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    立法規(guī)范旅游亂象

    2012-12-14 01:12:18葉堅
    浙江人大 2012年11期
    關(guān)鍵詞:門票旅行社草案

    葉堅

    2012年8月31日,中國人大網(wǎng)公布了《中華人民共和國旅游法(草案)》,并向社會公開征集意見,引發(fā)社會各界熱議。這部期待已久的法律,能否有效遏制強(qiáng)迫消費等旅游市場亂象,保護(hù)旅游者合法權(quán)益,人們拭目以待。

    剛剛過去的2012年中秋、國慶節(jié)長假期間,旅游市場一片繁榮景象。全國納入監(jiān)測的119個直報景區(qū)點共接待游客3424.56萬人次,同比增長20.96%;旅游收入17.65億元,同比增長24.96%。

    與此同時,旨在規(guī)范旅游市場亂象、促進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展的旅游法草案自8月31日在中國人大網(wǎng)公布并向社會公開征求意見以來,也引發(fā)社會各界激烈討論。

    千呼萬喚始出來

    據(jù)了解,早在改革開放初期,旅游法的制定就已經(jīng)納入我國的立法規(guī)劃中。但由于當(dāng)時我國旅游市場并不發(fā)達(dá)、旅游的相關(guān)觀念相對陳舊,因而缺乏立法的迫切性,被擱置多年。

    隨著我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和人民生活水平顯著提高,人們的旅游需求急劇上升。據(jù)統(tǒng)計,截至2011年底,全國各類旅游景區(qū)景點達(dá)到兩萬多處,旅行社達(dá)到兩萬多個,星級飯店達(dá)到一萬多家,旅游直接從業(yè)人數(shù)超過1300萬人,國內(nèi)旅游人數(shù)超過26億人(次),接待入境旅游超過1.35億人(次),公民出境旅游超過7000萬人(次),國內(nèi)旅游市場規(guī)模居全球第一位,接待入境旅游人數(shù)和公民出境旅游消費居全球第三位。

    據(jù)不完全統(tǒng)計,目前已有60多個國家和地區(qū)制定了旅游法律。全國人大財經(jīng)委副主任委員尹中卿說,許多國家經(jīng)驗表明,人均GDP達(dá)到3000美元時,居民出游意愿顯著增強(qiáng)?!耙虼耍瑸榱隧槕?yīng)人民群眾過上美好生活的新期待,不斷豐富旅游產(chǎn)品,提升旅游服務(wù)質(zhì)量,促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展,把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè),迫切需要制定一部綜合性的旅游法?!?/p>

    另一方面,旅游是一個多重組合的過程,涉及到食、住、行等方方面面,一旦出現(xiàn)糾紛往往牽涉環(huán)節(jié)多、處理難度大。面對龐大的旅游市場和頻繁的旅游活動,沒有一部專門規(guī)范旅游市場、調(diào)整旅游活動參與各方權(quán)利義務(wù)的部門法是不正常的。這也是近年來旅游市場秩序紊亂,游客權(quán)益頻頻受損,旅游糾紛案件急速增長的重要原因。

    正如中國旅游研究院院長戴斌所言,我國旅游業(yè)已進(jìn)入大旅游時代,單靠行政手段已無法解決許多深層次問題,必須尋求制度化保障。

    此次公布的旅游法草案共設(shè)十章98條,對旅游者、旅游規(guī)劃和促進(jìn)、旅游經(jīng)營、旅游服務(wù)合同、旅游安全、旅游監(jiān)管、權(quán)利救濟(jì)等內(nèi)容作了規(guī)定。

    亮點與爭議并存

    對“零負(fù)團(tuán)費”零容忍

    2011年“十一”黃金周,南昌市民熊女士和朋友報名參加港澳雙飛品質(zhì)五日游,團(tuán)費為1280元?!拔乙仓肋@樣低價格的團(tuán)肯定會安排購物點,但沒想到,購物點太多了,根本就沒有正常游玩的時間?!毙芘空f。

    在人民網(wǎng)2012年10月8日結(jié)束的“我最關(guān)心的旅游法十大條例”評選活動中,“大力度打擊零負(fù)團(tuán)費”被網(wǎng)友們評為最關(guān)心的旅游法十大條例之一。

    “零負(fù)團(tuán)費”是指旅行社只收取成本價或者低于成本價銷售旅游產(chǎn)品。在這種模式中,旅行社的利潤和游客的吃、住、行等成本費用都會通過其他途徑間接回收、賺取,如,擅自取消行程、降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、向游客推薦購物、強(qiáng)制購物、安排自費活動以及以各種名目收取合同外費用等等。

    為此,草案對“零負(fù)團(tuán)費”現(xiàn)象有了針對性的預(yù)防和規(guī)制。草案明確規(guī)定:“旅行社不得低于成本的價格招徠、組織、接待旅游者?!?/p>

