中國綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展和機(jī)制政策創(chuàng)新研究

曹 東 趙學(xué)濤 楊威杉

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京100012)

中國綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展和機(jī)制政策創(chuàng)新研究

曹 東 趙學(xué)濤 楊威杉

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京100012)

通過綠色轉(zhuǎn)型創(chuàng)造新的發(fā)展和就業(yè)機(jī)會對于擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)、提升國家競爭力并占據(jù)全球制高點(diǎn)和領(lǐng)先地位已經(jīng)成為全球共識。中國的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展將對其未來經(jīng)濟(jì)繁榮乃至全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，這不僅是中華民族長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性選擇和必然需要，也是對全球可持續(xù)發(fā)展的積極貢獻(xiàn)，將對人類發(fā)展產(chǎn)生的重要影響。中國正逐步走向綠色發(fā)展之路，建設(shè)資源節(jié)約型社會和環(huán)境友好型社會，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)已經(jīng)為中國的綠色發(fā)展奠定了較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是在全球化大背景下，中國正面臨各種規(guī)模龐大、情況復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會轉(zhuǎn)變與環(huán)境保護(hù)的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，尤其是在宏觀層面，綠色發(fā)展的體制機(jī)制保障尚不健全，制約了中國綠色轉(zhuǎn)型的成效。如何通過恰當(dāng)?shù)闹贫葎?chuàng)新，進(jìn)一步推進(jìn)轉(zhuǎn)型成本效率的提高和體制機(jī)制與政策法規(guī)質(zhì)量的改善，加快并深化中國的綠色轉(zhuǎn)型是目前面臨的主要問題。本文針對上述問題，系統(tǒng)歸納總結(jié)了國際上發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的普遍經(jīng)驗(yàn)以及中國發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)面臨的主要問題和挑戰(zhàn)，認(rèn)為發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)目前并沒有一種通用的模式，解決中國發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所面臨的資源環(huán)境制約，必須調(diào)整現(xiàn)行以GDP為導(dǎo)向的政府和官員績效考核體系，平衡目前財(cái)政分權(quán)體系中財(cái)權(quán)和事權(quán)不對應(yīng)問題，進(jìn)一步明確政府和市場的作用及各自起作用的領(lǐng)域，同時，綜合應(yīng)用法律、財(cái)政、稅收和價格等工具，重視不同手段的綜合和協(xié)同運(yùn)用，在不同的發(fā)展領(lǐng)域，提出具有適應(yīng)性和包容性的發(fā)展策略，具體來說:①實(shí)施“差異化”區(qū)域綠色發(fā)展戰(zhàn)略，針對不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境基礎(chǔ)，提出不同的發(fā)展重點(diǎn)，同時，建立分區(qū)域的綠色發(fā)展監(jiān)測和評估體系;②通過技術(shù)進(jìn)步和管理創(chuàng)新發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，以保障農(nóng)產(chǎn)品安全、生態(tài)安全和資源安全為重點(diǎn)，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展政策、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)和農(nóng)業(yè)管理體系的轉(zhuǎn)型;③以資源節(jié)約和環(huán)境友好為基本原則，實(shí)施綠色創(chuàng)新戰(zhàn)略，引導(dǎo)和推動工業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級;④創(chuàng)建綠色服務(wù)業(yè)體系;⑤推行綠色消費(fèi)模式，以綠色消費(fèi)倒逼綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

綠色增長;綠色發(fā)展;創(chuàng)新;中國;戰(zhàn)略

綠色經(jīng)濟(jì)概念最早由英國環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家大衛(wèi)·皮爾斯1989年于《綠色經(jīng)濟(jì)藍(lán)圖》中提出，并逐漸得到廣泛認(rèn)同。2008年綿延至今的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使人們更加清醒地認(rèn)識到通過綠色轉(zhuǎn)型創(chuàng)造新的發(fā)展和就業(yè)機(jī)會對于擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)、提升國家競爭力并在未來占據(jù)全球制高點(diǎn)和領(lǐng)先地位的重要作用。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)等重要國際組織先后發(fā)起了綠色增長倡議，在2009年的G20倫敦峰會上，全球領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成了“包容、綠色以及可持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇”共識。作為一個新興經(jīng)濟(jì)大國，中國的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展將對其未來經(jīng)濟(jì)繁榮乃至全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，這不僅是中華民族長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性選擇和必然需要，也是對全球可持續(xù)發(fā)展的積極貢獻(xiàn)，將對人類發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

