宜都市農(nóng)村集體林權(quán)改革現(xiàn)狀、制約因素和深化分析

謝 平，黎東升，李炳蓮

(長(zhǎng)江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 荊州 434023)

宜都市農(nóng)村集體林權(quán)改革現(xiàn)狀、制約因素和深化分析

謝 平，黎東升，李炳蓮

(長(zhǎng)江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 荊州 434023)

在當(dāng)前全國(guó)集體林權(quán)制度改革背景下，對(duì)湖北省宜都市農(nóng)村集體林權(quán)改革問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查分析，進(jìn)而提出了實(shí)現(xiàn)宜都市林業(yè)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的對(duì)策。調(diào)查顯示：影響宜都林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素主要有法律法規(guī)不健全、流轉(zhuǎn)不規(guī)范、融資不順暢、經(jīng)營(yíng)不合理等。因此，應(yīng)完善林業(yè)法律法規(guī)體系，創(chuàng)新林業(yè)流轉(zhuǎn)體制機(jī)制和林業(yè)資本運(yùn)作模式以及林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方式，以有利于完善宜都市農(nóng)村集體林權(quán)的改革。

宜都市；農(nóng)村集體；林權(quán)改革

中央和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)高度重視集體林權(quán)制度改革工作。近年來(lái)，湖北省宜都市經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出快速發(fā)展的勢(shì)頭，但其林業(yè)在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及農(nóng)民增收中的作用并不明顯。在全國(guó)集體林權(quán)制度改革背景下，如何實(shí)現(xiàn)宜都市林業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展，是當(dāng)前面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，對(duì)宜都市集體林權(quán)制度改革進(jìn)行深入研究，探尋其中的規(guī)律，找出存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的改善措施，最終摸索出一條具有宜都縣域特點(diǎn)、適用性強(qiáng)的林改路子，這對(duì)宜都市林業(yè)發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必將起到一定的積極作用。

宜都市位于湖北省西南部，全市國(guó)土面積為13.58hm2，共有2個(gè)鄉(xiāng)、7個(gè)鎮(zhèn)、1個(gè)街道辦事處、2個(gè)管委會(huì)、123個(gè)村。該市共有39.2萬(wàn)人，其中有29.1萬(wàn)人為農(nóng)村人口。宜都市的地理概貌可謂“七山兩水一分田”。該市有8萬(wàn)hm2的林業(yè)用地面積，其中集體林有7.87萬(wàn)hm2，占比98.3%；國(guó)有林有0.13萬(wàn)hm2，僅占1.7%。該市有184.4萬(wàn)m3的森林蓄積，其森林覆蓋率高達(dá)54.6%；人均林地面積為2740.13m2，而人均耕地面積僅為730.7m2。該市目前共有3萬(wàn)hm2的林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，已有114家林業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，年加工產(chǎn)值高達(dá)13億元。

1 宜都市農(nóng)村集體林權(quán)改革現(xiàn)狀

1.1 宜都市農(nóng)村集體林權(quán)改革進(jìn)展

自2006年以來(lái)，宜都市在全省率先啟動(dòng)了集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)工作。宜都市林業(yè)局按照省委、省政府的部署和要求，精心組織、全員發(fā)動(dòng)、規(guī)范操作，目前林改工作已基本完成。宜都市7.87萬(wàn)hm2的集體林地改革任務(wù)中，已有5.4萬(wàn)戶17.3萬(wàn)宗、7.67萬(wàn)hm2的集體山林完成了確權(quán)到戶工作，其中：17.2萬(wàn)宗、6.76萬(wàn)hm2的集體山林直接均山到戶，采取承包、租賃等形式流轉(zhuǎn)621宗、0.458萬(wàn)hm2，采取招拍掛方式公開拍賣716宗、0.45hm2，成交額769.2萬(wàn)元。剩下536宗、0.2萬(wàn)hm2集體山林，已劃定為公益林，落實(shí)了管護(hù)責(zé)任，仍由村集體進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。并且全市都按要求頒發(fā)了全國(guó)統(tǒng)一樣式的林權(quán)證約5.4萬(wàn)本。

