中西方食品藥品安全法規(guī)及管理的比較研究

李卓宇

（鼎天集團(tuán)戰(zhàn)略研究部，陜西 西安 710075）

中國(guó)進(jìn)入21世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人民生活水平不斷提高。在經(jīng)濟(jì)繁榮背后，中國(guó)食品藥品安全問(wèn)題頻繁出現(xiàn)，使得國(guó)內(nèi)對(duì)食品藥品質(zhì)量提高的呼聲強(qiáng)烈，國(guó)際貿(mào)易也因此受到了一些影響。通過(guò)中國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的比較研究，探討加強(qiáng)食品藥品安全的政策與措施，將會(huì)對(duì)提高我國(guó)食品藥品的安全水平有參考意義。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在其發(fā)展的初期階段，也曾出現(xiàn)過(guò)食品安全問(wèn)題的多發(fā)期：19世紀(jì)的德國(guó)化學(xué)家弗雷德里克·阿庫(kù)姆曾在著作中寫(xiě)道“我們吃的涼菜是用銅染綠的；我們吃的醋是用硫酸勾兌的……”；20世紀(jì)二、三十年代，美國(guó)當(dāng)時(shí)食品安全混亂的局面也曾成為社會(huì)突出的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)多年的調(diào)整和治理，西方發(fā)達(dá)國(guó)家才從法律法規(guī)、管理水平等方面完善和提高了對(duì)食品藥品的監(jiān)管，逐漸形成了體系。

為了提高中國(guó)目前食品藥品安全的整體水平，改善人民生活，推動(dòng)中國(guó)食品藥品的國(guó)際貿(mào)易，促進(jìn)食品及中醫(yī)藥行業(yè)產(chǎn)業(yè)化、國(guó)際化，本文通過(guò)比較中國(guó)和西方發(fā)達(dá)國(guó)家在食品藥品及其安全性方面的分析，為相關(guān)部門(mén)或企業(yè)提供參考。

1 中西方對(duì)食品藥品的理解和安全性法規(guī)體系

中國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家在食品藥品的概念理解上是有很大不同的。中國(guó)最新頒布的《食品安全法》規(guī)定：“各種供人食用或者飲用的成品和原料，以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品”[1]。中國(guó)對(duì)食品的定義與藥品有著分不開(kāi)的聯(lián)系，這是受到了我國(guó)幾千年傳承下來(lái)的“藥食同源”理念影響。中醫(yī)藥注重人體的系統(tǒng)調(diào)節(jié)，功能協(xié)調(diào)，治未病，身體恢復(fù)的循序漸進(jìn)等。在以中醫(yī)藥為代表的東方健康理念中，食補(bǔ)成為治療的重要環(huán)節(jié)，所以食品在中國(guó)人的理念里往往被賦予了藥品的作用。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)食品和藥品的理解是完全分離的。如新西蘭在食品法規(guī)《New Zealand Parliament，2010》[2]中對(duì)“食品”進(jìn)行了的界定：“生的或者熟的，被用來(lái)，能夠被用來(lái)或?yàn)榱吮挥脕?lái)供人類(lèi)消費(fèi)并食用的物品叫做食品，包括植物、動(dòng)物，供人直接食用的和添加到其他食品的原材料、營(yíng)養(yǎng)素及其他成分，和用于添加到食品中的物質(zhì)，以及其他法規(guī)中特殊規(guī)定的物質(zhì)?！庇?guó)在20世紀(jì)90年代出臺(tái)的《Parliament of the United Kingdom，1990》[3]中規(guī)定：“飲品，沒(méi)有營(yíng)養(yǎng)價(jià)值但是供人消費(fèi)食用的物質(zhì)，口香糖和有類(lèi)似用處的物質(zhì)和用來(lái)準(zhǔn)備食品的物質(zhì)都屬于食品。”西方國(guó)家理解的食品是維持生命所必需和供食用的物質(zhì)，而藥品則是針對(duì)人體器官修復(fù)，用生物化學(xué)的有效成分對(duì)病變進(jìn)行干預(yù)的物質(zhì)。食品藥品被分開(kāi)定義。

