公共治理視閾中社區(qū)危機(jī)管理的路徑選擇

張麗紅

［山東輕工業(yè)學(xué)院，濟(jì)南 250353］

公共治理視閾中社區(qū)危機(jī)管理的路徑選擇

張麗紅

［山東輕工業(yè)學(xué)院，濟(jì)南 250353］

公共治理;社區(qū)危機(jī)管理;路徑;伙伴關(guān)系

2003年SARS危機(jī)以來(lái)，理論界對(duì)社會(huì)危機(jī)給予了較多的關(guān)注，取得的研究成果也較為顯著。但總體看來(lái)，目前的研究更多地集中在政府危機(jī)管理層面，對(duì)危機(jī)管理的基石——社區(qū)的危機(jī)管理研究相對(duì)較少。本文從公共治理視閾出發(fā)，從理論上分析了社區(qū)在危機(jī)管理中的優(yōu)勢(shì)，并對(duì)社區(qū)危機(jī)管理今后的發(fā)展路徑進(jìn)行了思考，提出了相應(yīng)的建議。

處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，也進(jìn)入了危機(jī)多發(fā)期，危機(jī)管理的重要性和緊迫性亦隨之進(jìn)一步提升。從公共治理理論來(lái)看，傳統(tǒng)上政府作為唯一的治理主體包辦一切的治理模式已經(jīng)難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，危機(jī)管理需要多方力量的共同參與。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社區(qū)作為群眾的基層自治組織承接了越來(lái)越多的由“單位”轉(zhuǎn)移出來(lái)的社會(huì)管理和公共服務(wù)事項(xiàng)，其在危機(jī)管理中的作用也不容小覷。

一、相關(guān)概念厘析

(一)公共治理

公共治理理論是20世紀(jì)80年代在西方新公共管理運(yùn)動(dòng)中誕生的一種理論。該理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅西瑙將治理定義為:一系列活動(dòng)領(lǐng)域的管理機(jī)制，他們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)需依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。［1］(P328～329)D．Ketlle 教授在其 《Sharing power》中指出:“治理是政府和社會(huì)力量通過(guò)面對(duì)面的合作方式組成網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)”。［2］1995年，全球治理委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中給出了較為權(quán)威的定義:“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程?！保?］(P2～3)雖然學(xué)界對(duì)公共治理的表述不一，甚至在某些方面還沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，但毫無(wú)疑問(wèn)的是，所有的治理理論都主張消解政府壟斷公共事務(wù)的權(quán)力，主張由利益相關(guān)的各方 (政府和非政府部門)彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同參與社會(huì)公共事務(wù)的管理，從而達(dá)到公共利益的最大化。

公共治理理論的基本理念是治理主體的多元化。在公共治理理論興起以前，政府一直被認(rèn)為是公共事務(wù)治理的唯一行為主體，所有的治理理論都具有一種內(nèi)向性特征——關(guān)注政府自身的能力提高，希望通過(guò)改革，甚至是“再造”，對(duì)政府進(jìn)行徹底的重新設(shè)計(jì)，以大幅度提高政府治理的成效，實(shí)現(xiàn)所謂的“善政”。作為對(duì)傳統(tǒng)統(tǒng)治型和管理型社會(huì)治理模式的一種反思，公共治理理論具有明顯的外向性特征。它以全新的視角對(duì)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民之間的關(guān)系及各自的責(zé)任進(jìn)行了全方位的思考，發(fā)現(xiàn)了政府這一傳統(tǒng)治理主體的局限性，即“政府失靈”;同時(shí)，從理論上分析了市場(chǎng)機(jī)制和其他主體參與治理的可能性及優(yōu)勢(shì)，得出了與傳統(tǒng)治理理論截然不同的結(jié)論:受到公共問(wèn)題影響的利害相關(guān)者都有協(xié)商共治的權(quán)利，各主體之間應(yīng)該相互承認(rèn)并彼此尊重各自的共治權(quán)利，任何一方都沒(méi)有絕對(duì)的權(quán)威。

雖然公共治理理論對(duì)政府作為單一中心治理者的合法性提出了質(zhì)疑，但卻承認(rèn)在公共治理中政府的主導(dǎo)作用，同時(shí)也進(jìn)一步勾畫出了政府這一特殊的公共治理主體應(yīng)有的作用方式:政府要改變以往事無(wú)巨細(xì)、大包大攬的做法，做好屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的事情，側(cè)重整體、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，宏觀的調(diào)控和體制建設(shè)，以為各治理主體作用的發(fā)揮提供引導(dǎo)和制度保障。

