水電工程遠(yuǎn)遷移民建設(shè)征地范圍外的實(shí)物指標(biāo)調(diào)查方法研究

曹 凱，楊 洲，闕興林

(中國(guó)水電顧問集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，四川 成都 610072)

1 前 言

近年來，在大中型水電站建設(shè)征地移民安置規(guī)劃中，為解決移民安置方案容量問題，對(duì)大量移民采取出縣、出鄉(xiāng)的安置方式。移民遠(yuǎn)遷后，對(duì)建設(shè)征地范圍外的房屋和零星林木等實(shí)物的管理十分不便。但原DL/T5064—1996《水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》，對(duì)遠(yuǎn)遷移民的界定及其建設(shè)征地范圍之外本村行政區(qū)域之內(nèi)實(shí)物的處理并沒有明確的規(guī)定。因此，在新條例頒布前，遠(yuǎn)遷移民建設(shè)征地范圍外的實(shí)物指標(biāo)處理一直未納入建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查的范圍。

2006年9月，國(guó)務(wù)院頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》。根據(jù)新條例第二十二條，移民遠(yuǎn)遷后，在水庫周邊淹沒線以上屬于移民個(gè)人所有的零星樹木、房屋等應(yīng)當(dāng)分別依照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。根據(jù)新條例要求，2006年以來編制的水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃將遠(yuǎn)遷移民建設(shè)征地范圍外實(shí)物指標(biāo)納入調(diào)查范圍，但由于新條例及配套的DL/T5064-2007《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》未對(duì)遠(yuǎn)遷移民的界定原則及移民遠(yuǎn)遷后建設(shè)征地范圍外的實(shí)物指標(biāo)調(diào)查范圍及內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化明確，導(dǎo)致各電站對(duì)遠(yuǎn)遷移民建設(shè)征地范圍外實(shí)物指標(biāo)的調(diào)查原則、范圍、內(nèi)容及處理方法存在一定差異。這種處理的差異，可能導(dǎo)致不同庫區(qū)移民在建設(shè)征地范圍外實(shí)物補(bǔ)助項(xiàng)目及費(fèi)用上相互攀比。這種利益的訴求也可能引起比較尖銳的社會(huì)矛盾，引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定因素，給電站的建設(shè)和移民的安置增加難度。因此，如何根據(jù)國(guó)務(wù)院新條例，科學(xué)合理地確定遠(yuǎn)遷移民及其實(shí)物指標(biāo)調(diào)查范圍及內(nèi)容、統(tǒng)一界定原則和調(diào)查方法是目前水電工程移民安置規(guī)劃中一個(gè)十分重要和亟待研究解決的問題。

在研究瀑布溝、長(zhǎng)河壩、黃金坪、猴子巖、錦屏、溪洛渡、毛爾蓋等在建水電工程建設(shè)征地遠(yuǎn)遷移民人口的界定及實(shí)物指標(biāo)調(diào)查的基礎(chǔ)上，針對(duì)目前存在的主要問題，依據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地移民安置條例》和DL/T5064-2007《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》的精神，對(duì)遠(yuǎn)遷移民人口的界定、建設(shè)征地范圍外實(shí)物指標(biāo)調(diào)查的原則、范圍、程序、方法等進(jìn)行了系統(tǒng)研究，分析了目前遠(yuǎn)遷移民建設(shè)征地范圍外實(shí)物指標(biāo)調(diào)查中存在的主要問題，并據(jù)此提出了建議操作的辦法。

2 遠(yuǎn)遷移民人口的界定

遠(yuǎn)遷移民人口是指根據(jù)移民搬遷安置方案，搬遷出原集體經(jīng)濟(jì)組織，并且搬遷后超出原耕作半徑一定距離(耕作半徑是指以居住點(diǎn)為圓心，農(nóng)民外出耕作的最遠(yuǎn)距離)的移民人口。

由于在建水電工程建設(shè)征地移民安置條件的不同，根據(jù)各庫區(qū)的實(shí)際情況，在遠(yuǎn)遷移民界定因素的選取上，有著不同的考慮。根據(jù)瀑布溝、長(zhǎng)河壩、黃金坪、猴子巖、錦屏、溪洛渡、毛爾蓋等在建水電工程建設(shè)征地遠(yuǎn)遷移民的界定情況，對(duì)遠(yuǎn)遷移民人口的界定方法主要有以下三種：