在全球化大背景下，中國正面臨各種規(guī)模龐大、情況復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會轉(zhuǎn)變與環(huán)境保護(hù)的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，尤其是在宏觀層面，綠色發(fā)展的體制機(jī)制保障尚不健全，制約了中國綠色轉(zhuǎn)型的成效。如何通過恰當(dāng)?shù)闹贫葎?chuàng)新，進(jìn)一步推進(jìn)轉(zhuǎn)型成本效率的提高和體制機(jī)制與政策法規(guī)質(zhì)量的改善，加快并深化中國的綠色轉(zhuǎn)型是目前面臨的主要問題。本文針對上述問題，歸納總結(jié)了國際上發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的普遍經(jīng)驗(yàn)，中國的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，并據(jù)此提出了未來綠色發(fā)展的行動路線和政策建議。

1 綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國際經(jīng)驗(yàn)

1.1 綠色經(jīng)濟(jì)倡議及重點(diǎn)行動

在2008－2009年金融危機(jī)過后，國際上提出了通過國際多邊合作及在國家層面推行“綠色經(jīng)濟(jì)倡議”，旨在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇以及中長期戰(zhàn)略目標(biāo)——尋求新的就業(yè)機(jī)會，創(chuàng)造新的競爭力。在經(jīng)合組織綠色增長戰(zhàn)略中，重點(diǎn)關(guān)注的政策要素主要包括:能夠體現(xiàn)自然資源的維護(hù)和積累的經(jīng)濟(jì)政策，包括產(chǎn)權(quán)和價格政策等;以加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長作為相輔相成的雙重目標(biāo)的財(cái)稅政策以及推動綠色增長的科技政策、機(jī)制與體制等。最重要的是要確保不同政策的相互融合和協(xié)調(diào)一致。盡管側(cè)重點(diǎn)不同，許多經(jīng)合組織成員國提出綠色增長方案，具體見表1。

在UNEP發(fā)起的全球綠色經(jīng)濟(jì)倡議中，綠色投資、政策與機(jī)制改革相結(jié)合是在21世紀(jì)全球經(jīng)濟(jì)可持續(xù)復(fù)蘇與創(chuàng)造綠色就業(yè)，實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。UNEP在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間提出的“全球綠色新政”得到了各國的響應(yīng)。在2009年金融危機(jī)期間，G20國家共投入4.5兆億美元的經(jīng)濟(jì)刺激的財(cái)政計(jì)劃，至少15%用在了與綠色投資相關(guān)的領(lǐng)域，在中國的5 860億美元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中，有2 000億美元可視為“綠色投資”。但最重要的是，綠色經(jīng)濟(jì)并不只是在短期內(nèi)，對金融與經(jīng)濟(jì)危機(jī)的暫時反應(yīng)與行動。UNEP的全球綠色經(jīng)濟(jì)倡議同時強(qiáng)調(diào)綠色投資與各個國家中長期戰(zhàn)略規(guī)劃相結(jié)合。

表1 經(jīng)合組織國家的綠色增長計(jì)劃Tab.1 Green growth plans of OECD countries

1.2 國際綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

在全球經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，尚未形成可以全盤照搬的“一攬子政策方案”或通用模式，但是從一些OECD國家以往的結(jié)構(gòu)調(diào)整與改革的經(jīng)驗(yàn)中，仍可以看到許多共同之處，并對今后綠色經(jīng)濟(jì)政策的制定與發(fā)展提供借鑒，包括:

