農(nóng)業(yè)用地糾紛的成因及解決對策

鄒靜

一、原因分析

土地糾紛類型呈多樣化，形成的原因也錯綜復(fù)雜，歸納起來，主要有：

(一)違法引發(fā)糾紛。主要表現(xiàn)在：國家工作人員、村干部利用職務(wù)之便，廉價甚至無償耕種土地。在機(jī)動地發(fā)包過程中暗箱操作，沒有體現(xiàn)公開、公正、公平原則。工作不力、管理不嚴(yán)。有的村在第二輪土地承包中，出現(xiàn)多戶缺地，多戶多地的問題。不按《村民委員會組織法》和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定由村民大會或村民代表大會討論承包方案。村委會甚至村委會主任自作主張發(fā)包土地。

(二)行政主體不依法行政引發(fā)糾紛。主要表現(xiàn)：土地管理部門、草原管理部門以及林業(yè)管理部門對土地是荒地、耕地、草原、林地認(rèn)定不一。不依法認(rèn)定土地、草原、森林的國有或集體所有性質(zhì)。

(三)土地所有權(quán)不明引發(fā)糾紛。由于歷史的原因，地界不清，是國家所有，還是集體所有存在爭議。

(四)土地使用權(quán)不明引發(fā)糾紛。同一地塊同時存在兩份合同，或者兩份合同存在交叉，以至出現(xiàn)糾紛。

(五)合同不規(guī)范引發(fā)糾紛。法律觀念淡薄，合同意識不強(qiáng)，靠口頭約定，發(fā)生糾紛，很難確定合同內(nèi)容。有的雖然簽了合同，但是合同不完善，雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確、含義不清，雙方理解上分歧很大，或者權(quán)利義務(wù)嚴(yán)重失衡。

(六)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范引發(fā)糾紛。在權(quán)利義務(wù)方面往往約定不明，且未經(jīng)發(fā)包方同意，或者未經(jīng)發(fā)包方備案，或者未向縣級以上地方人民政府申請登記。

(七)四荒拍賣引發(fā)糾紛。前些年，一些農(nóng)民通過四荒拍賣，取得了荒山、荒地等的使用權(quán)，現(xiàn)有的被以草原的名義處罰，有的以耕地的名義收回發(fā)包給他人，有的以需退耕還草、還林、還牧為借口發(fā)包他人或拍賣。

二、解決對策

這些問題的避免和有效解決，主要還是依靠法律。

(一)從完善立法出發(fā)。目前規(guī)范農(nóng)業(yè)用地關(guān)系的除了法律，還有政策，法律如《土地管理法》、《村民委員會組織法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等。這些法律制定時間不一，跨度長達(dá)20年，理念不統(tǒng)一，有的雖經(jīng)過修訂，系統(tǒng)中還是存在矛盾和沖突。而政策除了黨和國家政策，地方為了具體落實(shí)，也會出臺省、地、縣、鄉(xiāng)相關(guān)辦法，甚至村里都有“土政策”。黨和國家的惠民政策，一部分通過法律固定了下來，一部分仍以政策的形式存在，但在傳達(dá)貫徹的這個接力過程中，不知會在什么環(huán)節(jié)理解不到位，甚至人為造成政策與法律不協(xié)調(diào)。這樣龐雜的法律政策體系，別說農(nóng)民搞不清，從事農(nóng)村工作的干部也有很多一知半解，就連民事審判法官，也不是每個人都能夠做到條理清晰，游刃有余。這就避免不了民事法律關(guān)系產(chǎn)生、存在、消滅時存在瑕疵甚至錯誤、行政解決時的不到位、不徹底，甚至解決不了，司法裁判也因法律政策理解的不一致而出現(xiàn)同案不同判，甚至不適當(dāng)?shù)牟门?。再加上農(nóng)民法律意識不強(qiáng)，時下道德滑坡，違法交易、行政不作為、行政腐敗、司法腐敗一定程度存在，有糾紛、上訪似乎也不是什么奇怪的事。

