佛山：審改“無禁區(qū)”

文｜《小康》記者 劉建華 佛山報道

佛山行政審批制度改革已進入“簡政放權(quán)”的實質(zhì)性操作階段，立法層面的滯后是最大的障礙，而地方性法規(guī)體系建設(shè)是與市場經(jīng)濟改革方向相協(xié)調(diào)的過程，將為深化改革提供法律空間和法律保障

投資者要設(shè)立人才中介服務(wù)機構(gòu)，不再需要人社部門審批，只要到工商部門登記即可拿牌照。你要想辦科技民間團體、體育類社團，也只需要直接到民政部門登記或備案即可……

佛山市11月22日召開的政府會議上，自我削權(quán)的“清單”出爐。市級部門取消、轉(zhuǎn)移、下放、委托、購買服務(wù)和調(diào)整的改革事項達397項。

今年5月，佛山正式啟動行政管理體制改革工作。清理市級各部門職能是《佛山市深化行政管理體制改革工作方案》8項重點改革內(nèi)容中的首項。

順德取消548項審批事項“便民提效”

11月16日，在率先開始改革的佛山市順德行政服務(wù)中心辦證大廳，《小康》記者見到正在排隊辦證的尹衛(wèi)華（音），2005年，他開了一家咨詢公司，專門為別人代辦公司注冊、年審、報稅等服務(wù)，對于有六七年工作經(jīng)驗的尹衛(wèi)華來說，新成立一家公司注冊需要準(zhǔn)備什么資料、跑哪些部門，他都已經(jīng)輕車熟路了。尹衛(wèi)華說，注冊公司要辦的手續(xù)多，跑的部門也多，以前這些部門都不在同一個地方，從核名到拿到營業(yè)執(zhí)照最快也得十幾天，“現(xiàn)在除了人民銀行沒有進駐到這個行政服務(wù)中心之外，公安、工商、稅務(wù)等所有部門都有辦證窗口，只需兩天時間就可以全部搞定?！?/p>

尹衛(wèi)華所體驗到的“辦證提速”，得益于順德“三集中三到位”的模式。

“三集中三到位”即要求部門內(nèi)原來分散在各個科室的行政審批權(quán)向一個科室集中，將已經(jīng)集中的行政審批權(quán)向首席代表集中，將首席代表向區(qū)行政服務(wù)中心集中，原則上要求行政審批職能100%向一個科室集中到位、行政審批權(quán)100%向首席代表授權(quán)到位、行政審批事項進駐中心100%到位。

辦理一樁業(yè)務(wù)，工作人員在行政服務(wù)中心窗口受理和接收材料之后，最終還得回到大部門中，由局領(lǐng)導(dǎo)簽字，否則無法通過，這無形中影響了辦事效率，耽誤了群眾的時間。而事實上，大部分的程序都在窗口受理這個環(huán)節(jié)得到了把控。順德審改辦意識到審批制度上的缺陷，于是提出首席代表制。

“三集中”后的核心人物是每個部門派駐服務(wù)中心的首席代表，他們行使著審批最后決定權(quán)的職責(zé)。

梁偉強，順德區(qū)市場安全監(jiān)管局審批服務(wù)科科長，同時也是市場安全監(jiān)管局首席代表，“現(xiàn)在我只需要輸入標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)，根據(jù)流程操作。在我這一關(guān)就可以把事情辦完，職權(quán)很重，責(zé)任更重。”梁偉強拿著還沒有更新的名片對記者說，“以前所在部門叫登記注冊科，現(xiàn)在是審批服務(wù)科。新增加了很多工作內(nèi)容，業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)的壓力很大?！?/p>

2012年1月19日，順德第一批鎮(zhèn)行政審批首席代表及審批服務(wù)科室在杏壇鎮(zhèn)上崗，“三集中三到位”相對集中行政審批權(quán)、提供行政審批效率的改革措施也在全鎮(zhèn)兩級逐步落實。順德區(qū)行政服務(wù)中心審改協(xié)調(diào)科科長魏云告訴《小康》記者，目前，除公安部門外，所有有審批權(quán)的大部門均設(shè)立了審批服務(wù)科并委派了首席代表。