1.2 宜都市農(nóng)村集體林權(quán)改革成效分析

宜都市農(nóng)村集體林權(quán)改革成效顯著，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1)林權(quán)改革增強(qiáng)了林農(nóng)管林護(hù)林的自覺(jué)性 宜都市在實(shí)施林權(quán)制度改革后，森林資源由原來(lái)的集體所有逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕駛€(gè)人所有，所以農(nóng)戶更加珍惜山林資源，保護(hù)資源的意識(shí)也隨之增強(qiáng)。村民對(duì)山林進(jìn)行嚴(yán)格看管、精心經(jīng)營(yíng)、慎重砍伐。在宜都市林農(nóng)的精心管護(hù)下，森林資源發(fā)生火災(zāi)的次數(shù)以及受災(zāi)面積逐年下降。尤其是從2010年開始，森林火災(zāi)次數(shù)已經(jīng)減少為0(表1)。由此可見，林權(quán)改革極大地增強(qiáng)了林農(nóng)管林的自覺(jué)性，森林資源得到了極大的保護(hù)。

表1 宜都市集體林權(quán)改革前后森林火災(zāi)情況

圖1 2005～2011年宜都市林業(yè)投入產(chǎn)出情況

(2)林權(quán)改革促進(jìn)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展 林權(quán)改革有效地促進(jìn)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。從圖1可以看出，2007年以后林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值以及林業(yè)的總投資額度都呈現(xiàn)出突飛猛進(jìn)的增長(zhǎng)趨勢(shì)。林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值由林改前2006年的1098萬(wàn)元上升到2011年的3492萬(wàn)元，增長(zhǎng)了2.18倍。林業(yè)的總投資額度也從2006年的931萬(wàn)元增長(zhǎng)到2011年的1938萬(wàn)元，增長(zhǎng)了1.08倍。

圖2 2004～2011年宜都市農(nóng)民收入情況

(3)林權(quán)改革提高了林農(nóng)收入 從圖2可以看出，林權(quán)改革之后宜都市林農(nóng)的收入顯著增加。農(nóng)民人均純收入由林改前2006的3587元增加到2011的9151元，增長(zhǎng)了155.12%，其中林業(yè)人均純收入從2006年的560元增加到2011的2103元，增長(zhǎng)了2.76倍。由此可知，林權(quán)改革極大地提高了林農(nóng)的收入，對(duì)林農(nóng)增收意義巨大。

圖3 2005～2011年宜都市調(diào)處林權(quán)糾紛案件情況

(4)林權(quán)改革加快了新農(nóng)村和諧民主建設(shè) 由圖3可見，2007年以后，宜都市調(diào)處林權(quán)糾紛數(shù)量逐年降低，農(nóng)村社會(huì)矛盾得到了有效的緩解，極大地促進(jìn)了新農(nóng)村的社會(huì)和諧。此外，林權(quán)改革將林農(nóng)的經(jīng)營(yíng)與收益進(jìn)行掛鉤，有爭(zhēng)議的各方有了積極解決糾紛的愿望。宜都市2007年處理歷史遺留的山權(quán)林屬糾紛487起。隨著改革的深入，調(diào)處山林糾紛逐年減少，2011年調(diào)處山林糾紛僅118起。林改后村民間，干群間關(guān)系更加融洽，為提高農(nóng)村社會(huì)的和諧程度奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2宜都市農(nóng)村集體林權(quán)深化改革的制約因素

從宜都市農(nóng)村集體林權(quán)改革現(xiàn)狀分析中可以看出，宜都市的林權(quán)改革取得了一定的成效，不僅林業(yè)資源得到了極大的保護(hù)，林農(nóng)收入也顯著增加。但是在主體改革及目前配套改革的推進(jìn)過(guò)程中，仍然存在不少問(wèn)題。通過(guò)對(duì)宜都市農(nóng)村集體林權(quán)改革現(xiàn)狀進(jìn)行深入探討，總結(jié)出了如下制約因素。