(二)危機(jī)管理

赫爾曼 (Hermann)認(rèn)為:“危機(jī)就是一種情境狀態(tài)，其決策主體的根本目標(biāo)受到威脅，在改變決策之前可獲得的反映時(shí)間很有限，其發(fā)生也出乎決策主體的意料”。［4］(P25)①Hermann，Charles F．，ed．International Crises:Insights From Behavioral Research．New York:Free Press，1972．漢語(yǔ)中的危機(jī)包含兩層含義，即“危險(xiǎn)和機(jī)遇”，而且兩者具有辯證統(tǒng)一的關(guān)系:危機(jī)處理得當(dāng)，可以轉(zhuǎn)危為安、化險(xiǎn)為夷;處理不當(dāng)，則可以使組織或社會(huì)遭受重大損失。本文所指的危機(jī)為發(fā)生在公共領(lǐng)域的危機(jī)，即“對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則構(gòu)建產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下必須做出關(guān)鍵決策的事件?！保?］(P25)②Rosenthal Uriel，Charles Michael T．，ed．Coping with Crises:The Management of Disasters，Riots and Terrorism．Springfield:Charles C，Thomas，1989．它具有公共性、突發(fā)性、緊急性、高度不確定性、危害性等特點(diǎn)。危機(jī)的出現(xiàn)，表明社會(huì)處于一種失序狀態(tài)，難以正常運(yùn)行，如果這種失序狀態(tài)不能得到有效控制，必然會(huì)對(duì)國(guó)家和政府的權(quán)威帶來(lái)嚴(yán)重挑戰(zhàn)。因?yàn)閺钠鹪吹慕嵌戎v，“國(guó)家就是為了使社會(huì)中的對(duì)立面不致在無(wú)謂斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅而出現(xiàn)的一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在秩序的范圍內(nèi)”。［5］(P170)可見(jiàn)，能否及時(shí)化解危機(jī)，轉(zhuǎn)“?！睘椤皺C(jī)”，盡快恢復(fù)社會(huì)秩序，關(guān)涉到國(guó)家的權(quán)威甚至是存亡。

縱觀古今中外，危機(jī)事件時(shí)有發(fā)生，隨著“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的到來(lái)，各種風(fēng)險(xiǎn)因素不斷增加，有效抵御與應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害和危機(jī)，已經(jīng)成為世界各國(guó)所面臨的共同課題。我國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，同時(shí)也是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)期，提高我國(guó)社會(huì)的危機(jī)管理能力具有尤為重要的意義。一般而言，危機(jī)管理是對(duì)突發(fā)的災(zāi)難性公共危機(jī)事件爆發(fā)前的預(yù)防、事中的應(yīng)對(duì)和事后的恢復(fù)整個(gè)的管理過(guò)程。政府作為管理社會(huì)公共事務(wù)的主導(dǎo)力量，具有在短時(shí)間內(nèi)動(dòng)員社會(huì)資源的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，因而一度被看作是公共危機(jī)管理的唯一主體。如有學(xué)者認(rèn)為:“危機(jī)管理是一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程，政府針對(duì)潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動(dòng)，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)”。［6］(P198)然而，事實(shí)一再向我們展示，由于科層化的組織體系、政府的自利行為等因素的存在，政府在應(yīng)對(duì)危機(jī)事件中也存在先天的不足，即“政府失靈”。正如前面所說(shuō)，針對(duì)這一問(wèn)題，我們?cè)欢燃南Ｍ谕ㄟ^(guò)改革和“再造”，打造“善治”的政府來(lái)應(yīng)對(duì)，但效果并不理想。公共治理理論所提供的新的思維視角使得人們眼前一亮、豁然開朗。越來(lái)越多的國(guó)家開始探討和構(gòu)建多主體共同治理的危機(jī)管理體制。社區(qū)作為居民的自治單位，處于危機(jī)發(fā)生的第一線，作為利益的密切相關(guān)方，也逐漸成為備受關(guān)注的危機(jī)管理主體。

(三)社區(qū)

