美國食品藥品管理局咨詢委員會的作用及對我國的啟示

張萍萍，陳永法

(中國藥科大學國際醫(yī)藥商學院，南京 211198)

藥品審評是藥品審批制度的重要環(huán)節(jié)，新藥上市申請需要經(jīng)過多專業(yè)、多學科綜合評審和評價，也因此會經(jīng)常超出專職審評機構(gòu)人員知識范圍。鑒于此，很多國家建立了外部專家審評機構(gòu)，如美國食品藥品管理局(FDA)咨詢委員會和中國藥品專家審評委員會。經(jīng)過20多年的改革和發(fā)展，我國藥品專家審評委員會制度已逐步完善。筆者研究發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)DA咨詢委員會體制更加成熟，有很多地方值得我國參考和借鑒［1］。

1 美國FDA咨詢委員會

美國《藥品化妝品法案》第505章規(guī)定:為了給相關(guān)人員在《公共健康服務(wù)法》505部分和351部分規(guī)定的關(guān)于藥物的臨床研究和上市申請方面提供專家的咨詢和建議，應(yīng)該建立專家小組或使用在1997年FDA現(xiàn)代法案頒布之前成立的專家小組［2］。

1.1 FDA咨詢委員會職能 FDA咨詢委員會可以向FDA就所管轄產(chǎn)品的研發(fā)和評估提供獨立的專業(yè)性和技術(shù)性支持，可以增加產(chǎn)品審查過程可信性，可以通過分享評估結(jié)果和責任評判以加速產(chǎn)品審查速度，可以向公民提供公共平臺以討論他們感興趣的重大事項，可以讓申請者和消費者隨時了解產(chǎn)品研發(fā)、審查進程和FDA所管轄產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的規(guī)則和指導原則變化，也可以向FDA反映外界對FDA規(guī)程的各種意見［3］。

FDA并非一定要采用委員會成員建議，但FDA會認真考慮咨詢委員會所提出的看法和意見。雖然有很多因素會影響FDA最終決定，但咨詢委員會的建議不能被忽視。事實上，F(xiàn)DA 做出判斷時一向愿意采納這些專家的意見，并且雙方觀點經(jīng)常一致。此外，鑒于FDA 2007修訂法案中的某些提議條款，咨詢委員會的建議將顯著影響新藥審批過程。

1.2 咨詢委員會專家組成 根據(jù)1997年FDA現(xiàn)代化法案(FDAMA)的規(guī)定，咨詢委員會成員分為核心主要成員和專案成員。主要成員是指委員會指定的某科學領(lǐng)域內(nèi)的專家，而專案成員則是當需要他們時才提供服務(wù)的人員。委員會成員服務(wù)的標準周期是4年，成員規(guī)模一般不擴大。

每個委員會的成員一般10～15人。咨詢委員會的固定組成包括主席、執(zhí)行秘書、消費者代表和專家委員。選定成員的一個重要原則是確保成員之間利益“相對平衡”，避免由于某一方或某幾方的意愿導向而使得委員會提出的決議有失公平。專家委員會成員的組成多樣，有治療領(lǐng)域?qū)＜遥煌I(lǐng)域醫(yī)生(如兒科醫(yī)生、內(nèi)科醫(yī)生)，不同領(lǐng)域的科學家(統(tǒng)計學家、藥師)等。

咨詢審評會上，除固定成員外，必須有制藥企業(yè)代表參加，可能還有患者代表參加。FDA擁有約60名患者代表，視每次會議內(nèi)容的需要而選派患者代表至各委員會參加會議［4］。

2 FDA咨詢委員會的咨詢機制

2.1 FDA咨詢委員會議概況及影響因素 FDA咨詢委員會通過舉辦會議的方式來表達其觀點。FDA咨詢委員會議通常討論的主題為化學藥品上市申請，如新藥申請及補充申請、生物制品申請及補充申請、醫(yī)療器械上市前申請及補充申請等。除此之外，F(xiàn)DA還會召開專家委員會議討論指南文件的制定、上市后監(jiān)督、FDA制定的產(chǎn)品政策等信息［5］。