2.1 法規(guī)不健全是制約林權(quán)改革的法制性根源

目前，與林權(quán)改革相配套的法律體系還很不健全，這不僅使得改革進(jìn)程的深化嚴(yán)重受阻，而且還使得林權(quán)改革的成果非常不穩(wěn)固，這些都在很大程度上制約著林業(yè)的健康發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，一是全國(guó)尚未形成統(tǒng)一明確的關(guān)于林權(quán)改革的法律規(guī)定。二是地方出臺(tái)的一些文件規(guī)定也只是停留在政策層面，并沒(méi)有形成為法律，這就使得林權(quán)改革缺乏穩(wěn)定性，也影響實(shí)際效力。三是有些法律在林權(quán)改革的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏具體的可操作性的法規(guī)支撐，如采伐和稅費(fèi)政策的調(diào)整、林地資源流轉(zhuǎn)、林木資產(chǎn)評(píng)估、林權(quán)抵押貸款等都還沒(méi)有相應(yīng)的具體的可操作的規(guī)定。因此，法律法規(guī)的不健全嚴(yán)重阻礙了林改的深入執(zhí)行，必須把相關(guān)政策及時(shí)轉(zhuǎn)化為法律的規(guī)定，為林權(quán)改革深化提供明確的法律依據(jù)。

2.2 流轉(zhuǎn)不規(guī)范是制約林權(quán)改革的制度性根源

盤活林地與林木資產(chǎn)的一個(gè)重要途徑就是實(shí)現(xiàn)林地使用權(quán)與林木所有權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。然而，宜都集體林權(quán)改革主體改革完成之后，林農(nóng)間的林地與林木流轉(zhuǎn)并不像預(yù)期的那樣活躍，目前集體林地經(jīng)營(yíng)類型中最主要的經(jīng)營(yíng)形式依然是家庭承包經(jīng)營(yíng)。同時(shí)在林改實(shí)踐中，林地流轉(zhuǎn)也出現(xiàn)了許多問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，一是有些村級(jí)干部將林地流轉(zhuǎn)工作當(dāng)作一項(xiàng)政治任務(wù)來(lái)應(yīng)付，一哄而上，卻沒(méi)有解決實(shí)質(zhì)問(wèn)題，造成了集體林地的大量流失；二是有些林農(nóng)擔(dān)心政策不穩(wěn)，不愿把自己的林地參與流轉(zhuǎn)，使得林權(quán)市場(chǎng)的有效供給不足；三是林改的相關(guān)配套措施沒(méi)有跟上，造成了森林資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓不易、拍賣困難、評(píng)估受阻，這些因素都嚴(yán)重影響了山林的有效流轉(zhuǎn)。因此，林權(quán)流轉(zhuǎn)體系的不規(guī)范、流轉(zhuǎn)機(jī)制的不健全導(dǎo)致林地使用權(quán)與林木所有權(quán)的流轉(zhuǎn)困難，這也大大影響了林改的績(jī)效。

2.3 融資不順暢是制約林權(quán)改革的資本性根源

集體林權(quán)制度主體改革以后，林農(nóng)想投資林業(yè)但是苦于資金短缺、融資困難。宜都市大部分林農(nóng)資金短缺，資金來(lái)源較為單一。據(jù)調(diào)查，在林農(nóng)用來(lái)林業(yè)生產(chǎn)的資金中，75.1%來(lái)源于自有資金，10.8%來(lái)源于親朋借款，6.4%來(lái)源于銀行借貸，4.5%來(lái)源于政府補(bǔ)貼，3.2%來(lái)源于其他。由于林農(nóng)的自有資金不足，所以用于從事林業(yè)生產(chǎn)的資金就非常有限，林農(nóng)只能在“自有資金”可以解決的范圍內(nèi)進(jìn)行林業(yè)經(jīng)營(yíng)，加之受限于家庭經(jīng)濟(jì)條件，林農(nóng)大都只能“量人植樹”，在自己勞力所及的情況下發(fā)展林業(yè)。此外，現(xiàn)有的林業(yè)投融資體系與林業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)也非常不匹配，銀行對(duì)林權(quán)抵押貸款的管理辦法也非常不完善。森林資源抵押貸款制度的不完善，使林業(yè)信貸嚴(yán)重受阻，最終也會(huì)影響林地使用權(quán)交易的需求意愿。因此，融資不順暢成為制約林農(nóng)發(fā)展的最主要因素，大大限制了林業(yè)發(fā)展的規(guī)模。

