社會轉(zhuǎn)型視域下農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的保護

期海明

(昆明理工大學 法學院，云南 昆明 650500)

農(nóng)民占據(jù)了我國總?cè)丝诘慕^大多數(shù)，農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的享有狀況直接反映了全國環(huán)境保護的發(fā)展水平。囿于長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)民權(quán)利在很大程度上被制度性消解，城市在享受發(fā)展的成果的同時，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境遭受到空前的破壞。農(nóng)民作為環(huán)境權(quán)的主體，構(gòu)建良好的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是解決“三農(nóng)問題”重要途徑，也是實現(xiàn)生態(tài)文明首要任務(wù)，因此保護農(nóng)民環(huán)境權(quán)益意義重大。

一、環(huán)境與農(nóng)民環(huán)境權(quán)

環(huán)境權(quán)不是一項單獨的權(quán)利，而是一 個公權(quán)與私權(quán)、程序權(quán)利與實體權(quán)利所構(gòu)成的內(nèi)容豐富的權(quán)利體系。

人是自然環(huán)境的產(chǎn)物，環(huán)境為人類的生存繁衍提供了必要條件，與人類的生存發(fā)展密切相關(guān)。環(huán)境本身只是個中性的概念，人類社會早期，“靠天吃飯”的生產(chǎn)、生活方式對環(huán)境并無好壞之分，也無是否適宜、健康之分。但隨著人類社會的不斷發(fā)展，環(huán)境與人的關(guān)系發(fā)生改變，逐步從最初自然環(huán)境對人類社會的單向支配關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)槿祟愒谧匀画h(huán)境面前所凸顯的主觀能動性和互動性。由此，環(huán)境便從一個中性的概念發(fā)展成為一個富有價值判斷的概念。環(huán)境權(quán)作為一個不斷豐富的權(quán)利體系，是指公民在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權(quán)利，其具體內(nèi)容包括環(huán)境資源的利用權(quán)、環(huán)境狀況的知情權(quán) 、環(huán)境侵害的請求權(quán)以及環(huán)境參與權(quán)。[1]改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟取得舉世矚目增長的同時，環(huán)境問題也日漸凸顯，環(huán)境污染和生態(tài)破壞已從城市向農(nóng)村蔓延。從一定程度上來說，農(nóng)民不僅沒有享受到發(fā)展的益處，而且淪為發(fā)展的犧牲品，這嚴重制約了我國農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。農(nóng)民作為環(huán)境權(quán)的當然主體，有權(quán)享有在良好的環(huán)境中生存和利用環(huán)境資源的權(quán)利，并在其環(huán)境權(quán)利受到侵害時可以獲得及時有效的救濟的權(quán)利。農(nóng)民環(huán)境權(quán)作為環(huán)境權(quán)的一種，其自身有著與普通環(huán)境權(quán)不同的特點，這主要體現(xiàn)為：

農(nóng)民是個抽象意義上的概念，較之有固定收入的城市居民，農(nóng)業(yè)是農(nóng)民生存的依靠，在整個的農(nóng)村自然生態(tài)系統(tǒng)中，農(nóng)民所有的一切主要依賴于該生態(tài)系統(tǒng)的供給。自然環(huán)境作為農(nóng)民的衣食之源，構(gòu)成農(nóng)民生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，特別是土地、水源等環(huán)境要素對農(nóng)民依然起著決定性的作用，而農(nóng)業(yè)是一個對環(huán)境要素在量上和質(zhì)上有著更高的要求的產(chǎn)業(yè)，這決定了農(nóng)民對環(huán)境具有更為緊密的依賴關(guān)系。農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民在環(huán)境的能動性方面明顯落后于城市，農(nóng)業(yè)與農(nóng)民環(huán)境權(quán)具有同樣的弱質(zhì)性的特征。可見，農(nóng)民環(huán)境權(quán)是否能得到保護以及在多大程度上得到保護，不僅關(guān)乎著農(nóng)民的生存環(huán)境問題，而且還決定著農(nóng)民生存的物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟來源。