(1)重視政策信息的公開與透明度。獲得公眾對結(jié)構(gòu)調(diào)整與改革的支持，關(guān)鍵在于:一是加強(qiáng)政策信息的公開與透明度;二是針對政策與改革帶來的效果和影響與公眾進(jìn)行客觀有效的交流。

(2)強(qiáng)調(diào)政策導(dǎo)向與企業(yè)行為的相關(guān)性。在綠色轉(zhuǎn)型中，企業(yè)對政策的響應(yīng)以及行動尤為重要。同時，企業(yè)對政策框架的制定有以下要求:一是市場信號如價格信號、供需變化特別是在資源與能源相關(guān)領(lǐng)域尤其重要;二是資本市場的不斷完善，充分體現(xiàn)在市場風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)以及市場規(guī)模的變化中;三是在技術(shù)的開發(fā)與推廣過程中，政府與企業(yè)能夠攜手推動。

(3)普遍建立政府部門間、不同利益相關(guān)方之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。關(guān)鍵在于不同政府部門之間、不同利益相關(guān)方之間要緊密協(xié)調(diào)與合作，實(shí)現(xiàn)不同政策工具的合理組合與高效利用，形成整體一致的共同利益，達(dá)成政府各部門、不同利益相關(guān)方的共贏局面。

(4)著重要解決分配不公問題，維護(hù)弱勢群體的利益。有針對性地利用補(bǔ)償機(jī)制來解決由結(jié)構(gòu)性調(diào)整和改革引發(fā)的階段性分配矛盾，成功經(jīng)驗(yàn)包括在環(huán)境相關(guān)稅收增長的前提下，對農(nóng)民的直接現(xiàn)金補(bǔ)貼或是勞動收入的稅收減免。

另外，需要強(qiáng)調(diào)的是，從許多OECD國家的經(jīng)驗(yàn)來看，環(huán)境與氣候變化政策并不會對國際競爭力產(chǎn)生負(fù)面影響。

1.3 對中國發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的啟示

對中國而言，綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是對以往粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的挑戰(zhàn)和反思，是對如何同時實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益的探索。有四方面的國際經(jīng)驗(yàn)值得中國學(xué)習(xí)和借鑒:

一是充分尊重市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府不能過多干預(yù)市場運(yùn)行。同時，應(yīng)重視政府對綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)作用，強(qiáng)化政府對市場的監(jiān)管和政策引導(dǎo)，彌補(bǔ)市場失靈帶來的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染等負(fù)外部性。

二是宏觀經(jīng)濟(jì)政策與綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的協(xié)調(diào)配合至關(guān)重要，財(cái)政與稅收政策應(yīng)在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與升級過程中充分發(fā)揮作用。

三是科技研發(fā)與創(chuàng)新是行業(yè)內(nèi)部綠色轉(zhuǎn)型與跨行業(yè)間協(xié)調(diào)發(fā)展的重要動力。

四是發(fā)達(dá)的工業(yè)化國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)綠色化的過程在一定程度上通過貿(mào)易和對外投資帶來了污染和棕色產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。中國應(yīng)充分重視、警惕并積極應(yīng)對進(jìn)口和對外招商引資過程中的污染轉(zhuǎn)移問題，也應(yīng)當(dāng)充分重視、警惕并積極應(yīng)對在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移過程中的污染轉(zhuǎn)移問題。

2 中國綠色發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

中國綠色經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型雖然已經(jīng)起步并取得了積極進(jìn)展，但距離綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目標(biāo)還有很大的差距。應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到中國發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)在資源環(huán)境、行政體制、管理機(jī)制、法律法規(guī)與政策、科技創(chuàng)新能力、社會綠色道德體系等方面均面臨著諸多挑戰(zhàn)和難題，全球經(jīng)濟(jì)一體化也給中國發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)峻的外部壓力。

2.1 資源環(huán)境壓力巨大

中國經(jīng)濟(jì)面臨著工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的進(jìn)程，這給能源安全、生物多樣性保護(hù)以及環(huán)境承載能力帶來了巨大壓力，同時也增加了中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所面臨的艱巨性、長期性、復(fù)雜性和綜合性。表現(xiàn)在一是資源短缺日益嚴(yán)重;二是能源需求日益擴(kuò)大，對外依存度越來越高，國家能源安全和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展造成威脅;三是環(huán)境污染和生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重，歷史欠賬較多，污染治理和生態(tài)修復(fù)投資需求量大。