(1)方法一：同時(shí)滿足移民搬遷出原集體經(jīng)濟(jì)組織和移民搬遷安置后耕作半徑距離原耕作點(diǎn)大于3km兩個(gè)條件的可界定為遠(yuǎn)遷移民人口。采用這一方法的主要有瀑布溝電站、長(zhǎng)河壩電站、黃金坪電站、毛爾蓋電站、大崗山電站。

從土地承包政策角度來看，由于移民搬遷后已與原集體經(jīng)濟(jì)組織脫離關(guān)系，如果移民再回到原集體經(jīng)濟(jì)組織繼續(xù)經(jīng)營(yíng)建設(shè)征地范圍外的實(shí)物會(huì)存在一定的政策沖突；從地域條件來看，搬遷后距離原耕作區(qū)域較遠(yuǎn)，不再具備回原集體經(jīng)濟(jì)組織繼續(xù)經(jīng)營(yíng)建設(shè)征地范圍外實(shí)物的條件。由此采用這種雙重界定的方法便于準(zhǔn)確確定遠(yuǎn)遷移民人口，可操作性強(qiáng)；便于政策的統(tǒng)一執(zhí)行，避免了因界定條件的不同造成遠(yuǎn)遷移民人口界定的差異。

(2)方法二：移民搬遷出原集體經(jīng)濟(jì)組織或搬遷安置后耕作距離超過原耕作半徑的方法來界定遠(yuǎn)遷移民人口。對(duì)于這種界定方法，設(shè)置的兩個(gè)條件只要滿足任意一個(gè)即可界定為遠(yuǎn)遷移民。采用這一方法的主要有猴子巖電站。經(jīng)分析認(rèn)為：

a.移民搬遷出原集體經(jīng)濟(jì)組織即界定為遠(yuǎn)遷移民，雖然可避免與政策發(fā)生沖突，但移民搬遷出原集體經(jīng)濟(jì)組織安置后，可能存在距其原耕作區(qū)域距離縮短的情況，這種搬遷反而有利于管理建設(shè)征地范圍外資源，因此將這種情況界定為遠(yuǎn)遷移民不是很合理。

b.移民搬遷至安置點(diǎn)后耕作距離超過原耕作半徑即界定為遠(yuǎn)遷移民，解決了耕作半徑太大建設(shè)征地范圍外資源管理不便的情況。但由于移民耕作區(qū)不一定集中連片，因此原耕作半徑界限較為模糊，容易引起爭(zhēng)議。

c.采用這種界定方法由于界定條件選取的單一性，易于把握標(biāo)準(zhǔn)，便于政策的執(zhí)行，但由于界定條件本身的多樣性，在政策執(zhí)行的時(shí)候，對(duì)條件選取側(cè)重點(diǎn)不同，易形成遠(yuǎn)遷移民人口界定成果的差異。

(3)方法三：移民按搬遷出鄉(xiāng)安置或者搬遷后耕作距離大于3km為控制條件來界定遠(yuǎn)遷移民人口。這種界定方法對(duì)設(shè)置的兩個(gè)條件只需滿足任意一個(gè)即可界定為遠(yuǎn)遷移民。采用這種方法的主要有錦屏電站。經(jīng)分析認(rèn)為：

a.移民搬遷出鄉(xiāng)即界定為遠(yuǎn)遷移民。與搬遷出原集體經(jīng)濟(jì)組織比較，存在出村組未出鄉(xiāng)安置就不能界定為遠(yuǎn)遷移民的情況。由于移民搬遷后已與原集體經(jīng)濟(jì)組織脫離關(guān)系，因此回到原集體經(jīng)濟(jì)組織繼續(xù)經(jīng)營(yíng)建設(shè)征地范圍外的實(shí)物存在一定的政策沖突。

b.移民搬遷至安置點(diǎn)后耕作距離大于3km即界定為遠(yuǎn)遷移民。從實(shí)際操作來看，此方法解決了耕作半徑太大建設(shè)征地范圍外資源管理的不便的情況，可操作性強(qiáng)。

c.采用這種界定方法從具體操作來說，界定條件的單一、明確性，易于操作；但政策的把握難度大，界定條件不夠完善，界定成果容易出現(xiàn)不適宜界定為遠(yuǎn)遷人口的對(duì)象。