從一般意義上來(lái)講，社區(qū)是聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體。社區(qū)處于城市組織金字塔體系的最底層，是基層政權(quán)與城市居民的連接點(diǎn)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有的以“單位”為基礎(chǔ)的城市基層社會(huì)管理體制被打破，越來(lái)越多的困難群體、特殊群體匯聚到城鄉(xiāng)社區(qū)，越來(lái)越多的社會(huì)管理和公共服務(wù)事項(xiàng)沉淀到城鄉(xiāng)社區(qū)，越來(lái)越多的居民生產(chǎn)生活需求集中到城鄉(xiāng)社區(qū)，城鄉(xiāng)社區(qū)日益成為社會(huì)建設(shè)的著力點(diǎn)和黨在基層執(zhí)政的支撐點(diǎn)。社區(qū)也成為現(xiàn)代城市公共治理系統(tǒng)的基層力量，其危機(jī)管理能力的提升對(duì)于整個(gè)城市的危機(jī)管理效果具有重要作用。

二、社區(qū)在危機(jī)管理中的優(yōu)勢(shì)

社區(qū)作為群眾的自治組織，既不同于政府機(jī)關(guān)，也不同于以盈利為目的的企業(yè)組織，而是從社區(qū)居民的利益需求出發(fā)，致力于公益事業(yè)，提供社區(qū)居民所需要的服務(wù)和產(chǎn)品的自治組織;社區(qū)又往往處于危機(jī)的第一現(xiàn)場(chǎng)，危機(jī)的有效處理與居民的生產(chǎn)生活具有直接的利害關(guān)系。以上因素使得社區(qū)在公共危機(jī)管理中具有天然的優(yōu)勢(shì)。

(一)有利于危機(jī)管理關(guān)口的前移，降低管理的成本

“預(yù)防為主，未雨綢繆”是危機(jī)管理的重要原則。社區(qū)是現(xiàn)代社會(huì)生活和發(fā)生社會(huì)交往的基本場(chǎng)所，除了有一定數(shù)量的人群以外，還包括學(xué)校、醫(yī)院、企業(yè)、商場(chǎng)等功能各異的社會(huì)組織，潛藏著各種危機(jī)，往往是危機(jī)發(fā)生的第一現(xiàn)場(chǎng)。對(duì)于社區(qū)潛在的危機(jī)因素，政府往往難以察覺(jué)。社區(qū)作為居民生活居住和交往的場(chǎng)所，不僅對(duì)社區(qū)的“硬環(huán)境”，如社區(qū)的地理位置、面積、土地、建筑物等了如指掌;而且熟知社區(qū)的“軟環(huán)境”，如社區(qū)內(nèi)居民所從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)風(fēng)氣、常見(jiàn)犯罪活動(dòng)、人口狀況等。與其他主體相比，社區(qū)更容易在危機(jī)發(fā)生前捕捉到危機(jī)征兆，更容易預(yù)測(cè)危機(jī)所帶來(lái)的后果，可以盡早向有關(guān)部門發(fā)出危機(jī)預(yù)警，也可以對(duì)捕捉到的危機(jī)征兆進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析和排查以消除各類危機(jī)隱患。即使在危機(jī)發(fā)生以后，社區(qū)因其處于最前線，能夠更切實(shí)地感受到危機(jī)的發(fā)生，因而成為外部援助到來(lái)之前唯一的救援力量，如果應(yīng)對(duì)危機(jī)及時(shí)、得力，將有助于控制危機(jī)的蔓延，為更大救援力量的到來(lái)贏得寶貴的時(shí)間。因此，有效的社區(qū)危機(jī)管理將會(huì)使危機(jī)管理的關(guān)口前移，大大降低管理的費(fèi)用和成本。