2.4 經(jīng)營(yíng)不合理是制約林權(quán)改革的市場(chǎng)性根源

宜都市林地經(jīng)營(yíng)管理處置權(quán)仍有待完善。目前，林木的采伐權(quán)受到限制，林農(nóng)處置權(quán)也未形成合理預(yù)期，同時(shí)林業(yè)主體經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)益也沒(méi)有得到落實(shí)。具體來(lái)說(shuō)，一是林地收益分配制度不規(guī)范。林地收益分配制度是我國(guó)林地產(chǎn)權(quán)制度的主要實(shí)現(xiàn)機(jī)制，該制度運(yùn)行的不合理會(huì)直接影響與決定著林地產(chǎn)權(quán)制度的運(yùn)行效率。二是森林采伐許可證和森林采伐限額制度不合理。由于現(xiàn)行的采伐政策和審批制度缺乏可預(yù)期性和透明性，導(dǎo)致林農(nóng)的處分權(quán)一直處于一種模糊和不確定的狀態(tài)。三是采伐指標(biāo)在經(jīng)營(yíng)主體分配中不公平，導(dǎo)致部分林木不能得到及時(shí)的采伐，使得經(jīng)營(yíng)主體蒙受市場(chǎng)變化帶來(lái)的損失。因此，林木主體經(jīng)營(yíng)不合理制約著林權(quán)改革的進(jìn)一步進(jìn)行。

3 完善宜都市農(nóng)村集體林權(quán)改革的對(duì)策

3.1 創(chuàng)新林業(yè)法律法規(guī)體系，突破林業(yè)政策法規(guī)難題

制定和完善操作性強(qiáng)的林業(yè)政策、制度、法規(guī)，是深化集體林權(quán)制度改革的關(guān)鍵。政府要加快制定和完善與林權(quán)改革相配套的各項(xiàng)政策法規(guī)，從而進(jìn)一步明晰林權(quán)，使政策法規(guī)的執(zhí)行者和林農(nóng)在實(shí)施過(guò)程中有法可依、有章可循[1]。首先，要建立完善的森林采伐制度。要對(duì)森林采伐制度進(jìn)行嚴(yán)格控制，對(duì)森林進(jìn)行分類經(jīng)營(yíng)，對(duì)公益林以及商品林采取不同的采伐管理制度。還要制定更加科學(xué)的采伐分配指標(biāo)。其次，要建立完善的商品林業(yè)發(fā)展稅費(fèi)制度。要使林業(yè)稅費(fèi)制度與 “工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”政策相適應(yīng)，具體來(lái)說(shuō)，一是要簡(jiǎn)化征稅環(huán)節(jié)，將與林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的稅費(fèi)全部取消，對(duì)重復(fù)設(shè)置的稅種要進(jìn)行合并；二是林業(yè)稅目和稅率的設(shè)定要合理，要體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的相關(guān)要求；三是要改革林業(yè)經(jīng)費(fèi)征管制度，林業(yè)征收資金要?？顚Ｓ?，不允許任何人以任何理由私自挪用。最后，要建立完善的公益林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。要盡快建立公益林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，從而使得林農(nóng)的收益權(quán)有所保障，進(jìn)而真正調(diào)動(dòng)林農(nóng)的造林、護(hù)林積極性。