根據(jù)對(duì)遠(yuǎn)遷移民人口3種界定方法的比較分析(見表1)，依據(jù)新條例和移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范的要求，對(duì)遠(yuǎn)遷移民人口界定辦法筆者建議采用方法一。

3 實(shí)物指標(biāo)項(xiàng)目范圍的確定

移民遠(yuǎn)遷后，根據(jù)國(guó)務(wù)院新條例精神，應(yīng)對(duì)移民建設(shè)征地范圍外的零星林木、房屋等分別依照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。

由于在建水電工程建設(shè)征地涉及村組建設(shè)征地范圍外剩余資源的項(xiàng)目、性質(zhì)各有不同，對(duì)遠(yuǎn)遷移民建設(shè)征地范圍外實(shí)物指標(biāo)的調(diào)查項(xiàng)目范圍的確定也存在著差異。如何準(zhǔn)確、合理地界定實(shí)物指標(biāo)調(diào)查項(xiàng)目范圍，根據(jù)各電站的具體實(shí)施情況，主要有以下三種方法：

(1)方法一：遠(yuǎn)遷移民人口實(shí)物指標(biāo)調(diào)查項(xiàng)目范圍為建設(shè)征地涉及的行政村建設(shè)征地范圍外本村行政區(qū)域之內(nèi)屬于遠(yuǎn)遷移民的房屋、附屬設(shè)施、零星林木等實(shí)物指標(biāo)。

(2)方法二：遠(yuǎn)遷移民人口實(shí)物指標(biāo)調(diào)查登記范圍為建設(shè)征地涉及的行政村建設(shè)征地范圍之外、本村行政區(qū)域之內(nèi)屬于遠(yuǎn)遷移民個(gè)人所有的房屋、附屬設(shè)施、零星林木、園地林木和林地林木等實(shí)物指標(biāo)。

(3)方法三：遠(yuǎn)遷移民人口實(shí)物指標(biāo)調(diào)查登記范圍為建設(shè)征地涉及的行政村建設(shè)征地范圍之外本村行政區(qū)域之內(nèi)屬于遠(yuǎn)遷移民的房屋、附屬設(shè)施、零星林木、家庭作坊型工副業(yè)設(shè)施幾項(xiàng)，不含建設(shè)征地范圍外的園地果木、林地林木、獨(dú)立型工副業(yè)設(shè)施、工礦企業(yè)、礦山設(shè)施等項(xiàng)目。

三種方法的主要差異為是否將遠(yuǎn)遷移民人口的園地林木、林地林木、家庭作坊型工副業(yè)設(shè)施、獨(dú)立型工副業(yè)設(shè)施、工礦企業(yè)等納入實(shí)物指標(biāo)調(diào)查的范圍。

根據(jù)各電站具體實(shí)施情況分析：遠(yuǎn)遷移民人口的園地林木、林地林木、家庭作坊型工副業(yè)設(shè)施、獨(dú)立型工副業(yè)設(shè)施、工礦企業(yè)等移民個(gè)人財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理與移民搬遷安置距離關(guān)系不大，依然具備管理?xiàng)l件或能夠變現(xiàn)處理。同時(shí)，從移民安置規(guī)劃的角度分析，如果移民建設(shè)征地范圍外具有大量的其它資源，能夠保證移民的生產(chǎn)、生活水平，可以考慮采取后靠安置的方式進(jìn)行安置。

表1 遠(yuǎn)遷移民人口界定方法對(duì)比分析

根據(jù)新條例第二十二條 “移民遠(yuǎn)遷后，在水庫周邊淹沒線以上屬于移民個(gè)人所有的零星樹木、房屋等應(yīng)當(dāng)分別依照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償”，條例僅明確了零星林木和房屋等調(diào)查指標(biāo)范圍。

根據(jù)對(duì)以上三種調(diào)查辦法的對(duì)比表明(見表2)，方法一政策性強(qiáng)、可操作性強(qiáng)，因此，建設(shè)征地范圍外實(shí)物指標(biāo)項(xiàng)目范圍的確定建議采用方法一。