(二)有利于社會(huì)動(dòng)員和資源整合

縱觀危機(jī)發(fā)生的整個(gè)過(guò)程，無(wú)論是危機(jī)發(fā)生前、發(fā)生中還是發(fā)生后，也不管危機(jī)大小和程度如何，都是由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民承擔(dān)不利的后果。危機(jī)管理直接關(guān)系到社區(qū)及居民的切身利益。因此，社區(qū)居民不可能“袖手旁觀”，大多數(shù)居民有強(qiáng)烈的參與公共危機(jī)管理的意愿和能力，而社區(qū)作為民眾參與社會(huì)事務(wù)的基礎(chǔ)組織，是民眾參與社會(huì)事務(wù)的落腳點(diǎn)，也有開展危機(jī)預(yù)警和預(yù)控、限制危機(jī)的規(guī)模及消極后果的內(nèi)在動(dòng)力。從社會(huì)的發(fā)展程度上看，多年的改革開放也使公民的民主、參與、責(zé)任意識(shí)提高，政治參與能力增強(qiáng)。作為社區(qū)居民，主人翁的責(zé)任感、社區(qū)歸屬感也使社區(qū)居民和單位有能力參與到危機(jī)管理中。從實(shí)踐上來(lái)看，許多城市的社區(qū)也已經(jīng)切實(shí)參與到危機(jī)的處置之中。如2003年的SARS疫情上，上海各社區(qū)在防治非典的過(guò)程中就起到了基礎(chǔ)性的關(guān)鍵作用;在2008年的汶川地震中，受災(zāi)社區(qū)居民在一定程度上展開了災(zāi)后自救工作。

除了有效的社會(huì)動(dòng)員以外，社區(qū)還具有資源整合方面的優(yōu)勢(shì)。社區(qū)所能調(diào)配的資源包括社區(qū)居民、社區(qū)內(nèi)機(jī)關(guān)、企事業(yè)和民間組織，以及社區(qū)內(nèi)的生活、醫(yī)療服務(wù)、文化教育、體育設(shè)施等物質(zhì)資源。由于社區(qū)居委會(huì)掌握著某些福利資源，在“單位人”向“社會(huì)人”的過(guò)渡過(guò)程中，社區(qū)通過(guò)種種策略構(gòu)建了以人情、感情、互惠、信任為基礎(chǔ)的社區(qū)人際網(wǎng)絡(luò)，滿足了社會(huì)人對(duì)組織感和集體感的情感需求，與群眾形成了密切的關(guān)系;又由于社區(qū)擁有政府所賦予的行政權(quán)威，在一定程度上可以與轄區(qū)內(nèi)單位進(jìn)行互惠互利，并從中得到相應(yīng)的資金支持。正常情況下，社區(qū)對(duì)社區(qū)內(nèi)的相關(guān)資源具有日常的管理、維護(hù)和開發(fā)職能，因而危機(jī)時(shí)刻社區(qū)能夠快速有效地將各種資源集聚起來(lái)投入到危機(jī)應(yīng)對(duì)的過(guò)程中去。［7］

(三)有利于迅速、靈活地應(yīng)對(duì)危機(jī)事態(tài)

從危機(jī)發(fā)生的過(guò)程來(lái)看，危機(jī)管理包括危機(jī)爆發(fā)前的預(yù)防、危機(jī)爆發(fā)后的處理和危機(jī)結(jié)束后的恢復(fù)三個(gè)階段。雖然政府在公共危機(jī)管理中具有主導(dǎo)作用，但受制于政府體系嚴(yán)格的層級(jí)結(jié)構(gòu)等因素的影響，政府對(duì)于社區(qū)潛在的危機(jī)往往難以及時(shí)感知和進(jìn)行相應(yīng)的防范;危機(jī)發(fā)生后，也有可能出現(xiàn)因協(xié)調(diào)不力、客觀條件所限而難以迅速趕赴現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行救援;危機(jī)結(jié)束后又會(huì)因?yàn)榕R時(shí)組建的救援力量的解散、缺乏常設(shè)的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)導(dǎo)致災(zāi)后的恢復(fù)乏力。社區(qū)由于身臨危機(jī)發(fā)生的第一線，危機(jī)發(fā)生前能敏銳地感知潛在的危機(jī)隱患，危機(jī)發(fā)生后能迅速地作出反應(yīng)，危機(jī)結(jié)束后能積極地開展災(zāi)后重建和秩序的恢復(fù)。又因社區(qū)是危機(jī)危害后果的直接承擔(dān)者，因而在整個(gè)危機(jī)管理過(guò)程中，社區(qū)都有動(dòng)力積極投身于其中，并且可以根據(jù)具體情況，迅速、靈活地調(diào)整工作方向和內(nèi)容，采取多種手段發(fā)揮其在危機(jī)管理中的基礎(chǔ)性作用。如，社區(qū)可以結(jié)合自身的具體情況對(duì)社區(qū)居民和組織進(jìn)行防災(zāi)救災(zāi)的培訓(xùn)和演習(xí);可以發(fā)動(dòng)志愿者以社區(qū)居民喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式進(jìn)行危機(jī)管理相關(guān)知識(shí)的宣傳，增強(qiáng)居民的危機(jī)意識(shí)，提升居民參與危機(jī)管理的主動(dòng)性和能力;可以根據(jù)社區(qū)的具體情況建立諸如美國(guó)的街區(qū)守護(hù)者、輔助警察、社區(qū)睦鄰組織等多種形式的社區(qū)危機(jī)管理基層組織。社區(qū)作為基層群眾的自治組織，沒(méi)有太多的行政條框的束縛，可以迅速地采用靈活多樣的方式開展危機(jī)管理工作。

