把錢花在“刀刃”上
——對財政支農(nóng)資金使用和管理的思考

□唐卓賢

把錢花在“刀刃”上
——對財政支農(nóng)資金使用和管理的思考

□唐卓賢

國務(wù)院《關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》，把海南農(nóng)業(yè)提升到了建設(shè)“國家熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地”的高度，提出了“使海南成為全國冬季菜籃子基地、熱帶水果基地、南繁育制種基地、漁業(yè)出口基地和天然橡膠基地”的具體目標(biāo)。要完成黨中央賦予我們的各項重要任務(wù)，除了加強領(lǐng)導(dǎo)、搞好規(guī)劃、政策引導(dǎo)、制度建設(shè)和加大投入之外，當(dāng)前最重要的是用好管好財政支農(nóng)資金，充分發(fā)揮財政支農(nóng)資金應(yīng)有的效益。

“十一五”時期海南財政支農(nóng)的主要亮點

“十一五”時期，海南全省一般預(yù)算支農(nóng)支出總規(guī)模達到262.97億元，年均增長33.12%，為海南農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展起了積極的促進作用。

優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品出島出口大幅增長。累計落實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入20.2億元，占總投入的7.68%，年均增長13.8%。主要包括：一是畜牧產(chǎn)業(yè)取得新突破。率先通過國家“無規(guī)定動物疫區(qū)”評估驗收，畜牧業(yè)發(fā)展勢頭迅猛。2010年末，各類畜禽產(chǎn)品出欄量達2.2億頭，比2005年增加0.8億頭，增長57%。二是設(shè)施農(nóng)業(yè)方興未艾。2010年全省設(shè)施大棚建設(shè)面積達15萬畝。截止2010年末，全省冬季瓜菜種植面積239萬畝，產(chǎn)量356萬噸，出口出島率達75%。三是農(nóng)產(chǎn)品加工及物流取得新進展。至2010年底，全省規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)235家，加工產(chǎn)值從2005年的138億元增加到264億元，增長92%；預(yù)冷庫總?cè)萘繌?005年的4萬噸增加到16萬噸，增長3倍，預(yù)冷保鮮能力達到320萬噸。

水利設(shè)施建設(shè)步伐明顯加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件持續(xù)改善。累計落實水利投入72.36億元，占總投入的27.5%，年均增長32.76%。組織實施了大廣壩、大隆、紅嶺等大型水利樞紐工程及大型灌區(qū)建設(shè)，189座重大病險水庫除險加固，小型農(nóng)田水利以及農(nóng)村安全飲水等工程項目。五年間，全省共增加和擴大水庫庫容2.2萬億立方米，新增和恢復(fù)農(nóng)田灌溉面積86.95萬畝，提升節(jié)水能力18303萬立方米、糧食生產(chǎn)能力22.11萬噸、經(jīng)濟作物產(chǎn)值10.85億元，農(nóng)村受益人口達102.39萬人；修建農(nóng)村飲水工程1236宗，解決農(nóng)村150.17萬人飲水不安全問題；保護下游350萬人的生命和財產(chǎn)安全問題。

海洋捕撈及水產(chǎn)養(yǎng)殖蓬勃發(fā)展，“藍色經(jīng)濟”比重大幅度提高。累計落實海洋漁業(yè)投入18.9億元，占總投入的7.19%，年均增長21%。組織實施了羅非魚養(yǎng)殖、深水抗風(fēng)浪網(wǎng)箱養(yǎng)殖、大中型漁船建設(shè)和漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等項目。截至2010年末，全省羅非魚養(yǎng)殖面積31萬畝，產(chǎn)量30萬噸，出口美國等63個國家，創(chuàng)匯2.2億多美元；深水抗風(fēng)浪網(wǎng)箱養(yǎng)殖從無到有，目前已發(fā)展到222組，888口，產(chǎn)量1.1萬噸，成為亞洲最大的網(wǎng)箱養(yǎng)殖基地，年產(chǎn)值超過1億元?！笆晃濉逼陂g，全省新造大中型漁船800多艘，新建中心漁港6個，一級漁港4個。漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施扶持改善，漁民收入遠超全省農(nóng)民人均純收入。