另一方面體現(xiàn)在農(nóng)民較企業(yè)等組織而言處于弱勢地位。企業(yè)和其他經(jīng)濟組織與農(nóng)民相比具有更充足的資金、資本、人力支持，而農(nóng)民常常是比較分散的單獨個體，組織性不強，通常不具有與企業(yè)和組織抗衡的能力。我國近年來把一些污染較嚴重的大中型國有企業(yè)轉(zhuǎn)移到人口少、環(huán)境好的郊區(qū)或者農(nóng)村，從表面上來看，這一舉措是綜合權(quán)衡了各方利益以及考慮現(xiàn)有的條件所能夠采取的最佳途徑，這些污染企業(yè)的搬遷對于城市居民來說是一件皆大歡喜的好事，可以享受更為清潔的空氣和水源，然而這同時也可能意味著城市污染向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，而且這一轉(zhuǎn)移還可能帶來對農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的(甚至是嚴重的)侵犯。

二、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀剖析

(一)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間矛盾突出

目前，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境污染主要來自兩個方面：一是農(nóng)業(yè)自身帶來的環(huán)境污染，二是外來的環(huán)境污染?，F(xiàn)行的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展模式主要局限于農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，農(nóng)村生活以分散性的一家一戶為主，欠缺環(huán)保規(guī)劃，生活廢棄物未經(jīng)處理隨意丟棄和排放。農(nóng)民單純?yōu)榱俗非蠼?jīng)濟利益，過度使用農(nóng)藥、化肥，不合理的開發(fā)自然資源，以至于自然環(huán)境遭受了嚴重的污染和破壞。據(jù)統(tǒng)計，目前我國農(nóng)業(yè)每年的化肥使用量已達 4 412 萬噸(有機肥僅占25%) ，平均利用率僅為40%左右，且施用量是發(fā)達國家安全用量上限的2倍；農(nóng)藥的年使用量已高達132萬噸以上(其中高毒農(nóng)藥占70%)。[2]這些農(nóng)藥和化肥大都散落在土壤和水中，對大氣、土壤、水體造成嚴重污染，危及到農(nóng)民的健康安全及農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。另一方面，農(nóng)村急于脫貧致富，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這些迅速發(fā)展起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于規(guī)模小、技術(shù)水平低、布局分散、沒有相應(yīng)的污染防治設(shè)施，導(dǎo)致一家工廠污染一條河、一個企業(yè)毀掉一大片土地的現(xiàn)象大量存在。雖然近幾年來，許多村干部已經(jīng)認識到了引進的污染鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的危害性，但由于現(xiàn)已存在的污染鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是建立在土地的集體所有制基礎(chǔ)之上，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)間的相互依存關(guān)系難以改變。

(二)農(nóng)村環(huán)境保護在制度供給上不平等

我國目前的環(huán)境保護制度和生態(tài)環(huán)境保護工作明顯存在著重城市輕農(nóng)村的現(xiàn)象?，F(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)絕大多數(shù)是針對城市和工業(yè)而制定，對農(nóng)村的適應(yīng)性和可操作性差。在管理安排上方面，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境基本上是屬于沒人管理的區(qū)域；在環(huán)境污染防治投入方面也存在著嚴重的城鄉(xiāng)失衡，污染防治資金幾乎全部投到城市，農(nóng)村環(huán)境保護設(shè)施幾乎為零，犧牲農(nóng)村環(huán)境為代價所換來的城市環(huán)境的改善由農(nóng)村去承受，如工業(yè)廢棄物的排放，已使得不少耕地遭到破壞性污染，有的地方甚至造成大面積的植物死亡，糧食絕收；城市居民的生活垃圾簡單地運到城郊的垃圾場進行填埋，結(jié)果是城市的環(huán)境面貌改善了，而農(nóng)村的環(huán)境污染卻加重了。政府在農(nóng)村環(huán)境保護方面的嚴重缺位，導(dǎo)致對農(nóng)民的環(huán)境權(quán)保護蒼白乏力。在面對環(huán)境污染侵權(quán)的賠償問題時，現(xiàn)有法律尤顯無力，農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益受損無法得到救濟；在環(huán)境訴訟方面，缺乏具體規(guī)定，造成農(nóng)民維權(quán)舉步維艱。農(nóng)村環(huán)境問題具有區(qū)別于城市的自身特殊性，這就導(dǎo)致對于農(nóng)村環(huán)境問題的解決來說，現(xiàn)行環(huán)境立法的缺失或難以適用，農(nóng)民環(huán)境權(quán)益缺乏具體規(guī)定，一旦受到侵害很難以找到法律依據(jù)加以有效保護。