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》是當(dāng)前和今后一個時期推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的指導(dǎo)性文件。確保國家糧食安全被放在首位，保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)也被放在重要位置。所以，關(guān)于農(nóng)業(yè)用地制度的完善應(yīng)當(dāng)在這一精神指導(dǎo)下進(jìn)行?？偟膩碚f，對于比較成熟的制度應(yīng)當(dāng)用法律固定下來。改《土地管理法》為《土地法》，使其成為關(guān)于土地關(guān)系的基本法，既包括實(shí)體法律，也包括程序法律；既包括民事法律、也包括刑事法律，但以行政法律為主；關(guān)于民事部分與民法典物權(quán)編或物權(quán)法中的相關(guān)部分協(xié)調(diào)配合，既具有開放性，又具有很強(qiáng)的操作性，在程序上還需要《物權(quán)登記法》等予以保障，不必再保留《農(nóng)村土地承包法》及有關(guān)司法解釋，使法律體系更簡約明晰。行政法部分應(yīng)當(dāng)改變立法思想，《土地法》不是行政主體管理土地的法律，而是行政主體必須依照《土地法》開展土地行政工作的法律，在宏觀上可以稱為管理，在具體工作中更應(yīng)強(qiáng)調(diào)依法行政，對于行政不作為、濫作為進(jìn)行嚴(yán)厲法律制裁。刑事法律部分可以與刑法部分內(nèi)容協(xié)調(diào)配合，對涉及土地的犯罪行為嚴(yán)厲打擊。這是從法律框架來說的。就具體制度而言，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)并不是一個通用的法律概念，雖然現(xiàn)行物權(quán)法將納入物權(quán)法體系，為用益物權(quán)之一種，但由于其脫胎于債權(quán)?；蛘哒f債權(quán)性很強(qiáng)。以致侵害土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象屢禁不絕。這是一個方面的原因。可以稱其永佃權(quán)或農(nóng)地使用權(quán)，配套以完善的土地登記，以強(qiáng)化對權(quán)利人的保護(hù)；同時，加大對侵權(quán)等違法行為的處罰力度，除了補(bǔ)償性賠償外，應(yīng)當(dāng)建立制裁性賠償制度，提高違法成本。

(二)從依法行政出發(fā)。加強(qiáng)對基層組織及有關(guān)工作人員的監(jiān)督管理。首先要規(guī)范農(nóng)村選舉工作，提高選舉質(zhì)量和水平，真正使政治素質(zhì)高，能夠?yàn)槿罕娭\利益，為集體發(fā)展做貢獻(xiàn)的人出任村委會主任，同時，在農(nóng)村要大力發(fā)展黨員。真正使德才兼?zhèn)涞狞h員擔(dān)任黨支部書記，徹底扭轉(zhuǎn)基層干部素質(zhì)不高的局面。其次是提高鄉(xiāng)級工作人員的責(zé)任心和工作能力。為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民著想，真心實(shí)意為農(nóng)民解決問題，認(rèn)真監(jiān)督村委會及村干部的違法違紀(jì)問題，對違法違規(guī)行為及時糾正，對合同簽訂、履行給予必要指導(dǎo)，把糾紛和矛盾消滅在萌芽狀態(tài)。第三是要提高和加強(qiáng)縣級農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作人員的法律和政策水平，不護(hù)短、不縱容，真正解決問題，減少上訪、搶種搶收、打斗等現(xiàn)象。第四是嚴(yán)肅追究有關(guān)人員責(zé)任。對于國家工作人員、村干部的違法違紀(jì)行為，以及由于沒有正確履行職責(zé)造成上訪、打斗甚至流血事件等后果的人員要依黨紀(jì)國法嚴(yán)肅追究。

