(qū)治安與安全、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、新村民管理、企業(yè)、社區(qū)民生等五個(gè)聯(lián)勤分隊(duì)，以及新村民管理等十二個(gè)小分隊(duì)。聯(lián)勤特勤隊(duì)是執(zhí)行聯(lián)勤任務(wù)的常設(shè)職能部門(mén)，擔(dān)負(fù)著轄區(qū)范圍內(nèi)聯(lián)勤工作具體事務(wù)的處理和協(xié)調(diào)。

（二）五聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。針對(duì)村級(jí)事務(wù)管理五大重點(diǎn)領(lǐng)域，他們提出了“五聯(lián)動(dòng)”聯(lián)勤工作機(jī)制，即實(shí)行“環(huán)境衛(wèi)生聯(lián)治、社區(qū)治安聯(lián)防、社區(qū)安全聯(lián)保、社區(qū)民生聯(lián)辦、新村民自治聯(lián)管”。“五聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制的原理就是無(wú)論事大事小，也無(wú)論某類(lèi)事件是否關(guān)乎自身利益，只要在村域范圍內(nèi)出現(xiàn)的問(wèn)題，每位村民都有責(zé)任和義務(wù)參與管理，做到“及時(shí)發(fā)現(xiàn)，快速報(bào)告，迅速處置，互通信息，聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤”，真正實(shí)現(xiàn)村里的事，村民知曉、村民作主、村民監(jiān)督、村民參與、村民滿(mǎn)意的太平村治理理念。

（三）“三加一”信息網(wǎng)絡(luò)。信息系統(tǒng)由三支信息員隊(duì)伍和一個(gè)信息網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成，即“聯(lián)勤小分隊(duì)信息員隊(duì)伍”，由全體聯(lián)勤小分隊(duì)成員組成；“聯(lián)勤特勤隊(duì)信息員隊(duì)伍”，由全體聯(lián)勤特勤隊(duì)隊(duì)員組成；“群眾信息員隊(duì)伍”，聘請(qǐng)村民代表、黨員議事會(huì)成員、老干部、老黨員、復(fù)退軍人、老協(xié)、退休教師、新村民樓組長(zhǎng)兼任村聯(lián)勤信息員，擴(kuò)大信息的來(lái)源和加快信息傳遞速度；“一個(gè)網(wǎng)站”，即太平村網(wǎng)站。

（四）三級(jí)處置工作流程。聯(lián)勤處置工作依據(jù)各類(lèi)事件的性質(zhì)和處置的難易程度，實(shí)行三級(jí)處置方案。一級(jí)處置實(shí)行就地及時(shí)解決，貫徹及時(shí)發(fā)現(xiàn)及時(shí)處置的原則。如按照一級(jí)處置方案不能解決的情況，特勤隊(duì)或聯(lián)勤小分隊(duì)?wèi)?yīng)在第一時(shí)間內(nèi)向聯(lián)勤工作站申請(qǐng)二級(jí)處置。聯(lián)勤工作還設(shè)置了三級(jí)處置的應(yīng)對(duì)程序，即由村聯(lián)勤工作站將相關(guān)事件的性質(zhì)、影響范圍、程度等基本情況，上報(bào)鎮(zhèn)聯(lián)勤指揮中心請(qǐng)求支援，由鎮(zhèn)聯(lián)勤指揮中心統(tǒng)籌鎮(zhèn)聯(lián)勤力量協(xié)助解決，村通力配合，以求協(xié)調(diào)迅速、有效處置。

（五）監(jiān)督檢查制度。根據(jù)村聯(lián)勤工作相關(guān)制度的規(guī)定，太平村成立聯(lián)勤工作監(jiān)督考核小組，全面負(fù)責(zé)實(shí)施督核工作。督核辦法分為監(jiān)督和考核兩個(gè)方面。其中監(jiān)督主要是對(duì)崗位責(zé)任制的落實(shí)情況，聯(lián)勤處置過(guò)程中的工作作風(fēng)，聯(lián)勤處置中的合法性、合理性和公正公平性，聯(lián)勤工作人員的遵紀(jì)守法、廉潔自律等情況的監(jiān)督?？己酥丶訌?qiáng)對(duì)聯(lián)勤工作信息的完整性、事件處置的及時(shí)性、事件處置的實(shí)效性、通訊聯(lián)絡(luò)的暢通性、信息報(bào)告的時(shí)效性等方面進(jìn)行考核?？己说膶?duì)象包括村聯(lián)勤指揮中心、聯(lián)勤小分隊(duì)和聯(lián)勤特勤隊(duì)及聯(lián)勤工作有關(guān)人員等所有人員。常規(guī)考核每月一次，每季還要進(jìn)行季度工作考評(píng)。