表2 建設(shè)征地范圍外實(shí)物指標(biāo)范圍確定方法對(duì)比分析

4 實(shí)物指標(biāo)地理范圍的確定

遠(yuǎn)遷移民各類實(shí)物指標(biāo)調(diào)查登記的地域范圍為遠(yuǎn)遷移民所在的村民小組建設(shè)征地范圍外居住用地和承包耕地的區(qū)域，不包括本村民小組內(nèi)其它區(qū)域或本村民小組外的區(qū)域。

通過對(duì)在建水電工程遠(yuǎn)遷移民建設(shè)征地范圍外實(shí)物指標(biāo)的調(diào)查分析研究，各電站建設(shè)征地區(qū)涉及村組的邊界確認(rèn)也受當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)、習(xí)慣的統(tǒng)計(jì)方法的影響。根據(jù)庫區(qū)的實(shí)際和對(duì)DL/T5064—1996《水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》的理解，在遠(yuǎn)遷移民人口實(shí)物調(diào)查地理范圍的確定中存在較大差異。為了合理確定建設(shè)征地范圍外實(shí)物指標(biāo)的地理范圍，對(duì)各庫區(qū)主要實(shí)施的三種方法的利弊進(jìn)行了分析：

(1)方法一：根據(jù)法定的行政村組的范圍確定調(diào)查范圍。該方法與建設(shè)征地區(qū)當(dāng)?shù)馗髀毮懿块T的征地統(tǒng)計(jì)口徑一致，但由于部分村組特別是少數(shù)民族地區(qū)村組的行政界限范圍較大，邊界劃分界定工作量較大，且協(xié)調(diào)工作繁復(fù)。同時(shí)，由于移民不斷搬遷到河谷地帶居住，建設(shè)征地范圍外不易管理的資源早已未經(jīng)營(yíng)。

(2)方法二：根據(jù)涉及村組周邊具有標(biāo)志性地理環(huán)境(如：山脊、沖溝)進(jìn)行村組的分界，確定調(diào)查范圍。該方法邊界參照物的選取簡(jiǎn)單，范圍確定容易，但存在的問題是確定范圍可能包含新村組或可能未完全包含涉及的村組，因此無法準(zhǔn)確地確定涉及村組建設(shè)征地范圍外的調(diào)查范圍。

(3)方法三：根據(jù)自然形成的村落環(huán)境確定涉及村組的邊界，確定調(diào)查范圍。該方法對(duì)遠(yuǎn)遷移民主要生產(chǎn)活動(dòng)所在地的建設(shè)征地范圍外資源能夠涵蓋且能夠避免對(duì)長(zhǎng)期未經(jīng)營(yíng)資源的調(diào)查，但自然邊界劃分較為困難，容易存在爭(zhēng)議，也可能未完全包含涉及村組的調(diào)查范圍。

目前，根據(jù)各電站建設(shè)征地移民安置的實(shí)施情況，建設(shè)征地涉及村組調(diào)查范圍的確定大多采用了第一種界定方法，因此建議采用方法一。

5 實(shí)物指標(biāo)權(quán)屬的界定方法

建設(shè)征地范圍外實(shí)物調(diào)查的權(quán)屬范圍為遠(yuǎn)遷移民個(gè)人所有的實(shí)物。

根據(jù)水電工程建設(shè)征地區(qū)情況的不同，建設(shè)征地范圍外實(shí)物指標(biāo)權(quán)屬的界定方法也不相同，主要有以下兩種方法：

(1)方法一：待建設(shè)征地區(qū)范圍內(nèi)實(shí)物指標(biāo)調(diào)查完成后，繼續(xù)進(jìn)行對(duì)建設(shè)征地涉及村組征地范圍外的實(shí)物指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)查。待建設(shè)征地范圍外實(shí)物指標(biāo)調(diào)查完畢后，再根據(jù)遠(yuǎn)遷人口的界定名單，確定建設(shè)征地范圍外實(shí)物指標(biāo)的補(bǔ)助范圍。