“行政審批電子網(wǎng)絡(luò)一體化平臺就是要實現(xiàn)并聯(lián)審批、標(biāo)準(zhǔn)化的‘傻瓜式’審批和審批提速?！蔽涸婆e例說，要辦理港澳通行證簽注，以前得親自到公安局交材料辦理相關(guān)手續(xù)，而現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)填報就可以，審批后就直接在行政服務(wù)大廳通過自助繳費平臺交費，然后在窗口領(lǐng)簽注標(biāo)簽即可。有了電子平臺，涉及多部門的審批服務(wù)事項則顯得更加便捷，市民再不需要跑多個部門，也不需要反復(fù)提交材料了。

如今，一個全天候的網(wǎng)上審批服務(wù)大廳已經(jīng)在順德區(qū)建成，接受包括出生登記、戶口遷移、企業(yè)臨時用地審批、勞動年審等在內(nèi)的449項審批事項的辦理，其中直接辦理審批事項123項，間接辦理審批事項326項。

順德在此次審改中共梳理出行政審批事項1567項，取消和優(yōu)化了548項。無論是“三集中三到位”還是“行政審批電子網(wǎng)絡(luò)”等改革內(nèi)容，最終都是為了“便民提效”?！绊樀滦姓徟贫雀母锸窃诃h(huán)境壓力下的一種主動的適應(yīng)性變革，同時也是一種內(nèi)部驅(qū)動型的被動式變革?！睆V州大學(xué)公共管理學(xué)院院長陳潭對《小康》記者說，一個企業(yè)的產(chǎn)品要出口，首先要在順德審批，之后到佛山審批，最后還得到省里審批，一層層的審批，一層層的管理，成本一次次增加，“阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的行政審批就應(yīng)該取消。順德行政審批制度改革有利于節(jié)約管理成本，減少社會成本、制度成本?！?/p>

中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋表示，要大力推廣順德試點經(jīng)驗，加大行政審批制度改革力度，切實轉(zhuǎn)變政府職能，努力成為全國“行政審批項目最少、行政效率最高、行政成本最低、行政過程最透明”的先行區(qū)

“放權(quán)”還需循序漸進

“我們之所以把行政審批制度改革作為當(dāng)前深化改革的主要突破口，是因為我們比較清楚地看到完善市場經(jīng)濟體制的最大障礙之一是與科學(xué)發(fā)展和市場經(jīng)濟不相適應(yīng)的行政權(quán)力配置格局和政府部門利益格局。”廣東省省長朱小丹說。

減壓事項和政府職能向社會轉(zhuǎn)移是順德審改的重點，在順德,向社會賦權(quán)放權(quán)的力度在不斷加大。

8月8日，順德區(qū)發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計局、區(qū)經(jīng)濟和科技促進局、區(qū)教育局等13個部門聯(lián)合召開公眾咨詢會議，就向社會轉(zhuǎn)移的76項政府職能征求意見。順德經(jīng)濟和科技促進局轉(zhuǎn)移的事項多達35項，包括科技進步獎的評定、國際市場開拓的獎金、招商引資、總部認定等方面。記者從材料中發(fā)現(xiàn)，各部門中向外轉(zhuǎn)移的絕大部分是考試培訓(xùn)、宣傳推廣、調(diào)查研究、行業(yè)誠信評價等基礎(chǔ)性工作，另有一些年檢類、初審類或備案類的審批，有的是將審批的技術(shù)環(huán)節(jié)外移。

魏云表示，政府職能事項是否向社會轉(zhuǎn)移，以轉(zhuǎn)移后能否以更低的社會成本，使公民享受到更優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，能否促進政府的管理和服務(wù)更科學(xué)、合理、高效作為判斷標(biāo)準(zhǔn)；職能事項要有明確的操作指引、操作流程、裁量標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)；職能事項轉(zhuǎn)移給社會后能實施有效的監(jiān)管和評估。