二、整體性治理：一個(gè)理論分析框架

實(shí)踐需要理論的支撐。誕生于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的理論新寵——整體性治理為社區(qū)綜合治理提供了重要的理論分析框架。整體性治理是由英國(guó)學(xué)者佩里·?？怂褂谏鲜兰o(jì)90年代末最早提出，?？怂箯暮献骱驼系囊暯浅霭l(fā)，主張政府建立較少數(shù)量的大部門(mén)，以解決公共管理中出現(xiàn)的空心化和碎片化問(wèn)題，提高管理的效率。整體性治理理論是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展對(duì)理論創(chuàng)新需要的背景下誕生的。[1]

上世紀(jì)70年代中期，為應(yīng)對(duì)能源危機(jī)引發(fā)的對(duì)政府治理模式的責(zé)難，西方國(guó)家先后開(kāi)展了以分權(quán)化、市場(chǎng)化、民營(yíng)化為指導(dǎo)思想的新公共管理改革運(yùn)動(dòng)，建立了許多專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的公共管理部門(mén)，以圖實(shí)現(xiàn)公共管理的良好結(jié)果。然而，新公共管理在推進(jìn)世界各國(guó)政府治理模式變革的同時(shí)，也暴露出公共管理部門(mén)之間缺乏合作和協(xié)調(diào)等不足，從而削弱了政府處理綜合性問(wèn)題的能力。

另外，自上世紀(jì)末本世紀(jì)初以來(lái)，在全球化、工業(yè)化和市場(chǎng)化加速發(fā)展的形勢(shì)下，社會(huì)管理領(lǐng)域內(nèi)面對(duì)的公共事務(wù)呈現(xiàn)出日益復(fù)雜化趨勢(shì)。一些跨越功能邊界的公共事件，如自然災(zāi)害、恐怖事件等不斷出現(xiàn)，分工細(xì)密、層級(jí)分明、單一功能的政府部門(mén)已無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的有效治理，諸如群體性事件、城市綜合管理等復(fù)雜的社會(huì)事件，需要跨功能、跨組織、跨條線的治理機(jī)構(gòu)的聯(lián)合行動(dòng)，才能達(dá)到徹底化解社會(huì)矛盾的目的。

整體性治理理論也是順應(yīng)數(shù)字化時(shí)代的結(jié)果。網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)使人們的生產(chǎn)和生活由分散走向了集中，從部分走向了整體，從破碎走向了整合。既改變了經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)作的方式，也使政府機(jī)構(gòu)的扁平化程度不斷提高，導(dǎo)致了在新公共管理運(yùn)動(dòng)下以分散化為主要特征的社會(huì)管理弊端百出，而主張組織決策便利化、精確化和科學(xué)化的整體性治理理論體現(xiàn)了時(shí)代發(fā)展的需求。[2]

作為一種新型政府治理模式，整體性治理的發(fā)生有著內(nèi)在深刻的邏輯機(jī)理，它是對(duì)政府內(nèi)部治理資源配置優(yōu)化的制度性再調(diào)整，是一種新型的政府治理觀和政府治理方法論的統(tǒng)一。首先，整體性治理提出了一種新型的治理觀。整體性治理強(qiáng)調(diào)服務(wù)對(duì)象、治理目標(biāo)以及社會(huì)問(wèn)題的完整性和有機(jī)關(guān)聯(lián)性，認(rèn)為應(yīng)該為社會(huì)提供無(wú)縫隙服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的公平和正義，回應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的需要，超越了傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)威權(quán)統(tǒng)治的官僚制治理觀和強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)、效益”的新公共管理治理觀。其次，整體性治理強(qiáng)調(diào)整體主義方法及信息技術(shù)手段再造政府治理。整體性治理的治理方法論不同于官僚制的行政命令——服從式的治理方式，也不同于新公共管理所推崇的市場(chǎng)契約、碎片化治理方式，而是轉(zhuǎn)而追尋政府治理資源的優(yōu)化配置，是著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門(mén)的整體性運(yùn)作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合的整體主義方法應(yīng)用。同時(shí)十分重視政府治理手段的現(xiàn)代化、科學(xué)化、電子化，重視政府治理效率的提升。[3]縱觀學(xué)術(shù)界的研究成果，整體性治理理論的一個(gè)核心特征就是跨界合作。[4]