2.2 體制機(jī)制缺陷制約綠色轉(zhuǎn)型

以GDP為導(dǎo)向的政府和官員政績考核機(jī)制決定了發(fā)展經(jīng)濟(jì)是各級政府的首要任務(wù)，而在目前的財(cái)政分權(quán)體系下，地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對應(yīng)，特別是在環(huán)境保護(hù)與醫(yī)療、衛(wèi)生及基礎(chǔ)教育等公共服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)達(dá)地區(qū)的政府越來越依賴于土地財(cái)政，既抬高了地價和房價，又推動了城市發(fā)展的大拆大建，激化了城市化過程中的社會矛盾。同時，由于權(quán)責(zé)不清，同時存在市場化不足和市場化過度的現(xiàn)象(見圖1)。

圖1 官員政績考核和財(cái)政分權(quán)體系Fig.1 Government official’s post achievement assessment and fiscal decentralization system

2.3 法律法規(guī)與政策工具的支撐不足

在具體的政策工具層面:一是尚未形成促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互協(xié)調(diào)配合的、完善的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展法律政策體系;二是綠色財(cái)政投入不足，中央和地方預(yù)算投入過少，沒有建立穩(wěn)定的預(yù)算投入科目和機(jī)制，地方政府和民間資本參與綠色投資的激勵不足;三是綠色稅收體系尚未完全建立，資源和環(huán)境稅稅種設(shè)置不全，排污收費(fèi)制度下費(fèi)率過低，企業(yè)沒有足夠的動力進(jìn)行污染治理與技術(shù)創(chuàng)新。四是促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會融資機(jī)制不健全，制約了綠色經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

2.4 科技創(chuàng)新能力亟待提高

目前尚缺乏綠色技術(shù)引進(jìn)和開發(fā)的綜合性規(guī)劃。綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域目前仍以技術(shù)引進(jìn)為主，關(guān)鍵技術(shù)和集成性技術(shù)缺乏，技術(shù)競爭能力薄弱。技術(shù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)性投入不夠，沒有形成有效的技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制。中小企業(yè)及節(jié)能環(huán)保技術(shù)在國家創(chuàng)新體系中的潛力仍有待發(fā)掘。一方面國家研發(fā)投入的推動不足;另一方面，政府對企業(yè)自主創(chuàng)新的引導(dǎo)不夠，缺乏有利于提高自主創(chuàng)新能力的激勵性機(jī)制和市場化融資機(jī)制。

2.5 社會綠色價值和道德體系尚未全面建立

當(dāng)前，中國尚未建立起與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的社會綠色價值和道德體系，這主要表現(xiàn)在:一是缺乏政府引導(dǎo)和宣傳，社會公眾綠色經(jīng)濟(jì)意識薄弱，綠色價值理念尚未全面形成，難以對綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生有效的內(nèi)在驅(qū)動。二是綠色市場體系建設(shè)滯后，管理不嚴(yán)格，綠色產(chǎn)品認(rèn)證制度不規(guī)范，綠色產(chǎn)品市場占有率低，綠色消費(fèi)市場尚未真正建立。三是社會不公問題比較突出，對弱勢階層、婦女、少數(shù)民族等群體的關(guān)注和支持不夠。四是基本公共服務(wù)均等化建設(shè)滯后，公民生存和發(fā)展權(quán)難以得到有效體現(xiàn)。