    有些專家不認(rèn)可這樣的規(guī)定,認(rèn)為這是用行政手段代替市場規(guī)則。不過,一些專家則認(rèn)為,如果允許零負(fù)團(tuán)費存在,就等于放任旅游企業(yè)不法經(jīng)營的沖動。市場上大量的零負(fù)團(tuán)費,也必然導(dǎo)致旅游企業(yè)間的不正當(dāng)競爭,而最終受害的還是游客。所以,禁止“零負(fù)團(tuán)費”,是從源頭堵截旅游市場亂象的一劑良方,也將促進(jìn)旅游市場的公平交易,最終防止消費者上當(dāng)受騙、權(quán)益受損。

    叫停強(qiáng)迫消費

    游客常常會碰到這樣的情況:被導(dǎo)游帶到“指定”商店購買“指定”商品,如果購物金額沒有達(dá)到導(dǎo)游的預(yù)期,就被迫在商店餓著肚子、憋著內(nèi)急來“遛場子”,直至消費到導(dǎo)游滿意的額度時才能順利的游覽下一個旅游點。

    2010年,一篇《珠海女導(dǎo)游謾罵南京游客——一包香煙引發(fā)的血案》的網(wǎng)絡(luò)帖子更是引起廣泛關(guān)注。該帖揭露,幾名參加港澳五日游的南京游客,在珠海期間因拒絕購買導(dǎo)游極力推薦的香煙和珠寶,遭到導(dǎo)游威脅、辱罵。在事件過程中,導(dǎo)游威脅游客如果不購物就將他們丟在荒無人煙的地方,還謾罵游客是“窮光蛋”、“騙子”,宣稱“我們就是強(qiáng)買強(qiáng)賣”。

    強(qiáng)迫消費可以說是旅游市場的一大毒瘤,也是不法從業(yè)者侵害游客權(quán)益的常用手段。為了治理強(qiáng)迫消費,草案規(guī)定,旅行社組織接待團(tuán)隊旅游不得指定購物場所,不得強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫購物,不得安排任何形式的另行付費旅游項目。

    業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,“三不得”的禁止性規(guī)定,將最大限度的防止游客“誤入”購物團(tuán),讓旅游回歸旅游。

    不過,有媒體對“三不得”在實施過程中的可操作性提出異議,認(rèn)為國內(nèi)外都有政府有關(guān)部門審定或行業(yè)機(jī)構(gòu)推薦的購物商店,告知游客去那里比較放心或省力,如果讓游客自己去陌生的環(huán)境里找商店,同樣存在受騙上當(dāng)?shù)娘L(fēng)險,所以“不得指定購物場所”實際上行不通。

    另外,如果旅游合同中規(guī)定購物場所和次數(shù),是否構(gòu)成“強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫購物”、“不得安排任何形式的另行付費旅游項目”,也有待商榷。

    重罰合同違約

    近年來,游客投訴旅行社合同違約的案件逐漸增多,投訴的熱點主要是旅行社降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),如旅行社未按時接送游客、擅自縮短游覽時間、擅自取消游覽地點、擅自解除合同和未按約安排食宿等違約事實。旅游合同里面很多白紙黑字的條文在履行過程中都形同虛設(shè),游客被迫選擇多掏錢或者被降低服務(wù)檔次,最后“花金價買白菜”。

    另外,很多游客吃的悶虧,是因為旅游合同內(nèi)容約定含糊不清,不夠明確。目前,旅游市場上使用的旅游合同絕大多數(shù)為格式合同,雙方在訂立過程中缺乏平等的協(xié)商,游客往往只能被動的根據(jù)旅行社的廣告宣傳來決定簽訂與否。

    而作為格式合同的旅游合同,又在很多條款的設(shè)計上面往往對涉及旅行社的責(zé)任、義務(wù)的約定模糊不清,并且極力擴(kuò)大旅行社的責(zé)任免除范圍。以致糾紛一旦發(fā)生,游客很難援引合同條款來維護(hù)自身合法權(quán)益。

    為此草案規(guī)定,如果旅行社置換、減少游覽娛樂服務(wù)項目的,旅行社應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施的責(zé)任,或者賠償旅游者合理費用。若旅行社無正當(dāng)理由拒絕履行合同,應(yīng)當(dāng)賠償旅游者的損失,造成旅游者人身傷害、滯留目的地等嚴(yán)重后果的,還要支付旅游費用一倍以上、三倍以內(nèi)的懲罰性賠償金。

    同時,草案對旅行社的甩團(tuán)行為規(guī)定了法律責(zé)任,對于拒絕履行合同的旅行社或?qū)в危陕糜涡姓鞴懿块T責(zé)令改正,對旅行社處5萬元以上20萬元以下罰款、停業(yè)整頓,對導(dǎo)游人員處1萬元以上5萬元以下罰款、暫扣導(dǎo)游證1個月至3個月;造成旅游者滯留目的地的,吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證和導(dǎo)游證。