今年2月份，順德區(qū)人社局共清理出91項行政審批事項，其中，專業(yè)技術(shù)資格評定事項已轉(zhuǎn)移至順德區(qū)人力資源協(xié)會辦理，盡管相關(guān)部門表示“運作情況良好”，但還是存有質(zhì)疑的聲音，協(xié)會評定專業(yè)資格職稱能否具備公正性和權(quán)威性？順德區(qū)人社局回應(yīng)稱，僅有日常事務(wù)性工作委托社會組織承辦，又被認為如此職能事項轉(zhuǎn)移意義并不明顯。佛山市順德區(qū)審改辦主任閔樂萍認為，在審批事項來看，目前市民更多的是相信政府機構(gòu)，而不相信社會組織，需要一段時間來適應(yīng)。

“也有某些協(xié)會組織主動向相關(guān)部門提出申請，要求承接政府職能事項轉(zhuǎn)移?！蔽涸普f，在選擇社會組織時，不僅要明確雙方的權(quán)責(zé)，確定公共服務(wù)應(yīng)達到的水平，制定績效評估方式與標(biāo)準(zhǔn)，還要明確對違反相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)的制約手段及退出機制。

順德區(qū)司法局、區(qū)財稅局等部門轉(zhuǎn)移的事項為零。對此，順德區(qū)司法局以及區(qū)財稅局先后表示，由于這些部門目前所行使的多為省、市一級授權(quán)的權(quán)力，如果要改革，還需要省市等部門的批準(zhǔn)。目前區(qū)司法局的審批權(quán)限涉及到司法、行政等方面，按照國家《律師法》等相關(guān)法規(guī)，順德現(xiàn)存的社會組織仍不具備接權(quán)的條件。另外，區(qū)財稅局也認為，財稅局一直以來就在不斷改革自己的審批權(quán)限，特別是順德的大部制改革以來，該局的審批權(quán)限已經(jīng)十分明晰。

“現(xiàn)在向社會組織轉(zhuǎn)移核心的審批權(quán)限條件仍未成熟。另外，在向社會組織轉(zhuǎn)移職能的過程中，也需要符合現(xiàn)存的法律。政府職權(quán)向外轉(zhuǎn)移的過程需要循序漸進?！遍h樂萍說。

可以無禁區(qū)，但要找到法律空間

個體戶張選剛剛從工作人員手中拿到商事登記證，“有了這個商事登記證，辦公司的所有問題都可以迎刃而解了?！彼吲d地說，“設(shè)立新公司不用先繳納注冊資本，可以在家里注冊公司，省了一筆辦公室租賃費用，這對于想創(chuàng)業(yè)的人來說是一項很大的優(yōu)惠條件?！?/p>

“制度改革主要是為降低企業(yè)準(zhǔn)入‘門檻’，營造寬松的營商環(huán)境。降低投資風(fēng)險?！绷簜娬f，群眾第一次來咨詢，工作人員便會告知辦理業(yè)務(wù)所需的所有材料，并根據(jù)群眾提供的材料告知其是否可辦理成功以及所需要的時間。

在此之前，由于部門與部門之間的銜接和溝通問題，導(dǎo)致?lián)p失的現(xiàn)象屢有出現(xiàn)。張選兩年前開第一家餐飲店時就碰到過這樣的問題，他租好店面，衛(wèi)生許可通過了，于是購買好廚具、餐桌，但在辦理餐飲許可證時卻被告知并不符合有關(guān)規(guī)定，結(jié)果他損失了上萬元。梁偉強表示，對于餐飲行業(yè)，大部制改革并沒有解決既要衛(wèi)生部門出衛(wèi)生許可證，又要工商部門出餐飲許可證等多頭管理的困局，因此，審改將研究和實施并聯(lián)審批，即衛(wèi)生部門和工商部門、稅務(wù)部門等多部門同時辦理。

“現(xiàn)在企業(yè)工商注冊既要營業(yè)執(zhí)照也要機構(gòu)代碼證，在審改會議上我們就提出，是否可以證照合一，簡化流程。我們認為，理論上是可以的，但目前的法律卻是不允許的，長遠來看，證照合一一定會是改革的方向。”梁偉強說。