(三)農(nóng)民生態(tài)環(huán)境意識薄弱

環(huán)境意識是人們對于環(huán)境狀況的認知，與其受教育文化程度密切相關(guān)。由于我國農(nóng)民的受教育程度和生活水平明顯落后于城市居民，農(nóng)民對環(huán)境狀況的認知還是相當陌生的，比如對環(huán)境狀況的理解，大多數(shù)農(nóng)民就將環(huán)境狀況簡單地理解為只涉及垃圾和污水的衛(wèi)生狀況，有的農(nóng)民更是將其理解為生活境況。農(nóng)民為了追求經(jīng)濟利益，過度使用農(nóng)藥、化肥，不合理地開發(fā)利用自然資源，以至于自然環(huán)境遭受了嚴重的污染和破壞；加之隨著農(nóng)民生活水平的不斷提高，生活垃圾的種類也大大增加，由過去成分簡單且可作為肥料再利用的生活垃圾演變到現(xiàn)在的成分復(fù)雜且難以再利用的塑料袋和塑料制品等生活垃圾。雖然我國農(nóng)村地區(qū)的垃圾統(tǒng)一收集工作已經(jīng)陸續(xù)展開，但是統(tǒng)一收上來的垃圾卻苦于沒有統(tǒng)一規(guī)劃的垃圾處理場所及設(shè)施而只是堆放在村外較遠的地方，不但沒能從本質(zhì)上解決問題，而且還造成了二次污染。農(nóng)民的環(huán)境認知程度的局限，導(dǎo)致他們更熱衷于當下對自然資源的索取，而不是為了明天保護生態(tài)環(huán)境。

三、構(gòu)建和完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護機制

(一)構(gòu)建和完善農(nóng)民生態(tài)環(huán)境保護的立法

法律對權(quán)利的確認，是公民實現(xiàn)權(quán)利最強有力的保護措施。在長期城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式的影響下，我國農(nóng)村和城市的發(fā)展道路產(chǎn)生了差異化選擇，分別選擇了農(nóng)和商兩條完全不同的發(fā)展路徑，由此而產(chǎn)生的城鄉(xiāng)之間生態(tài)環(huán)境的巨大差異也成了當前比較嚴峻的社會問題。以此為背景，我國現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護制度也具有城鄉(xiāng)二元性。目前的生態(tài)環(huán)境立法主要是以城市為中心、以防治工業(yè)污染和城市環(huán)境污染為重點展開，初步形成了以《環(huán)境保護法》為主體涵蓋了基本法和一系列環(huán)境保護單行法規(guī)的法律體系，數(shù)量雖然可觀，但對農(nóng)民生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)定幾乎沒有，這種現(xiàn)象已遠不能應(yīng)對農(nóng)村嚴峻生態(tài)環(huán)境問題的挑戰(zhàn)。[3]因此，應(yīng)針對城鄉(xiāng)環(huán)境問題的不同特點，采取有針對性、特殊化立法，在立法上確立農(nóng)民環(huán)境權(quán)，讓農(nóng)民的環(huán)境權(quán)上升到法律的高度加以保護。以農(nóng)民環(huán)境權(quán)為基點，充分考慮農(nóng)民對環(huán)境的特殊需求以及農(nóng)村地域環(huán)境的實際特點，進而構(gòu)建與農(nóng)村環(huán)境保護相關(guān)的法律和制度，如農(nóng)村水資源環(huán)境、土壤環(huán)境質(zhì)量、防治農(nóng)藥和化肥污染、工業(yè)廢棄物污染、農(nóng)業(yè)廢棄物污染、農(nóng)村生活廢棄物污染法律制度，等等，力求對農(nóng)民環(huán)境權(quán)的保護具有適應(yīng)性、靈活性和可操作性。