森林建設(shè)與保護并重，生態(tài)環(huán)境全國領(lǐng)先。累計落實林業(yè)投入26.55億元，占總投入的10.1%，年均增長23%。組織實施了天然林保護、退耕還林、生態(tài)效益補償、海防林建設(shè)、林權(quán)制度改革等項目，全省累計新建海防林15.8萬畝，實施退塘還林1.9萬畝，將1345.78萬畝公益林全部納入重點管護范圍，順利完成了128.2萬畝集體林的改革任務(wù)。截至2010年末，全省森林覆蓋率達到60.2%，森林蓄積量達到12442.1萬平方米，生態(tài)環(huán)境繼續(xù)處于全國領(lǐng)先水平。

水產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)進入成效最為顯著的時期。累計落實農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入15.9億元，占總投入的6.05%，年均增長3.9%?！笆晃濉逼陂g，全省共實施中低產(chǎn)田整治項目92個，覆蓋面積達190萬畝，基本能做到旱能灌、澇能排、路相連、橋相通，極大地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增加了土地面積，提高了水資源利用率和增強了防災(zāi)救災(zāi)能力，為農(nóng)業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收奠定了基礎(chǔ)。在加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，著力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)科技進步，項目建設(shè)取得了顯著成效。

制約海南財政支農(nóng)工作的主要因素

還存在制度空白。由于缺乏完整的申報、審核、檢查、驗收和績效考評等管理機制，部分支農(nóng)項目資金的管理人為因素嚴(yán)重，缺乏規(guī)范和制約。

當(dāng)前，制約海南農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的因素還比較多，就農(nóng)業(yè)財政工作而言，面臨的主要問題有以下四個方面：

一是使用效益還有待進一步提高。“重資金爭取、輕項目管理”的現(xiàn)象仍較普遍地存在于各支農(nóng)資金使用管理部門。一些部門在爭取資金時積極，但對資金到位后的項目實施、管理不夠重視，“半拉子”項目、無效益工程時有發(fā)生。同時，由于急于爭取資金，一些項目上馬前缺乏科學(xué)性論證或論證不夠嚴(yán)密，造成不該上馬的項目上馬，嚴(yán)重影響了財政支農(nóng)資金使用效益的提高。

二是支出進度還有待進一步加快。近年來，海南各級財政部門高度重視財政支農(nóng)資金預(yù)算執(zhí)行，采取了多項措施加快財政支農(nóng)資金支出管理，取得了明顯成效。但由于前期工作不到位、預(yù)算批復(fù)時間較晚等原因，資金支出進度緩慢的現(xiàn)象仍得不到有效解決，年底突擊花錢的情況較為嚴(yán)重。甚至有個別市縣為了完成年度支出任務(wù)，采取以撥代支、虛列支出的辦法。以2010年為例，省財政下達各市縣支農(nóng)資金160337萬元，截至年底，僅支出80673萬元，支出進度為50.31%，有3個市縣支出進度低于30%，最低的僅為16.6%。

三是合力效應(yīng)有待進一步發(fā)揮。隨著財政支農(nóng)領(lǐng)域的不斷拓寬，資金投入力度不斷加大，傳統(tǒng)的計劃體制在財政支農(nóng)資金管理中遺留的管理部門多、資金使用分散等問題逐漸凸現(xiàn)出來。如農(nóng)民培訓(xùn)工作，涉及部門多達七八個，由于各部門在安排的資金、培訓(xùn)的內(nèi)容等方面均未建立起協(xié)商機制，存在同一內(nèi)容多頭培訓(xùn)的現(xiàn)象。而部分省級農(nóng)口部門在安排財政資金時，片面追求全面和廣覆蓋，撒“胡椒面”現(xiàn)象嚴(yán)重，財政資金使用效應(yīng)得不到應(yīng)有的體現(xiàn)。

四是管理制度還有待進一步完善。近年來，中央和省委、省政府高度重視“三農(nóng)”工作，不斷加大財政支農(nóng)投入，但部分支農(nóng)資金管理滯后，在一定程度上

做好海南財政支農(nóng)工作的幾點建議

根據(jù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的實際，海南財政支農(nóng)工作應(yīng)從基礎(chǔ)入手，找準(zhǔn)著力點，選好突破口，不斷推進財政支農(nóng)工作上新臺階。