“電子網(wǎng)絡(luò)一體化給工作帶來了一定的便利，但如果僅僅是用來提交申請，那離真正意義上的電子平臺還有一定的差距，比如說，目前我國法律還不認可電子簽名，所有的簽名都必須親自手寫，這樣就必定要求當(dāng)事人親臨現(xiàn)場?！绷簜娬J為最根本的原因還是法律、制度方面帶來的障礙。

廣州市社會科學(xué)院研究員彭澎直言，“網(wǎng)上在線審批即使現(xiàn)在可以通過掃描把一些文件掃描進去，但仍需要原件對照，所以窗口辦事是不可替代的?！?/p>

在傳統(tǒng)的行政格局中，為了保證平臺的保密性和安全性，各個部門的審批網(wǎng)絡(luò)都是只和上級部門相連通的?！叭绻樀聟^(qū)想要將這些部門的審批服務(wù)整合到一個平臺，就必須請求上級部門開放端口，否則相關(guān)的審批制度改革幾乎不能推進?！钡聦嵣希蟛糠稚霞壊块T都不愿意開放他們的平臺。閔樂萍告訴記者，順德僅是區(qū)級政府，權(quán)限相當(dāng)有限，為了實現(xiàn)這個平臺的真正一體化，保證行政審批制度改革的順利推行，順德區(qū)委只得向省委打報告說明情況，尋求支持。在征得省委的許可之后，該平臺向上級連通的端口問題有了進展。

今年7月，順德區(qū)行政服務(wù)中心成功對接了省國稅、省地稅審批系統(tǒng)，實現(xiàn)了與上級部門審批系統(tǒng)對接工作的零突破。

閔樂萍坦言，電子平臺只是提供了加速的渠道，如果制度和法律方面沒有相應(yīng)的完善，它起到的作用將會大打折扣。順德審改已進入實操階段，但上級有關(guān)部門的態(tài)度還不明確，順德以區(qū)級的建制難以制定配套的監(jiān)管處罰辦法，可能造成在實施過程中產(chǎn)生的法律問題無法處理或有關(guān)操作在司法部門不被認可的情況。

其實，順德的審改曾遭遇過不小的困境，據(jù)公開報道，去年8月，被確定為廣東省行政審批體制改革試點后，順德列了一份1600多項權(quán)力的清單，并把清單交給律師事務(wù)所進行合法性審查，評估各個事項是否有保留的必要。順德的目標(biāo)是，減少30%審批事項，壓縮50%以上的審批時間，但提交第一次審改方案時，沒有一個部門可以做到。后來，中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋的一席話才讓改革有了新的希望，他說，希望順德進一步解放思想，先不要考慮法律層面上的問題，而是將想要改革的事項報上來。

外界向來喜歡用“大膽”和“石破天驚”來形容廣東嘗試改革的決心與魄力，審改仍然如此，雖然改革是可以“無禁區(qū)”的，但廣東的主政者仍在積極地為改革尋找法律空間和保障。

朱小丹近日在接受媒體采訪時表示，“公布的第二批改革目錄涉及的行政審批事項，都是地方法規(guī)設(shè)定的，廣東省政府首先將這些調(diào)整事項報請省人大常委會審查，省人大常委會7月份作出了修訂相關(guān)法規(guī)的決定，使審批事項調(diào)整得到必不可少的法律支持?！敝煨〉ふJ為，地方性法規(guī)體系建設(shè)是一個過程，需要根據(jù)形勢的發(fā)展變化不斷加以完善。這個過程是與市場經(jīng)濟的改革方向相協(xié)調(diào)的，將為深化改革提供法律空間和法律保障。

“改革有困難，不改革會更困難?！苯衲?月12日，中共廣東省委、廣東省政府在佛山舉行改革相關(guān)議題現(xiàn)場會，汪洋指出，廣東現(xiàn)在面臨的許多困難不是因為改革造成的，相反是因為改革不深入、不系統(tǒng)、不配套所造成的，為此必須進一步凝聚改革共識。

佛山一系列深化行政體制的改革足以說明了這座城市勇當(dāng)“改革創(chuàng)新排頭兵”的決心。而順德、南海兩大綜合改革試點均出自佛山，也并不是沒有理由的。