整體性治理理論的思想體系和實(shí)踐模式雖來(lái)自西方國(guó)家，但其以協(xié)調(diào)和整合為核心的理念，對(duì)當(dāng)前我國(guó)創(chuàng)新社會(huì)管理，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的實(shí)踐仍有借鑒價(jià)值，特別對(duì)以綜合治理為旨?xì)w的社區(qū)管理新模式的探索有著直接的理論指導(dǎo)意義。

三、綜合治理聯(lián)勤工作的思考與完善

（一）聯(lián)勤工作的運(yùn)行機(jī)制

上海市嘉定區(qū)太平村的社區(qū)管理綜合聯(lián)勤工作實(shí)行如下創(chuàng)新原則：其一，實(shí)行聯(lián)體指揮，創(chuàng)新組織領(lǐng)導(dǎo)模式。搭建起由“塊”主導(dǎo)的綜合管理協(xié)調(diào)指揮平臺(tái)——村聯(lián)勤領(lǐng)導(dǎo)小組，全面統(tǒng)籌、調(diào)度村內(nèi)涉及綜治維穩(wěn)、社區(qū)管理的相關(guān)部門(mén)及社會(huì)化參與力量，實(shí)現(xiàn)了對(duì)村綜合管理的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)，集中解決治理結(jié)構(gòu)中曾長(zhǎng)期存在的條塊結(jié)合、以塊為主的具體化和落實(shí)問(wèn)題，條線資源、社會(huì)資源在塊上有效整合的問(wèn)題以及“塊”上執(zhí)法主體實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。其二，實(shí)行聯(lián)隊(duì)管控，創(chuàng)新執(zhí)法勤務(wù)模式。整合現(xiàn)有的公安巡警、協(xié)管隊(duì)員、社區(qū)保安隊(duì)員、廣大村民等隊(duì)伍，混編成五百多人的聯(lián)勤隊(duì)伍。聯(lián)勤隊(duì)伍按村組、廠區(qū)等網(wǎng)格劃分，在各轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行二十四小時(shí)的不間斷的聯(lián)勤巡邏。常態(tài)模式下，聯(lián)勤班組按各自的網(wǎng)格劃分，主動(dòng)巡邏，發(fā)現(xiàn)、接處并上報(bào)有關(guān)案事件，如遇急、難、險(xiǎn)、重問(wèn)題，聯(lián)勤班組在第一時(shí)間向村聯(lián)勤指揮中心報(bào)告，由指揮中心調(diào)派多網(wǎng)格快速集結(jié)增援，合力解決。其三，實(shí)行聯(lián)動(dòng)處置，創(chuàng)新應(yīng)急管理模式。村派出所設(shè)立聯(lián)勤指揮中心，中心將從多種渠道匯集而來(lái)的相關(guān)案事件信息，在最短的時(shí)間運(yùn)用數(shù)字信息指揮平臺(tái)進(jìn)行任務(wù)分解。通過(guò)創(chuàng)新應(yīng)急管理模式，實(shí)現(xiàn)了村聯(lián)勤小組的指揮、調(diào)度實(shí)體化，實(shí)現(xiàn)了條線執(zhí)法主體聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化，實(shí)現(xiàn)了各類(lèi)管理力量彼此借勢(shì)、互為支撐的管理集約化。其四，實(shí)行聯(lián)手監(jiān)督，創(chuàng)新社會(huì)參與模式。在整合社會(huì)資源的過(guò)程中，除了有效發(fā)動(dòng)社會(huì)化服務(wù)企業(yè)參與社會(huì)管理外，太平村還積極完善群防群治工作網(wǎng)絡(luò)。通過(guò)組建社區(qū)管理隊(duì)等村民志愿者隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)社區(qū)綜合管理工作向駐村企業(yè)、新村民家園、家庭等延伸，實(shí)現(xiàn)全覆蓋。同時(shí)，組建專(zhuān)業(yè)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)聯(lián)手監(jiān)督，其中專(zhuān)業(yè)監(jiān)督由聯(lián)勤督查考核隊(duì)具體負(fù)責(zé)，社會(huì)監(jiān)督主要依托村民志愿者組成社區(qū)管理隊(duì)負(fù)責(zé)。

以上幾項(xiàng)原則的核心是聯(lián)合，與整體性治理理論強(qiáng)調(diào)的在統(tǒng)一和整合政府治理資源的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部治理資源的優(yōu)化配置的理念不謀而合。