加強(qiáng)土地權(quán)屬確定工作。通過調(diào)查土地沿革、歷次調(diào)整依據(jù)、航空測繪圖、政府文件、地籍檔案等資料，及時確定土地權(quán)屬。同時要抓好法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，真正實(shí)現(xiàn)依法行政，采取有效措施避免和克服土地、林業(yè)和草原等部門工作中的不協(xié)調(diào)，堅決杜絕違法現(xiàn)象，對有關(guān)責(zé)任人嚴(yán)肅追究。對土地、林業(yè)、草原、水利、漁業(yè)等部門控制的可以長期成為耕地的應(yīng)當(dāng)就近劃歸農(nóng)村集體所有，不宜的也要立即還林、還草、還濕，甚至要還荒，保持已經(jīng)很少的自然資源。對于現(xiàn)有的耕地資源要加大保護(hù)力度，禁止任何理由占用耕地，確保國家糧食安全。同時，要加大耕種土地的普查力度，徹底清除非農(nóng)業(yè)人口耕種土地的現(xiàn)象，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益，切斷與農(nóng)民爭利的黑手。

加強(qiáng)法制宣傳和教育，規(guī)范土地發(fā)包承包行為。通過各種手段和途徑，在農(nóng)村及有關(guān)機(jī)關(guān)和部門開展法治宣傳，重點(diǎn)是提高基層組織及有關(guān)工作人員的法律素質(zhì)和道德素質(zhì)，使其熟悉和了解《合同法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《村民委員會組織法》等法律，提高遵法守法的自覺性，徹底消除輕視法律、漠視法律，以及把法律當(dāng)作謀取部門利益、集體利益和個人利益工具的思想，在農(nóng)村、以至鄉(xiāng)及有關(guān)行政主管部門形成法治的良好風(fēng)氣。

規(guī)范農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)。做到仲裁機(jī)構(gòu)依法成立，有合格的仲裁員，仲裁程序公開、公正、透明、合法，實(shí)體處理合法和得當(dāng)。防止仲裁機(jī)構(gòu)成為村委會的代言人，鄉(xiāng)干部的指揮棒。

(三)從公正司法出發(fā)。由于各種原因引發(fā)的土地糾紛，村級組織處理很不得力，鄉(xiāng)級組織也不從根本上解決問題，應(yīng)付了事，實(shí)在處理不了，往法院一推，有些侵權(quán)行為帶有普遍性，有些行政部門出于利益考慮，爭管轄權(quán)、拋棄管轄權(quán)等違法行政現(xiàn)象時有發(fā)生，使法院在審理土地糾紛案件中，時時處于“風(fēng)口浪尖”，裁判結(jié)果只要使一方不滿意，法院就可能成為“被告”。所以，要從根本上解決問題，達(dá)到土地承包工作合法、規(guī)范，呈現(xiàn)穩(wěn)定性和連續(xù)性。應(yīng)當(dāng)提高案件處理的時效性和公正性。充分發(fā)揮審判職能，依法及時制止違法行為，切實(shí)保護(hù)自然人、法人及其它組織的合法權(quán)益，使農(nóng)村土地糾紛得到有效遏制。維護(hù)正常的農(nóng)村土地承包經(jīng)營秩序。

堅持合法原則。理順爭議的各種法律關(guān)系，確定法律適用范圍。依照法律確定合同效力及當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。

堅持符合政策原則。黨和國家針對不同時期農(nóng)村的實(shí)際情況，制定了一系列的方針、政策，在處理土地糾紛時既遵守法律，又符合政策，對法律沒有作出規(guī)定的，按照政策處理。

堅持及時原則。農(nóng)村土地糾紛，多發(fā)生于春耕時節(jié)，季節(jié)性強(qiáng)，時間性強(qiáng)，不及時處理，將貽誤農(nóng)時，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在處理土地糾紛時突出體現(xiàn)一個“快”字，快立案、快審理、快判決、快執(zhí)行。

(作者單位：161500黑龍江省依安縣紅星鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)中心)