召開咨詢委員會議的原因多樣，如提供對公共健康問題的認識，提供獨立的科學和技術(shù)支持，提高FDA決定可信度，向公眾提供參與FDA決策的平臺(公開的公眾聽眾會)，提供更多的專門知識以協(xié)助FDA做出及時的決定等。在決定是否召開咨詢委員會議時，F(xiàn)DA一般會考慮下面的因素:FDA在做出決定的過程中所涉及的問題是否涉及重大公共利益;FDA在做出決定的過程中所涉及的問題是否存在爭議性;FDA在全面考慮問題時，咨詢委員會能否給予特殊專業(yè)建議。如果滿足上述一個或幾個條件，F(xiàn)DA一般就會召開咨詢委員會議［6］。

影響咨詢委員會議的因素主要有3個方面。其一，管理咨詢委員會的聯(lián)邦法規(guī)，如聯(lián)邦咨詢委員會法(FACA)。其二，利益沖突的披露，如有疑問提出FDA所聘請的專家可能同時服務(wù)于制藥企業(yè)，F(xiàn)DA和公眾必須慎重考慮咨詢委員會建議的公平性。其三，咨詢委員會議的準備，包括成員的可用性，簡報材料的提交進展，了解何時發(fā)布通知等［3］。

2.2 咨詢委員會議基本程序 各咨詢委員會通常每年開1～4次會議，但也可視FDA的需要增加或減少會議次數(shù)。

咨詢委員會議中每個主題一般需要半天或一天的時間，主要包含下面幾部分:①公共聽證會，每個咨詢委員會都包含公開部分，在公開的聽證會中利益相關(guān)人可就相關(guān)的信息進行口頭或書面闡述;②委員會討論部分，委員會討論之前在公開聽證部分未解決的問題，且在盡可能的情況下，委員會應(yīng)該對這些問題進行公開討論;③展示封閉數(shù)據(jù)，禁止在公開部分展示的信息和法規(guī)規(guī)定的其他信息需在封閉的情況下，向委員會的成員展示，但如果信息是總摘要性質(zhì)的、且并不禁止公開，則該信息應(yīng)該在公開的情況下展示;④委員會閉門討論。

FDA至少在會前60 d于《聯(lián)邦公報》上公布會議通知，完全向公民公開，以吸引有興趣的公眾參加，想要參加公共討論的人不需要提前與FDA聯(lián)系，只要事先登記即可。在會議召開之前，F(xiàn)DA會提出會議提案、討論內(nèi)容及要表決的問題，并向咨詢委員提交FDA審評報告及申請人申請資料摘要，以便使委員會成員在會前查閱相關(guān)文獻資料。會議必須向公眾公開，除非公開的討論會侵犯申請方的隱私權(quán)、商業(yè)貿(mào)易秘密等，但即使是閉門的會議，也必須設(shè)定必要的公開部分。

按照美國聯(lián)邦法規(guī)第 21章第 14.29節(jié)(21CFR14.29)的規(guī)定，每個咨詢委員會議供公眾發(fā)表建議的時間至少60 min。如果會議公開聽證部分不需要60 min，這部分時間可以縮短。但如果討論的主題關(guān)系到重大公眾利益，60 min不足以聽取全部的公眾意見，則咨詢委員會主席可以增加該部分討論時間。會議和公開討論部分的時間和地點應(yīng)該至少在會議召開前15 d在《聯(lián)邦公報》上公布。FDA通常規(guī)定每個參與人發(fā)言5～10 min，但如果有相當多的人申請發(fā)言，則FDA會根據(jù)相關(guān)的規(guī)定減少每個人的發(fā)言時間或者延長公共討論部分時間，為盡可能多地聽取不同的觀點和意見，F(xiàn)DA可能要求有相似觀點的人合并發(fā)言［7］。委員會議結(jié)束后會先公布相應(yīng)新聞，約1個月后在網(wǎng)站上公布完整會議記錄，整個會議還將錄音，錄音對外出售，以協(xié)助外界了解FDA審評結(jié)論的背景情況［8］。