三、社區(qū)危機(jī)管理的路徑選擇

因其貼近群眾、扎根基層的特點(diǎn)，社區(qū)對(duì)城市公共危機(jī)管理具有重要意義。然而在具體實(shí)踐中，社區(qū)在公共危機(jī)管理中功能的發(fā)揮卻不盡如人意。如何把潛在的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的戰(zhàn)斗力?筆者認(rèn)為應(yīng)從以下三個(gè)方面努力:

(一)強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)地位

公共治理理論主張利益相關(guān)的多主體共同參與治理，不主張政府作為唯一治理主體的絕對(duì)權(quán)威性。但政府畢竟是公共危機(jī)管理的主導(dǎo)和核心，因其特殊的身份和優(yōu)勢(shì)，政府仍發(fā)揮著其他主體不可替代的作用。因此，必須重視和強(qiáng)化政府在公共危機(jī)管理中的主導(dǎo)地位。正如有些學(xué)者指出的:“在多元主體協(xié)商合作的公共治理中，政府不再是惟一也不再具有絕對(duì)的權(quán)威，但政府仍然必須發(fā)揮善治的作用。那種把政府視為多元治理主體中的一員，與其他多元治理主體平起平坐的觀點(diǎn)，是一種純粹的自組織網(wǎng)絡(luò)治理模式，容易導(dǎo)致無(wú)政府主義的混亂和危險(xiǎn)?！保?］美國(guó)學(xué)者福山在評(píng)析治理運(yùn)動(dòng)時(shí)也說(shuō):“政府軟弱、無(wú)能或無(wú)政府狀態(tài)，都是嚴(yán)重問(wèn)題的禍根?！庇烧畞?lái)主導(dǎo)公共危機(jī)治理也是符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的，與黨的十七大提出的建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局是一致的，能夠?yàn)槎喾絽f(xié)作的公共治理提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，社區(qū)危機(jī)管理也必須強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)地位，社區(qū)必須在政府的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)下開展各項(xiàng)工作。

(二)建立政府與社區(qū)之間良好的伙伴關(guān)系

政府是公共危機(jī)管理的主導(dǎo)和核心。對(duì)于社區(qū)層面的危機(jī)管理工作而言，政府的指導(dǎo)與支持至為關(guān)鍵。在傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)中，由于擔(dān)心失去對(duì)社區(qū)居委會(huì)的控制，也為了顯示其權(quán)威，政府常常以管理者和統(tǒng)治者的身份出現(xiàn)，包辦社區(qū)事務(wù)。公共治理視閾中的政府與社區(qū)是地位平等的獨(dú)立主體，是對(duì)利益相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行治理的合作伙伴。因此，政府應(yīng)改變等級(jí)制度思維模式，盡快實(shí)現(xiàn)角色和行為方式的轉(zhuǎn)變，為社區(qū)參與危機(jī)管理提供協(xié)商平臺(tái)，提供必要的行政資源，明確社區(qū)在應(yīng)急體系中的地位、職責(zé)和權(quán)力，給予社區(qū)更大的財(cái)力、物力和人力支持，加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍的培訓(xùn)并使之制度化、規(guī)范化，適當(dāng)將權(quán)力和責(zé)任下放給社區(qū)，鼓勵(lì)社區(qū)自主創(chuàng)新，同時(shí)吸收社區(qū)參與危機(jī)預(yù)案和應(yīng)對(duì)政策的制度，使預(yù)案更貼近實(shí)際，更符合群眾的利益和需求，具有可操作性。

(三)強(qiáng)化社區(qū)危機(jī)管理能力建設(shè)