（二）存在的不足與完善的對(duì)策

長(zhǎng)效機(jī)制問(wèn)題。太平村聯(lián)勤工作很大程度上得益于區(qū)、鎮(zhèn)和相關(guān)職能部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，得益于條塊之間、條條之間密切配合，主動(dòng)作為。但這很大程度上依賴(lài)于“人治”，依賴(lài)于主要領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。今后如人員變動(dòng)，尤其是條線部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)變動(dòng)，可能會(huì)給工作推進(jìn)帶來(lái)影響。因此，必須規(guī)范工作機(jī)制、加強(qiáng)組織保障、完善監(jiān)督考核、量化考核指標(biāo)，避免大聯(lián)勤工作“人走政息”。

工作邊界問(wèn)題。多部門(mén)參與大聯(lián)勤，使得村兩委在整合資源的基礎(chǔ)上，大大提高了村級(jí)治理的實(shí)效。未來(lái)這種整合的力度還需進(jìn)一步加強(qiáng)，以賦予聯(lián)勤工作更多的任務(wù)，解決更多的問(wèn)題。但這種整合也極有可能出現(xiàn)工作交叉重疊現(xiàn)象，導(dǎo)致效率下降。因此，必須明確聯(lián)勤工作定義、聯(lián)勤工作邊界等具體問(wèn)題。

隊(duì)伍管理問(wèn)題。個(gè)別聯(lián)勤隊(duì)員存在責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，業(yè)務(wù)知識(shí)不熟，工作方法不多，規(guī)勸說(shuō)服力不夠和處置特殊事件能力有限等缺陷。此外，參與大聯(lián)勤的各支協(xié)管隊(duì)伍分屬不同條線，雖然在全新的聯(lián)勤模式下這些人員短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了從“一崗一職”到“一崗多職”的角色轉(zhuǎn)換，但各條線原有的薪酬待遇存在一定差距，“同工不同酬”給聯(lián)勤隊(duì)伍的規(guī)范化建設(shè)帶來(lái)一定難度。因此，逐步縮小各支聯(lián)勤隊(duì)伍在薪酬待遇上的差距，并從聯(lián)勤隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)著手加強(qiáng)聯(lián)勤隊(duì)伍的“大整編”，以提升隊(duì)伍戰(zhàn)斗力，也是當(dāng)前聯(lián)勤工作的難點(diǎn)。

社會(huì)協(xié)同問(wèn)題。社會(huì)管理創(chuàng)新要求建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的管理格局。當(dāng)前，聯(lián)勤工作在后兩個(gè)方面較為欠缺。仍存在著“三多三少”現(xiàn)象，即本地居民多，外來(lái)人員少；黨員干部多，普通群眾少；老年人多，年輕人少。因此，必須合理統(tǒng)籌地區(qū)社會(huì)化資源參與，更好地利用和發(fā)揮社會(huì)化力量的作用。[5]

太平村兩委籌劃按照整體性治理的要義，將社區(qū)聯(lián)勤工作與新村民的管理服務(wù)緊密結(jié)合，與普法、科普等宣傳教育工作緊密結(jié)合，與基層組織建設(shè)緊密結(jié)合，與正在推廣的“精細(xì)化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作緊密結(jié)合。廣泛發(fā)動(dòng)本村黨員、村民代表、群眾團(tuán)體及新村民黨團(tuán)員、新村民代表、新村民組長(zhǎng)、新村民骨干,組成一支較大的志愿者隊(duì)伍進(jìn)行聯(lián)動(dòng)走訪、聯(lián)動(dòng)服務(wù)、聯(lián)動(dòng)防范、聯(lián)動(dòng)治安，形成一個(gè)全民參與的聯(lián)勤工作網(wǎng)格。

[1]朱玉知.整體性治理與分散性治理：公共治理的兩種范式[J].行政學(xué)理論，2011（3）.

[2][4]胡佳.政府改革的整體性策略及在中國(guó)的實(shí)用性[J].南京社會(huì)科學(xué)，2010（5）.

[3]翁士洪.整體性治理模式的興起——整體性治理在英國(guó)政府治理中的理論與實(shí)踐[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（2）.

[5]上海市嘉定區(qū)真新街道大聯(lián)勤工作總結(jié)匯報(bào)材料.

D63

A

1009-928X(2012)11-0047-03

作者單位：中共上海市嘉定區(qū)委黨校

■ 責(zé)任編輯：胡中良