會議流程大體可以表述為:會場預(yù)定，開幕式，會議介紹和相關(guān)情況披露，開幕詞和問題概述，F(xiàn)DA和申請方對數(shù)據(jù)和問題進行陳述，召開公眾聽證會，對FDA所提問題的公開會議討論，投票，休會［9］。

2.3 咨詢委員會議中FDA的職責 ①FDA在咨詢會議召開前的職責:至少在會議開始前1 d分發(fā)會議材料;聯(lián)系咨詢委員會的工作人員，開始安排會議;確定具有出席權(quán)利和投票權(quán)利的委員，對要求的事項進行公布和披露;準備議程，問題，背景材料，簡報;至少在會議開始之前15 d編寫和發(fā)布聯(lián)邦通知;確定委員會交流時需要討論的問題。②FDA在咨詢會議召開時的職責:為會議的進行提供各種便利條件;介紹要討論的專題和提供信息;回答委員會關(guān)于監(jiān)管方面的問題。③FDA在咨詢會議召開后的職責:整理咨詢會議上提出的建議并在網(wǎng)站上公布;回答媒體的問題;內(nèi)部討論咨詢委員會提出的建議，并繼續(xù)審批該產(chǎn)品的申請;完成審查并采取行動［3］。

3 中國藥品專家審評委員會制度

3.1 中國藥品專家審評委員會的發(fā)展 ①藥品專家審評委員會制度。1985年開始實施的《中華人民共和國藥品管理法》，第二十四條首次從法律上明確規(guī)定藥品審評專家咨詢制度，隨后，國家衛(wèi)生部于1985年出臺了《衛(wèi)生部藥品審評委員會章程》，對藥品審評委員會的管理和運作提供了切實可行的指導原則。據(jù)此，我國于1986年成立了第一屆衛(wèi)生部藥品審評委員會，作為衛(wèi)生部進行新藥審評和對已生產(chǎn)使用的藥品進行再評價的技術(shù)咨詢機構(gòu)。藥品審評委員會由衛(wèi)生部聘請醫(yī)療、防疫、科研、教學和藥檢等方面的醫(yī)學、藥學專家組成［10］。這時的藥品審評專家委員會及專家會議制度，是藥品上市許可的法定必備環(huán)節(jié)，對于藥品是否能獲得許可具有至關(guān)重要的意義［11］。藥品審評委員會在履行藥品審評職責時，可采用審閱資料并提出意見和召開審評會議的方式。審評會議采取例會制度，一般每年定期召開全體委員會議，分委員會一般每半年召開一次會議，必要時可臨時召開［12］。

②藥品審評專家?guī)熘贫?。我國?998年成立了國家藥品監(jiān)督管理局，為保障藥品審評的科學和規(guī)范，國家藥品監(jiān)督管理局在1999年建立了國家藥品審評專家?guī)臁?000年5月實施的《國家藥品審評專家管理辦法》規(guī)定了藥品審評專家的基本條件、遴選程序、工作方式、權(quán)利義務(wù)及回避制度。該制度下，國家藥品技術(shù)審評以專家審評咨詢月會的形式進行，由藥品審評中心組織藥品審評專家召開，就特定品種的專業(yè)技術(shù)問題開展咨詢。一般每月召開一次，每次2～5 d。專家審評咨詢會議一般就技術(shù)審評過程中難以抉擇的技術(shù)問題進行討論，得出關(guān)于技術(shù)審評問題的專家意見，而不涉及品種的審評結(jié)論［13］。

3.2 中國的藥品專家咨詢會議 在我國，藥品專家咨詢會議由審評部門完成綜合審評后提出，經(jīng)批準后召開。會議時間是每個品種1 d，分為審閱資料、預(yù)備會議和正式會議3個階段。設(shè)立資料審閱階段，是基于對全面掌握研發(fā)者所提供的信息與咨詢會議質(zhì)量兩者之間關(guān)系重要性的認識，預(yù)備會議階段主要是中心審評人員與專家的交流，以形成供正式會議討論的相關(guān)問題，從而提高正式會議的效率和質(zhì)量，這兩個階段由專家和審評中心兩方參與;正式會議由專家、注冊的申請人和審評中心三方共同參與討論，以達到充分溝通、交流的目的［13］。