該方法能真實(shí)、客觀地反映建設(shè)征地范圍外需要調(diào)查的實(shí)物指標(biāo)情況，能夠有效地避免部分移民將其它非移民的實(shí)物指標(biāo)納入調(diào)查范圍；能為確定擴(kuò)遷人口、實(shí)物指標(biāo)建卡、核定安置人口提供真實(shí)、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；可以保證調(diào)查工作的連續(xù)性，不用重新組織調(diào)查人員，組建調(diào)查機(jī)構(gòu)；但此方法工作面大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、人力物力投入較大。

(2)方法二：在遠(yuǎn)遷人口身份明確后，根據(jù)遠(yuǎn)遷移民人口的調(diào)查成果，有針對(duì)性地對(duì)建設(shè)征地范圍外屬于遠(yuǎn)遷人口的實(shí)物指標(biāo)進(jìn)行調(diào)查登記。

該方法可有效地降低工作時(shí)限、節(jié)省工作量，避免人力、物力的大量浪費(fèi)；但實(shí)物指標(biāo)與遠(yuǎn)遷人口是否對(duì)應(yīng)的審查難度較大，易將非移民的實(shí)物指標(biāo)調(diào)查到遠(yuǎn)遷人口的實(shí)物指標(biāo)成果里。因此，遠(yuǎn)遷人口的實(shí)物指標(biāo)權(quán)屬范圍的確定需要通過“三級(jí)舉證”的證明方式，且由行政組、村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))工作人員現(xiàn)場(chǎng)確定后方可進(jìn)行實(shí)物指標(biāo)的調(diào)查，確定建設(shè)征地范圍外實(shí)物指標(biāo)的補(bǔ)助范圍。

通過對(duì)上述兩種方法的利弊分析，方法一雖然持續(xù)時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，投入人力、財(cái)力較大，但能夠準(zhǔn)確全面反映遠(yuǎn)遷移民建設(shè)征地范圍外實(shí)物的情況。因此，建設(shè)征地范圍外實(shí)物指標(biāo)權(quán)屬的界定推薦采用方法一。

6 結(jié) 論

通過對(duì)各水電工程建設(shè)征地遠(yuǎn)遷移民人口的界定以及建設(shè)征地范圍外實(shí)物指標(biāo)調(diào)查項(xiàng)目范圍、地理范圍、權(quán)屬的確定方法進(jìn)行對(duì)比研究分析，建議采用以下操作方法：

(1)同時(shí)滿足移民搬遷出原集體經(jīng)濟(jì)組織和移民搬遷安置后耕作半徑距離原耕作點(diǎn)大于3km的兩個(gè)條件可界定為遠(yuǎn)遷移民人口。

(2)遠(yuǎn)遷人口實(shí)物指標(biāo)調(diào)查項(xiàng)目范圍為建設(shè)征地涉及的行政村組建設(shè)征地范圍外本村行政區(qū)域之內(nèi)屬于遠(yuǎn)遷移民的房屋、附屬設(shè)施、零星林木等實(shí)物指標(biāo)。

(3)實(shí)物指標(biāo)地理范圍根據(jù)法定的行政村組的范圍來確定。

(4)實(shí)物指標(biāo)權(quán)屬的界定方法為：待建設(shè)征地區(qū)范圍內(nèi)實(shí)物指標(biāo)調(diào)查完成后，繼續(xù)進(jìn)行對(duì)建設(shè)征地涉及村組征地范圍外的實(shí)物指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)查。待建設(shè)征地范圍外實(shí)物指標(biāo)調(diào)查完畢后，再根據(jù)遠(yuǎn)遷人口的界定名單，確定建設(shè)征地范圍外實(shí)物指標(biāo)的補(bǔ)助范圍。

隨著遠(yuǎn)遷移民人口界定方法及建設(shè)征地范圍外實(shí)物指標(biāo)調(diào)查方法的提出，將有效地避免因界定方法的不同造成社會(huì)不穩(wěn)定因素的出現(xiàn)；避免因調(diào)查項(xiàng)目范圍、地理范圍、調(diào)查方法的不同造成的工作差異，使廣大移民群眾的合理訴求得到滿足；將有效地避免大量的人力、物力的浪費(fèi)；提高了建設(shè)征地范圍外剩余資源的合理利用率；為后期的移民安置實(shí)施規(guī)劃工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為推動(dòng)移民工程的順利進(jìn)行創(chuàng)造了條件。