中國(guó)《食品安全法》中“按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品”的概念涉及面非常寬泛，比如山楂，作為水果屬于食品，但山楂也可以入藥，又可歸為藥品范疇。正是因?yàn)閷?duì)食品藥品理解上的差異，中國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的管理模式有所區(qū)別，食品藥品安全責(zé)任、監(jiān)管的治理措施、方式等有不相互接軌的現(xiàn)象。

2 中西方食品藥品安全管理

中西方食品藥品安全的管理結(jié)構(gòu)也是大不相同的。

2.1 中國(guó)食品安全管理結(jié)構(gòu)

中國(guó)的食品安全管理的總體統(tǒng)籌部門(mén)是國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)下設(shè)辦公室，主要職責(zé)是對(duì)食品安全工作進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，將分段管理容易出現(xiàn)的監(jiān)管空白、職責(zé)交叉等作為協(xié)調(diào)重點(diǎn)，堵塞監(jiān)管漏洞，促進(jìn)環(huán)節(jié)監(jiān)督措施銜接。中國(guó)有13個(gè)政府部門(mén)負(fù)責(zé)食品安全體系中不同的環(huán)節(jié)，其中一些部門(mén)僅僅是涉及食品行業(yè)中的一小部分。在國(guó)務(wù)院食安辦的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局、衛(wèi)生部門(mén)、商務(wù)部門(mén)、工信部、工商部門(mén)、食品藥品監(jiān)督局和公安機(jī)關(guān)多部門(mén)分管食品從田間到生產(chǎn)流通到最后出現(xiàn)食品安全問(wèn)題的處理善后。各部門(mén)分工不同，責(zé)任不同，協(xié)同配合，以達(dá)到管理食品安全的目的。中國(guó)食品安全的主要管理部門(mén)和職責(zé)見(jiàn)圖1。

圖1 中國(guó)食品安全監(jiān)督體系相關(guān)部門(mén)Fig.1 The government departments of Chinese food and medicine safety supervision system

2.2 西方國(guó)家食品藥品安全監(jiān)管方式

由于政體不同，西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)食品藥品安全的監(jiān)管方式與中國(guó)有所差別。

2.2.1 新西蘭

新西蘭的管理模式是分設(shè)了食品和藥品的專門(mén)管理部門(mén)，進(jìn)行垂直的和分層的管理。管理機(jī)構(gòu)職責(zé)主要分3個(gè)層面：部長(zhǎng)，執(zhí)行首長(zhǎng)和地方政府。部長(zhǎng)在這套系統(tǒng)中起到了發(fā)言人和監(jiān)管者的職責(zé)，同時(shí)，部長(zhǎng)還擁有規(guī)范執(zhí)法過(guò)程開(kāi)銷(xiāo)和籌集執(zhí)行經(jīng)費(fèi)的職權(quán)。執(zhí)行首長(zhǎng)則具體監(jiān)管食品安全法律法規(guī)的執(zhí)行，并且對(duì)地方官方進(jìn)行監(jiān)督與管理。地方政府則直接負(fù)責(zé)食品安全法律法規(guī)的執(zhí)行[2]。

2.2.2 英國(guó)

英國(guó)的管理模式為除政府在制定法規(guī)和監(jiān)管的垂直管理外，對(duì)個(gè)別食品或藥品類(lèi)別采取了特殊管理的方式，如肉類(lèi)的安全有肉類(lèi)服務(wù)管理局具體負(fù)責(zé)和監(jiān)督。英國(guó)還專門(mén)在1997年成立了獨(dú)立于任何政府部門(mén)的食品標(biāo)準(zhǔn)局和藥品標(biāo)準(zhǔn)局，負(fù)責(zé)安全總體事務(wù)和制定各種標(biāo)準(zhǔn)[3]。

2.2.3 德國(guó)

