多次“限廣令”凸顯電視體制的缺陷——再談可辦公益頻道的必要性

□ 李立功

（作者系中廣協(xié)會學術委員會委員、江西廣電協(xié)會顧問）

——為什么多次"限廣令"會成一紙空文

——為什么濫播廣告、低俗化之類的頑疾屢禁不止

——是各級電視行政主管部門措施不力、監(jiān)管不嚴，還是各級電視臺的領導覺悟不高、黨性不強，或者是各級電視臺從業(yè)人員紀律渙散、職業(yè)操守低下

我國第一個公益頻道重慶衛(wèi)視開辦已有一年，圍繞應不應該開辦公益頻道，怎么樣辦好公益頻道的爭論始終沒有停止。筆者在《理性的回歸 改革的突破》一文中，①為我國終于誕生了第一個公益頻道喝彩。認為這是我國電視媒體公益性質和政府職能的理性回歸，是我國電視改革的新突破。近一年來，由于重慶衛(wèi)視收視率處于低迷狀況，公益頻道的第一聲春雷在市場的強大壓力下并沒有帶來多少雨滴。懷疑者多，理性分析者少；譏諷者多，熱情歡迎者少；冷眼旁觀者多，勇敢實踐者少。筆者一直為中國第一個公益頻道是不是會夭折而擔心。

后來發(fā)生的兩件事使筆者再次思考公益頻道的必要性。一件是黨的十七屆六中全會通過了《中共中央關于深化文化體制改革，推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》?！稕Q定》提出了建設社會主義文化強國的任務。第二件事情就是廣電總局于2011年11月28日下發(fā)《<廣播電視廣告播出管理辦法>的補充規(guī)定》，規(guī)定從2012年1月1日，全國各電視臺播出電視劇時，每集電視劇中間不得再以任何形式插播廣告。這一“限廣令”一方面引起全國觀眾拍手叫好，另一方面又對電視臺經(jīng)營產(chǎn)生了巨大沖擊。這兩件事聯(lián)系在一起使筆者再次想為中國的公益頻道發(fā)表一些看法。

“限廣令”八年博弈，再次回到原點

對于“限廣令”我們似曾相識。遠的不講，近十年來，國家廣電總局雖多次對濫播廣告下達禁令，但收效甚微。2003年，廣電總局頒布《廣播電視廣告播放管理辦法》（廣電總局第17號令），規(guī)定19點到21點黃金時間內所播電視劇中不得插播廣告，除17點至21點外，電視臺播一集電視劇中可以插播一次廣告，插播時間不得超過2.5分鐘?！跋迯V令”發(fā)出后各電視臺咬緊牙關，堅持執(zhí)行了一段時間，很快就開始打擦邊球，如晚上第二集播出安排接近21點，這樣就在第二集插播廣告。另外把片頭片尾廣告時間加長，在出現(xiàn)演職員表和主題曲時覆蓋廣告，還在邊角上飛廣告，植入式廣告也明顯增多。這些五花八門、眼花繚亂的插播廣告愈演愈烈，最后總局第17號令的這條禁令形同虛設。

面對廣大觀眾的指責和電視臺的呼吁，廣電總局于2009年9月10日，出臺了《廣播電視廣告播出管理辦法》(廣電總局第61號令)規(guī)定“播出電視劇時，可以在每集插播兩次廣告，每次時長不得超過1分30秒，其中19－21點之間播出電視劇時，每集可以插一次商業(yè)廣告，時長不得超過1分鐘。”這次“限廣令”與其說是“限廣令”，不如說是對電視業(yè)界要求恢復插播廣告呼聲的一次回應，是行政主管部門與電視經(jīng)營六年博弈的妥協(xié)，是政府主管部門的松綁。各電視臺彈冠相慶，廣告商更是躍躍欲試，1分鐘的限播時間根本無法限制，全國一千多個電視頻道也根本無法監(jiān)督。有的頻道一集插三四次廣告，總插播時長接近電視劇的一半，毫無顧忌。連央視一套也放棄了多年來黃金時段電視劇中間不插廣告的傳統(tǒng)，隨波逐流，在黃金時段的電視劇中間插播廣告。