（一）切實加大資金投入力度。要按照總量持續(xù)增加、比例穩(wěn)步提高的要求，積極籌措和落實支農(nóng)資金，建立健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制。一是保證各級財政對農(nóng)業(yè)投入增長幅度高于經(jīng)常性收入增長幅度，確保支農(nóng)投入的增量要高于上年。二是要進一步突出財政支農(nóng)投入的重點。圍繞省委、省政府“十二五”時期的重點項目和重點工作，進一步增強財政支農(nóng)投入的針對性和有效性，形成財政支農(nóng)惠農(nóng)工作新的亮點。三是充分發(fā)揮財政支農(nóng)政策的導(dǎo)向功能和財政支農(nóng)資金“四兩撥千斤”的作用，繼續(xù)探索財政貼息、先建后補、以獎代補、民辦公助等手段，引導(dǎo)和調(diào)動農(nóng)民和社會各方面增加投入，努力形成多元化的農(nóng)業(yè)投入格局。

（二）集中資金辦大事。一是利用中央現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金做大做強主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。按照中央現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展政策要求，將瓜菜、畜牧、水產(chǎn)養(yǎng)殖等海南“當(dāng)家產(chǎn)業(yè)”納入重點扶持范圍，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)集中投入，使主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢更加明顯、特色更加鮮明，能更有效帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收。二是利用中部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展資金扶持山區(qū)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。按照海南省政府確定的“市縣申報、專家評審、擇優(yōu)報批、競爭立項”的原則，集中中部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展資金使用，每年集中扶持2至3個市縣，每個市縣集中扶持一個產(chǎn)業(yè)、每個產(chǎn)業(yè)集中扶持一至兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，使中部貧困地區(qū)的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)在全省乃至全國的地位更加明顯。三是集中農(nóng)口部門預(yù)算資金使用，確保30%至40%以上的資金集中用于一兩件大事，改變過去“什么事情都想辦，什么事情都辦不好、辦不大”的狀況。四是加大支農(nóng)整合資金的配套。將省財政設(shè)立的支農(nóng)整合配套資金規(guī)模從4000萬元增加到1億元，進一步調(diào)動各市縣加快優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性，積極發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用，吸收社會和企業(yè)一大批資金對農(nóng)業(yè)的投入，建成一批大項目。

（三）切實加快支農(nóng)資金支出進度。一是要加大項目前期投入。各級財政部門應(yīng)把項目前期工作經(jīng)費列入年度預(yù)算予以保障，督促各部門加強項目籌劃、分析論證等，做好項目儲備工作。二是要逐步放開“報賬制”。隨著財政狀況的好轉(zhuǎn)和國庫集中支付改革的持續(xù)深入，專項資金挪用的問題已基本解決，全面推行“報賬制”已經(jīng)基本失去其意義。除個別專項資金中央有明確規(guī)定要報賬之外，對其他專項資金不再實行報賬制管理。三是要簡化資金審批程序。各支農(nóng)資金管理部門要加強項目實施監(jiān)督檢查，切實減少資金撥付環(huán)節(jié)審批，提高工作效率，加快資金的到位率。

（四）在項目安排上引入競爭機制。一是建立和完善專家評審制度。設(shè)立專家評審委員會，隨機抽選專家對申報的項目進行評審，專家對評審結(jié)果負責(zé)。二是建立項目考核制度。項目建成后，對項目效益、施工進度、資金支出進度、建設(shè)成本等情況進行考核，根據(jù)考核情況，確定優(yōu)良、基本優(yōu)良、不合格等次。三是建立獎優(yōu)罰劣制度。對上年度項目考核評定為優(yōu)良等次的市縣，在本年度項目安排上給予傾斜，增加安排數(shù)量；對考核評定為基本優(yōu)良、不合格等次的市縣則減少本年度項目安排數(shù)量，以調(diào)動市縣管理使用資金的積極性。

（五）加大資金監(jiān)督力度。從規(guī)范化、制度化入手，建立對財政支農(nóng)資金特別是重大項目的監(jiān)督機制。一是完善項目驗收制度。項目建成要及時抓緊驗收，不合格的要責(zé)令及時返工，合格的要及時支付工程款，加快資金支出進度。二是建立項目審計制度。通過審計看項目成本是否合理，資金使用是否合規(guī)合法。三是加強經(jīng)常性檢查。各級財政部門和項目主管部門要加強對項目的指導(dǎo)，推動項目啟動運作，發(fā)現(xiàn)和糾正存在問題，確保項目順利實施?！?/p>

□責(zé)任編輯：王明澤□編輯信箱：kelant@vip.qq.com

（作者系海南省財政廳副廳長）

［編輯：王明澤］