德國(guó)的食品、藥品安全管理由聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)和食品安全局（BVL）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。執(zhí)行和監(jiān)督責(zé)任歸各州負(fù)責(zé)，州政府相關(guān)部門(mén)制定監(jiān)管方案，由各縣食品監(jiān)督官員執(zhí)行。如食品監(jiān)管部門(mén)檢測(cè)出食品安全事件，將通報(bào)聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)和食品安全局（BVL）；該機(jī)構(gòu)會(huì)及時(shí)分析報(bào)告的真實(shí)性及危害性，并報(bào)告歐盟委員會(huì)。同樣，如果報(bào)告來(lái)自其他歐盟成員國(guó)，歐盟委員會(huì)會(huì)通過(guò)聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)和食品安全局（BVL）向各州傳達(dá)。如果聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)和食品安全局（BVL）接到的報(bào)告中含有不確定性，該局將先通過(guò)聯(lián)邦風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析，再?zèng)Q定是否繼續(xù)傳播該信息到各州。聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)和食品安全局（BVL）還承擔(dān)著向廣大群眾傳遞最新食品安全資訊的職責(zé)[4]。

2.3 對(duì)比西方國(guó)家，中國(guó)食品藥品安全監(jiān)管體制存在的問(wèn)題

中國(guó)的食品藥品安全監(jiān)管系統(tǒng)總體來(lái)說(shuō)是行之有效的，但是仍然頻頻出現(xiàn)的食品藥品安全事故仍然暴露出了中國(guó)監(jiān)管體制的問(wèn)題。如“毒奶粉”事件，理論上說(shuō)，奶粉中摻入三聚氫胺是生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的問(wèn)題，也就是說(shuō)該由質(zhì)監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)；但當(dāng)消費(fèi)者反映奶粉導(dǎo)致腎結(jié)石時(shí)，調(diào)查機(jī)關(guān)卻是衛(wèi)生部。準(zhǔn)確地講，這樣的調(diào)查方式是完全符合規(guī)章制度的；但是能夠在第一時(shí)間減少“毒奶粉”危害的不是衛(wèi)生部門(mén)，也不是質(zhì)監(jiān)部門(mén)，而是負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的工商部門(mén)。這樣的處理方式導(dǎo)致的結(jié)果就是2008年6月反映的問(wèn)題，同年9月出病理檢查報(bào)告，又經(jīng)過(guò)幾個(gè)月的時(shí)間才啟動(dòng)肅清市場(chǎng)上的“毒奶粉”。

中國(guó)頻繁出現(xiàn)的食品安全問(wèn)題無(wú)疑暴露了中國(guó)管理體制中鏈條長(zhǎng)、反應(yīng)慢、職責(zé)區(qū)分不清、檢測(cè)手段不強(qiáng)等弊病。多部門(mén)協(xié)同監(jiān)管固然有其優(yōu)勢(shì)，但是容易出現(xiàn)一環(huán)出錯(cuò)，全盤(pán)皆輸?shù)慕Y(jié)果。

正是由于多頭的管理，相關(guān)法律法規(guī)的不一致性也可能阻礙安全的執(zhí)法。根據(jù)最新頒布的《食品安全法》規(guī)定，市場(chǎng)上銷(xiāo)售的食品均由工商部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管；但是在2006年的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》中指明：初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，如肉、蔬菜、蛋、水果等，均由農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)。這樣產(chǎn)生的“交叉”結(jié)果，將造成資源浪費(fèi)，并出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，從而使監(jiān)管無(wú)效。

隨著中國(guó)的改革開(kāi)放，中國(guó)的食品藥品安全監(jiān)管系統(tǒng)正在逐步完善，也在逐漸與世界接軌。近年來(lái)，中國(guó)能夠在食品藥品安全問(wèn)題發(fā)生之后盡快遏制住其蔓延勢(shì)頭，主要?dú)w功于中國(guó)較為發(fā)達(dá)的應(yīng)急管理措施以及“舉國(guó)體制”下的專事專辦，特事特辦處理方式。為做到食品藥品安全監(jiān)管“防患于未然”，中國(guó)有必要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，采用相對(duì)直接的管理方式和監(jiān)管責(zé)任制度，逐漸從應(yīng)急處置轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)有效，減少或基本上杜絕事故發(fā)生。