2.6 外在壓力與挑戰(zhàn)嚴(yán)峻

中國在綠色轉(zhuǎn)型過程中所面臨的外在壓力和挑戰(zhàn)也極為嚴(yán)峻。一是在日益激烈的國際競爭中，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，一些發(fā)達(dá)國家可能借環(huán)境名義實(shí)施綠色貿(mào)易壁壘，對中國出口構(gòu)成限制;二是一些國外投資商為了獲得高額的經(jīng)濟(jì)利潤和逃避本國高額的成本內(nèi)在化和綠色貿(mào)易管制，利用中國環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)低、環(huán)保執(zhí)法不嚴(yán)格、環(huán)境管理體系不健全等問題，將高能耗、高污染行業(yè)向中國轉(zhuǎn)移，加重中國環(huán)境壓力;三是中國目前作為世界上的溫室氣體排放大國，在全球應(yīng)對氣候變化的大背景下，面臨著日益增加的國際減排壓力，給中國粗放型的經(jīng)濟(jì)增長方式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

3 中國綠色發(fā)展整體框架設(shè)計(jì)

3.1 基本框架

綠色經(jīng)濟(jì)對于中國不是一個全新的概念。同時，也應(yīng)該看到，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)無論是在國際上還是國內(nèi)，都沒有形成統(tǒng)一的模式，綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展更不能一蹴而就，而是需要漫長的過程，在綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，尤其是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，不僅面臨較高的經(jīng)濟(jì)成本，也可能面對較高的社會成本。因此，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)是一個循序漸進(jìn)的過程。

基于上述考慮，本研究提出我國綠色轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的基本框架(見圖2)，框架設(shè)計(jì)突出了一個主題、兩大戰(zhàn)略、六項(xiàng)任務(wù)和六項(xiàng)保障措施。通過“雙轉(zhuǎn)雙創(chuàng)”，實(shí)現(xiàn)突破資源環(huán)境約束和共享發(fā)展成果兩大目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)增加國民財(cái)富和人民福祉之目的。

在綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)層，主要突出“轉(zhuǎn)型”和“創(chuàng)新”兩大戰(zhàn)略。圍繞“轉(zhuǎn)型”戰(zhàn)略，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和政府管理職能轉(zhuǎn)變兩個重點(diǎn)領(lǐng)域，明確政府和企業(yè)在發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)中的定位;圍繞“創(chuàng)新”戰(zhàn)略，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)體制機(jī)制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新兩個方面，通過科技進(jìn)步，為綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供動力基礎(chǔ)，通過機(jī)制體制創(chuàng)新，為綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障。

在綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)層，提出了促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，大力推進(jìn)三大產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型(包括發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、構(gòu)建綠色工業(yè)體系、創(chuàng)建綠色服務(wù)業(yè)體系)，促進(jìn)綠色就業(yè)與社會公平和推行綠色消費(fèi)模式等六個方面的重點(diǎn)任務(wù)。這些重點(diǎn)任務(wù)，涵蓋了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、和諧社會發(fā)展、綠色消費(fèi)拉動經(jīng)濟(jì)增長和增強(qiáng)綜合競爭力等中國“十二五”期間以及中長期社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略方向。

在綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障層，依據(jù)“轉(zhuǎn)型”與“創(chuàng)新”戰(zhàn)略的具體要求，提出了法律法規(guī)、績效考核評價體系、區(qū)域政策、財(cái)稅政策、技術(shù)創(chuàng)新政策、國際合作等方面的保障措施，較為全面地涵蓋了綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展所要求的各項(xiàng)外圍支撐和能力建設(shè)的內(nèi)容。這些保障措施的實(shí)施和落實(shí)，將為綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支持，奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

根據(jù)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施，綜合考慮到當(dāng)前綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求與中長期戰(zhàn)略方向，結(jié)合各項(xiàng)政策措施的可操作性，最后提出綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策建議。

3.2 發(fā)展監(jiān)測與評估

如何客觀和直觀地反映綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程及發(fā)展成效，是包括OECD和UNEP在內(nèi)的重要國際組織及世界各國廣泛關(guān)注并持續(xù)探索的主題之一。經(jīng)合組織在綠色發(fā)展的政策研究過程中，已初步建立了衡量宏觀經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綠色增長指標(biāo)體系(見表2)，這一體系對中國發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)有一定借鑒意義。