第一，建立社區(qū)危機(jī)管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)。組織是進(jìn)行危機(jī)管理的強(qiáng)有力保障。危機(jī)應(yīng)對(duì)能力強(qiáng)的國(guó)家往往都有常設(shè)的專門的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。如美國(guó)有常設(shè)的聯(lián)邦緊急事務(wù)局，專門負(fù)責(zé)危機(jī)的協(xié)調(diào)和處理;日本政府在首相官邸設(shè)立了“內(nèi)閣情報(bào)集約中心”，以隨時(shí)應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件，收集和傳送相關(guān)信息。在我國(guó)，國(guó)務(wù)院是突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，地方各級(jí)人民政府是本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在危機(jī)事件發(fā)生后，在各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，從相關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時(shí)的危機(jī)處理領(lǐng)導(dǎo)小組，危機(jī)結(jié)束以后，小組即自行解散，工作人員各自回到自己的工作崗位。這種臨時(shí)性的危機(jī)應(yīng)對(duì)組織結(jié)構(gòu)，在危機(jī)爆發(fā)后的救援環(huán)節(jié)能夠發(fā)揮明顯成效，但對(duì)于危機(jī)爆發(fā)前預(yù)防階段和危機(jī)結(jié)束后恢復(fù)階段的管理則顯得力不從心。政府層面尚且如此，社區(qū)層面的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)更是難覓蹤影。因此，從政府主體來(lái)講，應(yīng)建立各級(jí)政府常設(shè)的、專門的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，明確其職責(zé)權(quán)限，對(duì)整個(gè)危機(jī)過(guò)程進(jìn)行全方位管理，對(duì)社區(qū)的危機(jī)管理工作進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。社區(qū)為了系統(tǒng)開展危機(jī)管理，也應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。鑒于目前我國(guó)社區(qū)的現(xiàn)狀，設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)不太現(xiàn)實(shí)，可以考慮與社區(qū)日常工作機(jī)構(gòu)合二為一。但要提升社區(qū)工作人員對(duì)危機(jī)管理重要性的認(rèn)識(shí)，把危機(jī)管理作為社區(qū)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，安排專職人員負(fù)責(zé)，并積極吸納社區(qū)志愿者、企事業(yè)單位和民間組織加入，進(jìn)行群防群治。

第二，建立健全信息系統(tǒng)，開展社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。無(wú)論是危機(jī)爆發(fā)前的預(yù)防，還是危機(jī)爆發(fā)后的救援，以及危機(jī)結(jié)束后的恢復(fù)，掌握準(zhǔn)確有效的信息及對(duì)各類危機(jī)潛在風(fēng)險(xiǎn)的有效評(píng)估，在危機(jī)管理中具有基礎(chǔ)性的作用。要建立健全信息系統(tǒng)，了解和把握社區(qū)內(nèi)與危機(jī)有關(guān)的基本情況，開展社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，有助于分析社區(qū)面臨的危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，找出自身存在的薄弱環(huán)節(jié)，才能有針對(duì)性地制定社區(qū)應(yīng)急預(yù)案。具體包括:社區(qū)基本情況信息與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;預(yù)防薄弱環(huán)節(jié)信息與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;社區(qū)危機(jī)回應(yīng)能力方面的信息與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;居民危機(jī)意識(shí)現(xiàn)狀信息與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等。

第三，充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源，提升社區(qū)內(nèi)部的動(dòng)員能力。作為公共治理一方主體的社區(qū)，其實(shí)質(zhì)是居民的自治組織，社區(qū)危機(jī)管理更多的是強(qiáng)調(diào)內(nèi)部的動(dòng)員、互助與合作，這也是社區(qū)應(yīng)急較之政府的優(yōu)勢(shì)所在。因此，必須調(diào)動(dòng)居民在危機(jī)管理中的自主性和自我保護(hù)意識(shí)。社區(qū)可以通過(guò)搭建互動(dòng)平臺(tái)，為社區(qū)與居民之間、居民與居民之間的互動(dòng)創(chuàng)造條件，在互動(dòng)中培養(yǎng)社區(qū)意識(shí)和社區(qū)歸屬感，樹立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)意識(shí)，培養(yǎng)居民的自助和互助精神，將會(huì)大大提升社區(qū)的危機(jī)管理能力。

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［2］D．Ketlle．Sharing power:Public Governance and Parivate Markets．Washington．D．C．:Brookings Institution，1993:22．

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2011-01-20

張麗紅，女，山東輕工業(yè)學(xué)院文法學(xué)院講師。

■責(zé)任編輯/張瑞臣