3 中西方的食品藥品安全監(jiān)管方式及工具

對(duì)比中國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管運(yùn)營(yíng)方式，有兩點(diǎn)顯著的不同：首先，西方發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)調(diào)食品藥品來(lái)源的追溯以及出現(xiàn)事故后的召回；其次，西方發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)調(diào)食品藥品行業(yè)從業(yè)單位及企業(yè)責(zé)任，嚴(yán)格自律，安全生產(chǎn)，否則，將嚴(yán)厲處置。

食品追溯系統(tǒng)就是一種還原產(chǎn)品生產(chǎn)全過(guò)程和應(yīng)用歷史軌跡、發(fā)生場(chǎng)所以及銷(xiāo)售渠道，以發(fā)現(xiàn)食品鏈的最終端的機(jī)制。

食品追溯系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)在于一旦出現(xiàn)食品安全事故，監(jiān)管機(jī)關(guān)可以通過(guò)記錄迅速查到食品的來(lái)源以及食品的流向，從而迅速了解可能受波及的范圍，以最快速的解決問(wèn)題，最大程度上保護(hù)消費(fèi)者利益，阻止食品安全事故的蔓延。西方發(fā)達(dá)國(guó)家食品藥品的追溯制度已進(jìn)行了多年，證明了這一制度的有效和快速。而中國(guó)則起步較晚，覆蓋范圍較有限，因此有必要加快這項(xiàng)工作的進(jìn)程，建立起有中國(guó)特色的運(yùn)行機(jī)制。

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)了食品藥品安全的大部分責(zé)任。在德國(guó)，食品藥品生產(chǎn)、加工和銷(xiāo)售企業(yè)有義務(wù)自行記錄所有原料的質(zhì)量、進(jìn)貨渠道和銷(xiāo)售對(duì)象的信息。依據(jù)記錄材料，如果出現(xiàn)食品藥品安全問(wèn)題，相關(guān)企業(yè)可以積極配合當(dāng)?shù)厥称钒踩?fù)責(zé)部門(mén)在短時(shí)間內(nèi)查出問(wèn)題食品動(dòng)向，從而控制事故局面。

歐盟各國(guó)對(duì)食品藥品實(shí)施專門(mén)標(biāo)簽系統(tǒng)，要求出售的制品必須標(biāo)明過(guò)程痕跡，如對(duì)肉類(lèi)要標(biāo)明批號(hào)、屠宰場(chǎng)許可號(hào)、加工所在國(guó)家和加工車(chē)間號(hào)；凡是涉及轉(zhuǎn)基因的食品都須在標(biāo)簽上標(biāo)明；要求食品生產(chǎn)、加工和銷(xiāo)售企業(yè)自行記錄所有銷(xiāo)售經(jīng)過(guò)，并且明確標(biāo)明食品生產(chǎn)過(guò)程中的添加劑。

除了監(jiān)管制度之外，西方發(fā)達(dá)國(guó)家食品藥品監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)也發(fā)揮著重要作用，如在重點(diǎn)食品批發(fā)集散地設(shè)有專門(mén)人員每天24 h不斷抽查各種產(chǎn)品以保障食品質(zhì)量，如通過(guò)聘用流行病學(xué)專家、微生物學(xué)專家和食品科研專家等進(jìn)駐食品加工廠、飼養(yǎng)場(chǎng)等方式，從多角度、全方位來(lái)監(jiān)控食品生產(chǎn)及流通的各個(gè)細(xì)節(jié)，形成了一個(gè)覆蓋全國(guó)的食品監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

中國(guó)已于近年著手開(kāi)始建設(shè)食品藥品追溯網(wǎng)絡(luò)，并且在2010年世博會(huì)上應(yīng)用了食品溯源技術(shù)對(duì)零售盒飯的監(jiān)控。由于中國(guó)食品市場(chǎng)規(guī)模巨大，從村莊集市到城市集中批發(fā)地，布局也較為分散，這就使得食品藥品的采集十分困難；加之食品藥品流通速度快、數(shù)量大，監(jiān)管和時(shí)效性追蹤的工作量十分巨大。利用現(xiàn)代監(jiān)管工具，建立中國(guó)食品藥品安全的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)是個(gè)方向，同時(shí)，也與中國(guó)的管理體制機(jī)制改革密不可分。