針對中國“十二五”期間綠色發(fā)展與轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略要求，綠色發(fā)展指標(biāo)體系的構(gòu)建需要既突出綠色經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)與內(nèi)涵，又充分反應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域特征，還要體現(xiàn)不同發(fā)展階段發(fā)展方式與模式多樣化的特點(diǎn)。綠色發(fā)展指標(biāo)體系作為新型績效評估體系的工具，需要通過簡單化、易操作、指示性強(qiáng)的少量指標(biāo)表征我國綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策導(dǎo)向、關(guān)鍵轉(zhuǎn)型領(lǐng)域、結(jié)構(gòu)特征、實(shí)際效果等。本研究結(jié)合“十二五”規(guī)劃對不同主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和優(yōu)先領(lǐng)域的規(guī)劃，提出區(qū)域化的績效評估體系(見表3)。

圖2 中國綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體框架設(shè)計(jì)Fig.2 China’s green development framework design

表2 OECD的綠色增長指標(biāo)體系Tab.2 Green growth index system of OECD

4 中國發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的政策建議

對中國而言，繼續(xù)傳統(tǒng)發(fā)展老路是行不通的。中國要想改變目前不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)綠色、具有競爭力和包容性的可持續(xù)發(fā)展，并沒有現(xiàn)成的模式和經(jīng)驗(yàn)可以遵循和借鑒，而是需要探索一條具有中國特色的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。從體制機(jī)制方面考慮，推動綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要在不同層面上獲得突破:

(1)在國家層面上，重點(diǎn)要通過觀念和體制機(jī)制創(chuàng)新，保障綠色發(fā)展:

樹立綠色價值觀念，推動生產(chǎn)和消費(fèi)行為轉(zhuǎn)型——從國家、地方乃至個人，要改變傳統(tǒng)的國家財(cái)富與個人財(cái)富觀念，新財(cái)富觀包括自然資產(chǎn)、社會凝聚力以及創(chuàng)造財(cái)富的方式。要改變GDP唯上、以犧牲環(huán)境和社會和諧為代價的不可持續(xù)的發(fā)展方式、過度消費(fèi)等不符合可持續(xù)發(fā)展理念的觀念和行為。

轉(zhuǎn)變政府角色，處理好政府與企業(yè)的關(guān)系——進(jìn)一步明晰政府職能，解決目前政府錯位和失位問題，關(guān)鍵是建立起政府行為的公眾監(jiān)督和問責(zé)制度，確保政府職能依法行使，減少對市場和企業(yè)市場行為的干預(yù)，提高政府運(yùn)作效率。這是決定綠色轉(zhuǎn)型是否能夠順利推進(jìn)的關(guān)鍵因素。

建立促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和激勵創(chuàng)新的機(jī)制和體制——鼓勵綠色生產(chǎn)、綠色投資和綠色消費(fèi)，減少政策和市場失靈的負(fù)面影響，建立落后產(chǎn)能淘汰補(bǔ)償和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過產(chǎn)權(quán)和定價方式改革，建立對資源產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制。

強(qiáng)化綠色創(chuàng)新能力建設(shè)——從戰(zhàn)略角度看待綠色經(jīng)濟(jì)所需要的新型和跨學(xué)科技術(shù)，邁向以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為導(dǎo)向、勞動密集型的、以平等為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

(2)在區(qū)域?qū)用嫔?，建立差別化的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和高質(zhì)量的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，引領(lǐng)綠色發(fā)展:

鼓勵基于各地區(qū)發(fā)展?jié)摿Φ木G色區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。充分發(fā)揮和挖掘東部地區(qū)在產(chǎn)業(yè)集群，研發(fā)創(chuàng)新，環(huán)境保護(hù)以及金融服務(wù)領(lǐng)域的能力和潛力;發(fā)揮中部和西部地區(qū)交通基礎(chǔ)較為完善、人力資源充沛的優(yōu)勢，使之成為在東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移后的新制造業(yè)基地;充分發(fā)揮西部地區(qū)資源豐富的優(yōu)勢(人力、土地和自然資源等)，大力發(fā)展可持續(xù)采礦業(yè)、設(shè)備制造業(yè)以及新能源產(chǎn)業(yè)。