面對濫播廣告的回潮，2011年10月廣電總局下發(fā)《關于進一步加強廣播電視廣告播出管理的通知》，除了重申遵守61號令外，要求插播廣告時，要對廣告時長進行提示，另外還禁止在片頭之后、劇情開始之前以及劇情結束之后、片尾之前插播任何廣告等。這顯然只是一次軟弱無力的修補措施，遠遠無法遏制濫播廣告的勢頭。一個多月后，在全國人民學習貫徹六中全會《決定》的氛圍中，廣電總局再下決心，下達了禁止在任何時段任何電視劇中插播廣告的禁令，這無疑是一件令廣大觀眾歡欣鼓舞的大好事，是貫徹落實《決定》精神的必要之舉。但是能否執(zhí)行得了？八年前比較寬松的“限廣令”尚且禁止不了，現(xiàn)在有什么有力措施才能保證這次更嚴格的“限廣令”能執(zhí)行下去？會不會再次出現(xiàn)幾年博弈再次回到原點的可能？對于這些，我們必須有一個清醒的認識。

屢禁不止的問題必須從體制上找原因

為什么近十年來多次“限廣令”會成一紙空文？為什么濫播廣告、低俗化之類的頑疾屢禁不止？是各級電視行政主管部門措施不力、監(jiān)管不嚴，還是各級電視臺的領導覺悟不高、黨性不強，或者是各級電視臺從業(yè)人員紀律渙散、職業(yè)操守低下嗎？顯然都不是。哲學命題告訴我們，反復出現(xiàn)的事物必須從規(guī)律上探求答案，屢禁不止的問題必須從體制上尋找原因。

近三十年來，中國的電視改革基本上是市場取向的改革，幾乎所有的電視頻道都無一例外的推向了市場，頻道的開支幾乎全部依靠自己創(chuàng)收，而廣告收入又占全部創(chuàng)收的百分之九十以上。雖然電視臺仍然保留國家事業(yè)單位的身份，但它早已不是由財政撥款養(yǎng)活的事業(yè)單位，而是靠市場養(yǎng)活的企業(yè)化管理單位。如果說正確的輿論導向和良好的社會效益是電視臺追求的政治目標的話，那么廣告收入就是電視臺賴以生存的生命線。在這兩者的博棄中，政治目標是虛的，而經(jīng)濟收入才是實的，政治目標常常要讓位于經(jīng)濟利益。作為共產(chǎn)黨員，每位臺長都希望堅守自己的職業(yè)操守，而作為市場競爭中的“經(jīng)濟人”，他又必須要追求自己利益的最大化。

這一次如此嚴格的“限廣令”能否長期執(zhí)行下去？我們可以初步設想一下它將帶來的連鎖反應。一是電視臺收入將大大減少。據(jù)初步預測，僅全國各衛(wèi)視在黃金時段插播廣告收入將減少200億元收入。要知道，僅央視一套黃金時段第一集插播廣告的招標即達3.95億元。由于收入銳減，各電視臺勢必要減少新聞、專題等節(jié)目的投入，將影響新聞、專題等節(jié)目質量。首當其沖的是將大大減少采購電視劇的資金投入，這將波及電視劇的產(chǎn)業(yè)鏈，電視劇市場面臨新一輪洗牌。二是廣告業(yè)務將向其他媒體轉移，特別是向網(wǎng)絡、小報小刊轉移。將加劇各媒體之間的廣告競爭，弱化電視媒體在激烈的市場競爭中的影響力。多年來在激烈的媒體競爭中，電視廣告的市場占有率不斷下降，其在各媒體之間廣告占首位的地位已經(jīng)岌岌可危，“限廣令”將進一步加快這一下滑趨勢。第三，上有政策下有對策，打擦邊球之風可能蔓延，如加長每集前后的廣告，剪短每集的時間，制作更多的字幕廣告，千方百計增加植入式廣告等等。如果上述這些連鎖反應不能有效解決，“限廣令”要么再次陷于一紙空文，要么成為電視發(fā)展的一道新坎。