(二)完善對農(nóng)民的生態(tài)補償制度

生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵豐富，目前學界尚未形成一致的看法?；竞x是通過對損害(或保護)資源環(huán)境的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或收益)，從而激勵損害(或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性(或外部經(jīng)濟性)，達到保護資源的目的。[4]無論是農(nóng)民還是城市居民，都有權(quán)利享受生態(tài)環(huán)境保護所帶來的良好結(jié)果。城市的發(fā)展進步離不開農(nóng)村，農(nóng)民為了城市優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境喪失了生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護和改善自然離不開城市對農(nóng)村的生態(tài)補償。通過生態(tài)補償制度的設(shè)計在城市生態(tài)環(huán)境受益者與農(nóng)村受害者之間重新進行利益分配，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的雙贏，既讓環(huán)境污染者對污染環(huán)境造成的損失做出賠償，也讓環(huán)境受益者對良好環(huán)境做出犧牲的農(nóng)村地區(qū)提供適當?shù)难a償，從而在根本上保護農(nóng)民利益。

筆者認為應(yīng)依據(jù)補償主體的不同對農(nóng)民進行生態(tài)補償。補償主體可分為國家生態(tài)補償、社會生態(tài)補償和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生態(tài)補償三類。一是國家生態(tài)補償，例如國家推行退耕還林項目，勢必要犧牲部分農(nóng)民的利益，為使該項目能順利進行，中央政府就有責任和義務(wù)對遭受利益損失的人和地區(qū)進行補償。具體操作上來說，對于那些跨地區(qū)和關(guān)系到全國范圍的環(huán)境要素和環(huán)境保護項目由中央政府提供補償經(jīng)費；對于關(guān)系地方的環(huán)境要素和環(huán)境保護項目由省級政府提供補償經(jīng)費。二是社會生態(tài)補償，社會生態(tài)補償主要是指除中央政府外的社會團體以及城市的政府部門等對環(huán)境保護的援助和資助。國家應(yīng)進行廣泛的生態(tài)補償宣傳教育以增強公民的環(huán)保意識，讓全社會都來關(guān)心環(huán)境，積極支持和鼓勵民間環(huán)境保護補償組織的建立，使更多的社會資金籌集投入到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護中。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生態(tài)補償，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生態(tài)補償主要是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對其自身造成的環(huán)境污染和破壞承擔責任并對由此造成的損害進行補償。目前我國主要是通過繳納排污費的方式將此部分費用專項用于治理受污染的農(nóng)村環(huán)境。