實(shí)施集中式城市化戰(zhàn)略。中國應(yīng)積極推動集中式城市發(fā)展，鼓勵超大型城市和城市群發(fā)展。中央政府應(yīng)積極指導(dǎo)地方行動，制訂統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督執(zhí)法，中央政府可以通過對地方政府的行為進(jìn)行引導(dǎo)，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察，通過約束地方行為，對地方政府官員的行為進(jìn)行控制和引導(dǎo)。

健全資源枯竭型城市綠色轉(zhuǎn)型補(bǔ)償機(jī)制。進(jìn)一步健全對資源枯竭型城市綠色轉(zhuǎn)型的補(bǔ)償機(jī)制，推動資源使用和收益地區(qū)直接向資源開采地區(qū)支付合理的補(bǔ)償，國家財(cái)政給予必要的補(bǔ)充。

(3)在行業(yè)層面上，鼓勵通過轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新支撐綠色發(fā)展:

大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)?？傮w目標(biāo)是通過技術(shù)進(jìn)步和管理創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品安全、生態(tài)安全和資源安全，重點(diǎn)要突出四個轉(zhuǎn)型:農(nóng)業(yè)發(fā)展政策、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)和農(nóng)業(yè)管理體系。

構(gòu)建綠色工業(yè)體系。以資源節(jié)約和環(huán)境友好為基本原則，在綠色創(chuàng)新的戰(zhàn)略引導(dǎo)下，尋求整個工業(yè)生產(chǎn)過程綠色化，并達(dá)到經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效率的雙贏。推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快綠色創(chuàng)新，著力突破核心關(guān)鍵技術(shù)。

創(chuàng)建綠色服務(wù)業(yè)體系。強(qiáng)調(diào)在不損害滿足程度的前提下，通過生態(tài)或者綠色服務(wù)來補(bǔ)充、替代傳統(tǒng)服務(wù)方式，以減少原材料和能源的消耗，促進(jìn)生態(tài)的良性發(fā)展。

(4)在社會發(fā)展層面，重視對弱勢群體的保護(hù)和婦女作用的發(fā)揮，保障綠色發(fā)展成果共享:

表3 功能區(qū)績效評估體系Tab.3 Performance assessment system of function area

通過創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和直接補(bǔ)貼，增加對貧困地區(qū)的支持，促進(jìn)發(fā)展成果共享，這是最有效的減貧和提高社會凝聚力的方式和機(jī)遇。

充分發(fā)揮婦女對綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)和支持性作用，提高女性工作機(jī)會上。婦女不僅應(yīng)在傳統(tǒng)的綠色領(lǐng)域(環(huán)境保護(hù)、資源管理、手工藝、建筑、物流等)發(fā)展，還應(yīng)積極參與到在非傳統(tǒng)領(lǐng)域，特別是一些高新技術(shù)領(lǐng)域。

擴(kuò)大國家“綠色創(chuàng)新”體系開放程度，為技術(shù)創(chuàng)新、部署和推廣提供現(xiàn)實(shí)的和有創(chuàng)造力的平臺與途徑，從而加強(qiáng)伙伴關(guān)系和競爭能力。

5 小結(jié)

(1)通過發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造新的發(fā)展和就業(yè)機(jī)會是占領(lǐng)未來全球競爭優(yōu)勢地位，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益的重要途徑，主要發(fā)達(dá)國家正在制定面向綠色發(fā)展的綠色增長計(jì)劃，為搶占未來國際競爭優(yōu)勢做準(zhǔn)備。

(2)中國資源環(huán)境面臨的壓力可能比世界上任何國家都大，環(huán)境資源問題比任何國家都要突出，解決起來也比任何國家都要困難。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，這不僅是中華民族長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性選擇和必然需要，也是對全球可持續(xù)發(fā)展的積極貢獻(xiàn)，將對人類發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