二十多年來，中國電視改革的基本思路是將經(jīng)營性資產(chǎn)與公益性資產(chǎn)剝離，讓經(jīng)營性資產(chǎn)進入市場，公益性資產(chǎn)保留事業(yè)體制，這是一條正確的思路。有線電視網(wǎng)從電視臺剝離出來后，使網(wǎng)絡公司實力大增，電視劇制作和部分文藝、體育等節(jié)目制作從電視臺剝離出來，大大促進了電視劇和非新聞類節(jié)目的生產(chǎn)力，這些都取得了明顯的成效。電視臺最重要的經(jīng)營性資產(chǎn)廣告經(jīng)營與電視臺的內容播出確實無法完成剝離，因為只有凝結在或依附在電視節(jié)目上的時段才是有價值的廣告時段，廣告時段的價值是不取決于時段自身，而取決于其所依附的節(jié)目所獲取的收視率。這樣就產(chǎn)生了一個悖論，即已經(jīng)進入市場經(jīng)營的廣告公司并不能決定自己擁有的資源（廣告時段）的價值，而未進入市場的節(jié)目播出平臺又得依靠市場養(yǎng)活。在這種體制下，追求收視率，服從市場指揮棒，就成為必然規(guī)律，常常是廣告感冒，節(jié)目吃藥，經(jīng)營性資產(chǎn)與公益性資產(chǎn)剝離這一重大改革原則在這里無法推進下去。這種體制的缺陷導致了多道“限廣令”經(jīng)反復博棄后又回到原點。

公益頻道：建設社會主義文化強國的必然選擇

《決定》提出了建設社會主義文化強國的歷史任務，并且明確提出：“國有文化單位的改革應科學界定文化單位性質和功能，區(qū)別對待，分類指導，循序漸進，逐步推開?！雹陔娨暩母锉仨毾蝾l道經(jīng)營這個層面深入，必須將1400多個電視頻道按照各自的功能劃分為兩類。應剝離出少量公信力、影響力大的頻道作為公益頻道，它們不靠廣告養(yǎng)活，是依靠財政撥款的真正的事業(yè)單位。它們的主要任務是大力弘揚社會主義核心價值觀，努力滿足全體人民基本電視文化需求。而大量的其他頻道屬于經(jīng)營性頻道，主要依靠市場生存，應逐步轉制為企業(yè)。它們在遵守國家法律和政府規(guī)制的前提下，作為市場經(jīng)營的“經(jīng)濟人”可以追求自己利益的最大化。它們的任務主要是通過自己形式多樣、內容豐富的各種節(jié)目滿足不同身份、不同層次觀眾的多樣性需求，并促進中國文化產(chǎn)業(yè)的繁榮和發(fā)展。

只有將公益頻道與經(jīng)營性頻道分開，才能打造一支社會主義先進電視文化的生力軍，才能占領先進電視文化的制高點，才能把社會主義核心價值觀融入電視節(jié)目生產(chǎn)傳播的各個方面，成為我國電視文化的精髓。只有將公益頻道與經(jīng)營性頻道分開，才能建設和完善我國電視的公共文化服務體系?！稕Q定》指出：“必須堅持政府主導，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加強文化基礎設施建設，完善公共文化服務網(wǎng)絡，讓群眾廣泛享有免費或優(yōu)惠的基本公共文化服務?！雹圻^去我們只是在傳輸覆蓋領域抓了“村村通”之類的公共服務體系，但這是不夠的。如果我們不能在內容這個平臺上為全體人民提供基本的文化服務，而聽任電視的播出內容被廣告牽著鼻子走，那么我們電視的公共文化服務體系就是殘缺不全的。