3.2 創(chuàng)新林業(yè)流轉(zhuǎn)體制機(jī)制，突破林業(yè)規(guī)范流轉(zhuǎn)難題

為促使林地資源流轉(zhuǎn)在公開、公平、公正的環(huán)境中進(jìn)行，必須建立規(guī)范的林地資源流轉(zhuǎn)機(jī)制。首先，要進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)辦法。應(yīng)盡快出臺(tái)《宜都市林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，依法嚴(yán)格加強(qiáng)管理。主要包括對(duì)林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式、原則、評(píng)估、操作程序、流轉(zhuǎn)合同的格式和內(nèi)容、轉(zhuǎn)讓金的使用和管理、罰則等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范，為林地流轉(zhuǎn)提供明確規(guī)范的實(shí)施細(xì)則。其次，要進(jìn)一步完善流轉(zhuǎn)程序。要規(guī)范集體林地使用權(quán)與林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)中的各項(xiàng)活動(dòng)，必須使運(yùn)作程序做到規(guī)范化、制度化，進(jìn)而為林權(quán)的有序流轉(zhuǎn)提供保障。最后，要進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)證及流轉(zhuǎn)合同。山林流轉(zhuǎn)后，要依法簽訂流轉(zhuǎn)合同，辦理林權(quán)變更手續(xù)。

3.3 創(chuàng)新林業(yè)資本運(yùn)作模式，突破生產(chǎn)發(fā)展融資難題

為了加快促進(jìn)林業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，必須加大對(duì)林業(yè)的投融資改革力度，努力形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、多元投入、社會(huì)參與的的林業(yè)投融資機(jī)制[2]。首先，要積極構(gòu)建林業(yè)融資平臺(tái)。即構(gòu)建一個(gè)由政府牽頭引導(dǎo)、金融機(jī)構(gòu)與林業(yè)企業(yè)(林農(nóng))主導(dǎo)、社會(huì)各方踴躍協(xié)作的林業(yè)投融資平臺(tái)。其次，要積極組建擔(dān)保機(jī)構(gòu)。即采用“政府扶持、協(xié)會(huì)主導(dǎo)、企業(yè)參股、銀企協(xié)作、市場(chǎng)化操作”方式組建專業(yè)的林業(yè)擔(dān)保公司，全方位地為林業(yè)中小企業(yè)提供切實(shí)可行的融資擔(dān)保服務(wù)。最后，要積極創(chuàng)新林業(yè)信貸品種的擔(dān)保方式和信貸模式。要大力倡導(dǎo)林業(yè)小額貼息貸款，并努力摸索“金融機(jī)構(gòu)+擔(dān)保公司+林戶”、“金融機(jī)構(gòu)+龍頭企業(yè)+林戶”、“林農(nóng)聯(lián)保貸款”等多種信貸模式，最大限度地拓寬林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的融資渠道。

3.4 創(chuàng)新林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方式，突破林業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)難題

為了解決林業(yè)有序經(jīng)營(yíng)的難題，要借助市場(chǎng)機(jī)制的作用，積極引導(dǎo)林業(yè)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和林業(yè)資源的合理配置[3]。首先，要實(shí)現(xiàn)林業(yè)的專業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)。不僅要調(diào)整林業(yè)投資結(jié)構(gòu)，還要加快扶持林業(yè)龍頭企業(yè)的發(fā)展。其次，要扶持新型林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。各級(jí)政府和部門要為專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展創(chuàng)造良好條件，使各類林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織享受更大傾斜的優(yōu)惠政策，從而促進(jìn)各類林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和專業(yè)協(xié)會(huì)多樣化發(fā)展。最后，要為林地經(jīng)營(yíng)提供理論和技術(shù)支持。要大力培養(yǎng)一批先進(jìn)的林業(yè)人才，通過(guò)他們大力推廣先進(jìn)的林業(yè)實(shí)用技術(shù)，從而提高林地經(jīng)營(yíng)的科技含量，最終使科技成果真正轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力。

[1]齊 新.安徽集體林業(yè)改革三十年的實(shí)踐與啟示[J].安徽林業(yè)，2008，(4)：10-11.

[2]永安市林業(yè)局.福建省永安市林業(yè)改革與發(fā)展經(jīng)驗(yàn)啟示[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011，(6)：87-89.

[3]吳松嶺.中國(guó)林業(yè)改革的號(hào)角——伊春林權(quán)制度改革調(diào)查與思考[J].世紀(jì)橋，2011，(17)：145-147.

2012-10-20

謝 平(1989-)，女，湖北棗陽(yáng)人，碩士生，研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理。

[作者簡(jiǎn)介]李炳蓮,E-mail:754743931@qq.com

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2012.11.008

F307.2

A

1673-1409(2012)11-S036-04