專家咨詢正式會議包含:介紹與會人員、會議目的、議程、擬討論的問題;注冊申請人結(jié)合研制情況就會議擬討論問題進行說明;與會人員就申請人說明報告中不清楚的問題提問;與會人員進行現(xiàn)場討論;注冊申請人退場;專家撰寫咨詢意見;會議總結(jié)［14］。

4 FDA咨詢委員會對我國的啟示

4.1 專家組成員的設(shè)置 FDA咨詢委員會中的專家成員組成多樣化，除包括各領(lǐng)域內(nèi)的專家外，還有行業(yè)代表、消費者代表、患者代表，以及FDA職員作為執(zhí)行秘書。我國目前采取的是專家?guī)煨问降乃幤穼徳u委員會制度，專家?guī)靸?nèi)專家數(shù)量眾多且專業(yè)涵蓋豐富，在舉行咨詢會議時，從專家?guī)靸?nèi)選取符合各項要求的專家參加會議。但我國的咨詢委員會議中并未全程引入制藥行業(yè)的代表和消費者及患者代表，也就是說這些人所代表的利益團體未參與到會議討論中。我國應(yīng)參考FDA在咨詢委員會議中充分考慮并平衡各方利益的做法［15］，在舉行藥品專家咨詢會議時盡量全面考慮相關(guān)利益方。

4.2 專家遴選要求 FDA要求委員會議開始時宣讀與會議沖突的各項事項，如存在利益沖突應(yīng)該回避，特別是經(jīng)濟上的利益沖突。FDA對委員會成員經(jīng)濟利益沖突的關(guān)注由來已久，2000年2月還專門頒布了針對委員會成員、咨詢顧問及相關(guān)專家經(jīng)濟利益沖突管理的指導文件，以確保委員會所做出的判定是公平和科學的。

我國專家委員正式會議中沒有設(shè)置類似的步驟，只在相關(guān)的規(guī)定中要求委員會成員在涉及利益沖突時主動回避。因此可以看出，我國在咨詢委員會成員利益沖突的公開性和透明度方面都有待改善。在這方面，可以借鑒FDA專家遴選的要求，每一個委員會成員在參加咨詢會議之前，要公開披露任何與其相關(guān)的利益沖突的類型、性質(zhì)和程度，并且規(guī)定在這份披露文件公開之前，委員會成員不能參加會議，以使我國的藥品審評更加合理公正。

4.3 咨詢委員會議公開 FDA咨詢委員會議要求包含公共討論環(huán)節(jié)，委員會的討論部分也應(yīng)盡量公開，并且還規(guī)定至少應(yīng)有60 min供公眾發(fā)表意見。FDA的網(wǎng)站上會公布會議完整記錄，咨詢委員會議十分公開和透明。但我國的專家委員會議中沒有制定公開環(huán)節(jié)，相關(guān)信息的發(fā)布也比較滯后。鑒于此，應(yīng)增進委員會工作的透明度，借鑒FDA委員會網(wǎng)站對各種信息的公開速度和程度，及時發(fā)布會議信息、熱點問題和各方評議等公眾所關(guān)心的問題。

［1］蘇苗罕.健全藥品審評專家咨詢制度的思考［N］.中國醫(yī)藥報，2008－04－12(06).

［2］曹利亞，郭林.美國藥品安全監(jiān)管歷程與監(jiān)測體系［M］.北京:中國醫(yī)藥科技出版社，2006:149－156.

［3］KATHERINE N.Role of advisory committee meetings in drug development［R］.2006 NORD Annual Conference，29，2006.

［4］張象麟，劉璐，葉祖光.簡介美國藥品專家咨詢委員會及我國藥品專家審評委員會［J］.中國新藥雜志，2003，12(10):789－791.

［5］Preparation and Public Availability of Information Given to Advisory Committee Members［EB/OL］.http://www.fda.gov/downloads/Regulatory Information/Guidances/UCM125650.pdf，2011 －06 －07.

［6］Guidance for the Public and FDA Staff on Convening Advisory Committee Meetings［EB/OL］.http://www.fda.gov/downloads/RegulatoryInformation/Guidances/UCM125651.pdf，2011 －06 －07.