只有將公益頻道與經(jīng)營性頻道分開，才能避免目前內容雷同、克隆成風、一轟而上、浪費資源的現(xiàn)象，才能讓1400多個頻道各自服從自己的定位，各自突出自己的主體功能，真正形成百花齊放、豐富多彩、優(yōu)勢互補的局面。只有將公益頻道與經(jīng)營性頻道分開，才能真正改變目前電視臺“不官不民不商不企”的現(xiàn)狀。2011年4月，中央頒布了《分類推進事業(yè)單位改革實施指導意見》，規(guī)定用五年時間在清理規(guī)范的基礎上完成事業(yè)單位的分類，“把屬于市場的還給市場，把屬于社會的還給社會，把屬于行政的還給行政?！雹苋绻S持目前的體制，作為事業(yè)單位的電視臺的改革是難以完成的。

開辦公益頻道的可行性

有人認為我國不具備開辦公益頻道的條件，一是缺少資金投入，二是缺少頻道資源，三是影響經(jīng)濟發(fā)展……筆者認為，目前正是啟動公益頻道改革的最好時機。首先，六中全會《決定》的發(fā)布，使全國各級領導和全社會更關注電視的健康發(fā)展，重視電視的改革，廣大觀眾殷切盼望能有一批內容豐富、格調高雅的電視頻道來滿足人民群眾的基本需求，開辦公益頻道的社會輿論環(huán)境比任何時候都好。

其次，入世十年來，我國各級財政收入大增，2011年全國財政收入超過10萬億元，拿出幾十億元來開辦公益頻道是完全可能的。另外也可以參照西方某些國家的做法，收一點執(zhí)照費，群眾也可以接受。全國三億多臺電視機，如果每臺每年收10元，也有30億元。全國每年銷售電視機三千多萬臺，如果每臺增收200元的節(jié)目稅，就有6千億元。既然環(huán)境污染、碳排放都可以收稅，面對低俗文化泛濫又屢禁不止的局面，采取一些市場調節(jié)的手段也是可以考慮的。

其三，經(jīng)過幾十年建設，我國廣播電視基礎設施建設有了很大發(fā)展。我國現(xiàn)已有1310套開路電視，139套有線收費電視，有三萬多個發(fā)射臺、轉播臺，數(shù)百個有線電視網(wǎng)擁有1.75億用戶。這些都是國有或國有控股的資產(chǎn)，它們?yōu)殚_辦公益頻道提供了強大的物質資源。

其實，開辦由財政養(yǎng)活的公共電視臺，是世界各國的通用辦法。上世紀下半葉，在大規(guī)模的商業(yè)化的浪潮中，西方主要電視大國都始終保留著公共電視臺這塊綠地。世界知名的英國BBC，日本NHK，法國的電視二臺、三臺，加拿大CBC都是公共電視臺。就是在商業(yè)電視最發(fā)達的美國，也有由聯(lián)邦政府開辦的PBC以及上百個由州政府開辦的公共電視臺。在社會主義的中國，電視的政治屬性更為凸顯，弘揚主流價值觀的責任更重大，革除多年來低俗化、濫播廣告等頑疾任務更繁重，為什么不能下決心開辦幾個影響力大、群眾歡迎的公益頻道？

開辦公益頻道，認識比行動更重要。只要認識到位，特別是領導層認識到位，就一定能辦起來。重慶衛(wèi)視一年來的實踐，盡管節(jié)目質量、收視率都有不少不盡如人意的地方，但堅冰已經(jīng)打破，航道已經(jīng)開通，我們盼望有一批公益頻道問世，也祝愿重慶衛(wèi)視越辦越好。

注釋：①李立功：《理性的回歸 改革的突破》，《聲屏世界》，2011（7）。

②③ 《中共中央關于深化文體制改革 推動社會主義文化局大發(fā)展大繁榮若干重大問題決定》，北京，人民出版社，第32頁、第23頁。

④朱劍飛：《事業(yè)單位改革路線圖對中國廣電業(yè)的啟示》，《現(xiàn)代傳播》，2011（10）。