(三)完善農(nóng)村環(huán)境法律援助制度

法律援助是指由政府設(shè)立的法律援助機構(gòu)組織法律服務(wù)機構(gòu)及法律服務(wù)人員對那些經(jīng)濟比較困難的公民或一些特殊案件的當事人提供法律服務(wù)，并減免服務(wù)費的一項法律制度?！皬闹\求最大多數(shù)人的最大利益到關(guān)愛社會境況最差者，這是正義立場的重大轉(zhuǎn)變?！盵5]農(nóng)民作為環(huán)境資源權(quán)益的分配中人為制造的新型弱勢群體，保護環(huán)境資源權(quán)益的弱勢群體的利益，不僅僅是資源利用與環(huán)境權(quán)享有的問題，更是一個關(guān)乎社會公平和正義問題。在“資本挾持環(huán)境治理”的年代，農(nóng)村的環(huán)境問題往往與貧困結(jié)合在一起，在地理分布上具有高度的耦合性。貧困的農(nóng)民在環(huán)境權(quán)益受到侵害時鮮有維權(quán)能力，不是單純歸結(jié)為法律知識、法律意識的匱乏，更深層次的原因是薄弱的經(jīng)濟實力導(dǎo)致欠缺環(huán)境維權(quán)能力。針對這一問題，現(xiàn)行環(huán)境立法基本上處于失語狀態(tài)，而實踐中司法救濟對環(huán)境權(quán)的保障功能也無從進行操作與保護。法諺有云：“沒有救濟權(quán)利就不是權(quán)利”，明確了救濟對于權(quán)利的重要性。在權(quán)利的救濟范疇中，僅從立法上確立農(nóng)民環(huán)境權(quán)并不足以使農(nóng)民實然地享有與環(huán)境相關(guān)的權(quán)益，法律還必須從制度上為權(quán)利的實現(xiàn)給予真實而具體的價值關(guān)懷，將法律援助制度擴張到農(nóng)民環(huán)境維權(quán)上，通過資源傾斜性配置來調(diào)節(jié)和消解基于機遇、資源稟賦等偶然因素而形成的弱勢地位。目前與農(nóng)民最接近的法律援助機構(gòu)就是縣級法律援助中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法所可以作為縣級法律援助中心的派出機構(gòu)，在完成司法所本身職責的同時承擔部分派出機構(gòu)的職責，可以對農(nóng)民實施法律援助。雖然我國目前還缺乏農(nóng)民自己的團體和組織，成立專門的農(nóng)民法律援助組織更顯得無能為力，但是從維護我國農(nóng)民自身權(quán)益的角度考慮，筆者認為應(yīng)組建專門的農(nóng)村法律援助組織——農(nóng)民法律援助中心，專門為農(nóng)民代寫法律文書、提供法律咨詢、為經(jīng)濟貧困的農(nóng)民進行辯護和代理等，并將法律援助的范圍擴展到農(nóng)民生態(tài)環(huán)境的維權(quán)方面。同時，農(nóng)民法律援助中心應(yīng)加強與其他組織(如律師事務(wù)所、公證處、婦聯(lián)、共青團、工會等)的聯(lián)系和合作，擴大農(nóng)民法律援助工作的社會影響力。

(四)保障農(nóng)民對環(huán)境保護的參與權(quán)

在環(huán)境保護領(lǐng)域，公民參與是指公民依據(jù)國家環(huán)境保護法律法規(guī)賦予的權(quán)利和義務(wù)通過一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動。廣泛的公民參與，一方面可以減輕政府收集信息的重負，另一方面公民在參與、交流、溝通中實現(xiàn)了自己的社會性，平衡各方利益，增強農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的維護力度。我國農(nóng)村人口居住較為分散，但并不影響農(nóng)村作為相對獨立的自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性和自然性，一個由生產(chǎn)者、消費者、分解者組成的完整的生態(tài)系統(tǒng)完全可以在農(nóng)村獨立形成。就農(nóng)民生態(tài)環(huán)境保護而言，應(yīng)該充分考慮農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的差異，結(jié)合農(nóng)村環(huán)境保護的特點，充分保障農(nóng)民對環(huán)境的參與，即以農(nóng)民參與為核心，自主選擇適宜的生產(chǎn)方式和生活方式，直接或間接地實現(xiàn)對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理，以提高農(nóng)民的主人翁意識，使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護更具群眾性和實踐性，[6]同時進一步增加農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的透明度，把農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法活動置于全社會的監(jiān)督之下，推行農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法公示公開制度，實行民主公開的原則，充分保證農(nóng)民的環(huán)境知情權(quán)，為農(nóng)民參與生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)環(huán)境管理等活動創(chuàng)造條件。

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