    規(guī)范門票漲價

    據(jù)統(tǒng)計,國家旅游局公布的136家5A級景區(qū)中,免費或部分免費的只有9家,卻有94家5A景區(qū)門票跨入“百元時代”,其中26家5A景區(qū)的門票達(dá)到200元。而其他非5A景區(qū)的門票進(jìn)入“百元時代”的舉不勝舉。

    在旅游業(yè)發(fā)達(dá)國家,景區(qū)門票的支出占游客旅游費用總支出的比例很小,而我國的情況正好相反。有網(wǎng)友慨嘆:目前國內(nèi)景區(qū)價格高得離譜,處于“世界領(lǐng)先”地位,“一個張家界等于三個盧浮宮”。這些說法雖有夸大,但高昂的景區(qū)門票價格的確讓低收入者無法承受,讓工薪階層難以承受,特別是對于家庭旅游而言,一家的景區(qū)門票支出可能就是一個勞動力的月工資收入,對他們來說外出旅游儼然成為一種奢侈消費。

    2007年,為了抑制景區(qū)票價過快增長,國家發(fā)改委下發(fā)通知規(guī)定,景區(qū)票價調(diào)整的頻次不低于3年,令人遺憾的是,每到3年期滿,各大景區(qū)就競相漲價。

    草案注意到景區(qū)票價高的問題,規(guī)定景區(qū)經(jīng)過主管部門批準(zhǔn)方可有償收取門票。利用公共資源開放的景區(qū)門票實行政府定價或者政府指導(dǎo)價,其他景區(qū)門票實行市場定價,其價格應(yīng)當(dāng)向價格主管部門備案。景區(qū)門票價格變動應(yīng)提前6個月公布。

    中國社科院旅游研究中心副主任劉德謙教授表示,“在立法層面上作出這樣的考慮,有利于穩(wěn)定門票價格,在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),地方政府不再把公益型景區(qū)門票收入作為政府財政主要收入的地區(qū),減免速度有望更快?!?/p>

    不過,遺憾的是,草案僅僅規(guī)定了價格生效的程序,但是,對違反程序的法律后果及責(zé)任的承擔(dān)沒有明確規(guī)定,特別是對于價格的形成機(jī)制沒有涉及。這也是草案公布后,引發(fā)的爭議焦點之一。有分析認(rèn)為,景區(qū)票價偏高存在著許多因素,其中一個很重要的原因是,許多地方政府將景區(qū)的門票收益作為當(dāng)?shù)刎斦杖氲脑鍪拯c。而一旦在門票定價機(jī)制中摻雜了地方政府的利益考量,那么票價上漲必然缺乏約束機(jī)制。

    徒法不能自行,執(zhí)法應(yīng)嚴(yán)格

    草案的公布,媒體和公眾的反映都很積極,認(rèn)為草案對當(dāng)前旅游市場存在的問題做了針對性的回應(yīng),除了上述討論的幾個熱點問題外,其他亮點也很突出,比如旅游規(guī)劃入法、采用綜合立法模式、旅游安全的規(guī)定、景區(qū)的法律責(zé)任、游客應(yīng)尊重風(fēng)俗的義務(wù)等等。

    但徒法不能自行,好的法律要發(fā)揮好的效果還要看實施。旅游法能否對旅游市場產(chǎn)生積極作用,還有待出臺后的實踐檢驗,其效應(yīng)的展現(xiàn)還需等待后續(xù)的立法配套和具體的執(zhí)行。

    專家指出,在立法配套上,與旅游法沖突的旅游法規(guī)將要修改,并以旅游法作為旅游業(yè)發(fā)展的基本法,根據(jù)實踐情況制定新的旅游法規(guī),形成以旅游法為中心的我國旅游法律體系。實施過程中,牽涉到的行政、行業(yè)管理與監(jiān)督的環(huán)節(jié)、機(jī)構(gòu)非常多,如何理順這些關(guān)系,協(xié)調(diào)各個機(jī)構(gòu)的執(zhí)法職能,以確保各司其職、權(quán)責(zé)明確,也是一個重要的課題。

    此外,法律的實施必然需要相應(yīng)的懲處措施來保障。一些媒體認(rèn)為,草案中的一些處罰措施缺失、處罰力度不夠,比如針對旅行社的違法行為,最重的處罰是20萬元以下的罰款。的確,草案的很多條文沒有規(guī)定相應(yīng)的法律后果,即使有些規(guī)定了法律后果,相應(yīng)的處罰力度也不大,并且全案沒有引入刑事處罰的內(nèi)容,從而讓人感覺違法的成本過低,這一點應(yīng)當(dāng)引起立法者的注意。

    “旅游法一旦正式頒布之后,原來國務(wù)院頒布的和旅游相關(guān)的條例還要修改,各省區(qū)市已有的立法也要做相應(yīng)修改。我們將進(jìn)一步加大旅游執(zhí)法力度,加大旅游市場秩序的規(guī)范和整治,特別是對一些擾亂市場秩序的行為,要依法堅決打擊查處。”國家旅游局局長邵琪偉談到今后旅游法的實施時作了上述表態(tài)。

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