在現(xiàn)今的中國(guó)，食品藥品安全監(jiān)督責(zé)任普遍地被大眾認(rèn)為是政府的職責(zé)，但西方發(fā)達(dá)國(guó)家，食品藥品安全的主要責(zé)任是企業(yè)。食品藥品生產(chǎn)是“良心”事業(yè)，只有企業(yè)嚴(yán)格自律才能從根本上減少食品藥品安全事故的發(fā)生。另外，社會(huì)的監(jiān)督、消費(fèi)者與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的互動(dòng)渠道也是安全網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。

4 結(jié)論與展望

整體來(lái)看，中國(guó)的食品藥品安全狀況在逐漸轉(zhuǎn)好，但仍然存在著諸多問(wèn)題。為了妥善解決這些問(wèn)題，提出以下幾點(diǎn)建議：

1）經(jīng)歷了多次食品藥品安全事故，中國(guó)的食品藥品安全監(jiān)督法律法規(guī)以及監(jiān)管體制也在逐步完善。由于我國(guó)對(duì)食品藥品的理解有別于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，所以中國(guó)應(yīng)該有選擇的吸收西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，合理改善我國(guó)現(xiàn)階段的食品藥品安全監(jiān)管體制，簡(jiǎn)化管理流程，提升管理效率。同時(shí)，積極宣傳中國(guó)“藥食同源”的傳統(tǒng)理念，為中醫(yī)藥走出國(guó)門(mén)奠定基礎(chǔ)。

2）審視中國(guó)現(xiàn)階段的管理方式，最為缺少的就是所謂“流程管理”。由于食品溯源系統(tǒng)的缺失和監(jiān)管工具及技術(shù)的不到位，中國(guó)已多次面臨安全事故發(fā)生后查處時(shí)間及流程長(zhǎng)，過(guò)程復(fù)雜的問(wèn)題。流程管理不僅僅是政府的監(jiān)管工具之一，更應(yīng)該積極地推廣到整個(gè)食品藥品市場(chǎng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，比如生產(chǎn)企業(yè)、中間流通的商販和消費(fèi)者。通過(guò)先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)以及發(fā)達(dá)的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，讓普通消費(fèi)者也能實(shí)時(shí)了解食品藥品安全信息，并且能夠在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題食品或藥品時(shí)第一時(shí)間通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與更多的消費(fèi)者分享信息。

3）為了提高食品藥品安全水平，中國(guó)應(yīng)該重新審視整個(gè)食品藥品行業(yè)中各個(gè)環(huán)節(jié)的角色與責(zé)任。不可否認(rèn)，政府對(duì)食品藥品安全負(fù)有責(zé)任，但是生產(chǎn)企業(yè)的道德規(guī)范違規(guī)建設(shè)是個(gè)“短板“。政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)法規(guī)等方式來(lái)約束企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，從而達(dá)到管理的目的；相應(yīng)的，企業(yè)則需要嚴(yán)格自律，積極配合監(jiān)管，通過(guò)打造企業(yè)信譽(yù)，建立行業(yè)信譽(yù)，維護(hù)國(guó)家信譽(yù)。

4）從國(guó)際貿(mào)易的角度來(lái)看，現(xiàn)中國(guó)的食品藥品標(biāo)準(zhǔn)和西方發(fā)達(dá)國(guó)家有差異。與發(fā)達(dá)國(guó)家合作，共同構(gòu)建多國(guó)食品藥品安全檢查機(jī)構(gòu)，一方面可在一定范圍內(nèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，提高安全水平，促進(jìn)雙邊或多邊貿(mào)易，另一方面，可加快中國(guó)食品藥品安全法規(guī)、體系建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的進(jìn)程。

[1]全國(guó)人民代表大會(huì).食品安全法[Z].北京，中華人民共和國(guó)：2009

[2]New Zealand Parliament.Food Bill[Z].Wellington,New Zealand:2010

[3]Parliament of the United Kingdom.Food Safety Act[Z].London,the United Kingdom:1990

[4]The Bundestag.Lebensmittel -,Bedarfsgegenst?nde.und Futtermittelgesetzbuch[Z].Berlin,Germany:2009

[5]The United States Congress.FDA Food Safety Modernization Act[Z].Washington,United State of America:2010