(3)建設(shè)資源節(jié)約型社會和環(huán)境友好型社會，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)已經(jīng)為中國的綠色發(fā)展奠定了較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，中國已經(jīng)開始步入了綠色發(fā)展的道路。但是，現(xiàn)有的體制機(jī)制制約了綠色轉(zhuǎn)型的成效，尤其是以GDP為導(dǎo)向的政績考核機(jī)制及事權(quán)和財(cái)權(quán)失衡的財(cái)政分權(quán)體系，對綠色發(fā)展帶來較大障礙。

(4)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)并沒有任何通用的模式，中國發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在于通過體制機(jī)制轉(zhuǎn)型，逐漸改善現(xiàn)行以GDP導(dǎo)向的政府和官員績效考核體系，平衡目前財(cái)政分權(quán)體系中財(cái)權(quán)和事權(quán)不對應(yīng)問題，進(jìn)一步明確政府和市場的作用及各自起作用的領(lǐng)域，同時，綜合應(yīng)用法律、財(cái)政、稅收和價格等工具，重視不同手段的綜合和協(xié)同運(yùn)用，在不同的發(fā)展領(lǐng)域，提出具有適應(yīng)性和包容性的發(fā)展策略。

(5)應(yīng)高度重視綠色消費(fèi)對于發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的倒逼作用。扭轉(zhuǎn)目前廣泛存在的超前消費(fèi)和奢侈性消費(fèi)，在全社會推廣適度和綠色消費(fèi)理念對于化解資源環(huán)境危機(jī)具有關(guān)鍵性作用，政府應(yīng)該在綠色消費(fèi)的宣傳教育、試點(diǎn)示范、法律標(biāo)準(zhǔn)制定和強(qiáng)化市場監(jiān)管等方面發(fā)揮更重要的作用。

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Development Mechanism and Policy Innovation of China’s Green Economy

CAO Dong ZHAO Xue-tao YANG Wei-shan
(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012，China)

United Nations Environment Programme(UNEP)and Organization for Economic Cooperation and Development(OECD)have launched green economy initiative to create new opportunities for innovative economic growth and employment as well as mitigating financial crisis.On 2009 G20 summit in London，participated national leaders have made an agreement on achieving to a‘harmonized，green and sustainable economic resilience’.China as one of largest emerging economy has tremendous influence on global economy.Presently China is experiencing rapid economic growth，but due to large population，lack of natural resources and ineffective environmental management so that China is facing biggest challenge on environmental issues than other countries.So implement green development not only benefits China itself but also will contribute to global sustainable development.China is on the way of establishing environment-friendly，circular economy and low carbon economy society which demonstrate that China gradually on the track of green development.But under global context，China is still facing big challenges such as lack of mechanism for securing green development institutionally and legally.So the solution proposed here is to promote cost-effective efforts on reforming green development.Based on the reality described above，this article has summarized international experiences on green economy strategy.The article suggested that there is no uniform pattern for green development and for solving the problem in China we have to adjust the current government performance evaluation based on GDP and introduce marketing-based instruments(for instance，legal，financial，taxation and pricing)to coordinate the development in different fields.More specifically: ① to implement‘differentiated’regional green development strategy for different basis of economic growth and environment，proposed different focal point against different regions based on characteristics;② to emphasize technology and management innovation on green agriculture to promote agricultural product safety，ecological security and resources safety for enhancing policy development on agricultural sector;③to implement green innovation strategy for optimizing industrial structure based on environmental-friendly and resource-saving principle;④to establish green service system and emphasize using ecological and green service to substitute traditional service in order to reduce raw material and energy;⑤to promote green consumption model to force economic growth turn to green pattern.

green growth;green economy;China;innovation;strategy

X196

A

1002－2104(2012)05－0048－07

10.3969/j.issn.1002－2104.2012.05.009

(編輯:劉呈慶)

2012－04－23

趙敏娟，博士，教授，博導(dǎo)，主要研究方向?yàn)樽匀毁Y源經(jīng)濟(jì)學(xué)、應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)。

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(編號:71073128);陜西省水土保持重大項(xiàng)目“陜西省水土保持生態(tài)補(bǔ)償研究”。