區(qū)域差異對排污稅費政策的影響分析及對策研究

王軍鋒 閆 勇 楊春玉

(南開大學環(huán)境與社會發(fā)展研究中心，天津300071)

區(qū)域差異對排污稅費政策的影響分析及對策研究

王軍鋒 閆 勇 楊春玉

(南開大學環(huán)境與社會發(fā)展研究中心，天津300071)

隨著我國進入新的發(fā)展階段，特別是開始探索新的區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略和加快推進形成全國主體功能區(qū)規(guī)劃，區(qū)域差異性對我國的排污稅費政策的影響會越來越明顯，這將逐漸成為其環(huán)境規(guī)制效率提升的重要障礙之一。為了減小甚至消除這種區(qū)域差異性對排污稅費政策的影響，本文從區(qū)域性這個角度出發(fā)，以排污稅費標準的制定為切入點，以最優(yōu)排污稅費理論模型為基礎，利用比較分析法，指出區(qū)域差異對我國現行的排污收費制度的消極影響是存在的這一客觀事實，并對不同行政主體主導制定的稅費標準的差異進行了分析。在此基礎上，提出了完善我國排污稅費政策的相關對策。指出排污稅費標準不能高度統(tǒng)一，應研究探索區(qū)域劃分機制，結合區(qū)域特征推行差別排污稅費標準，以實現環(huán)境資源的充分利用和污染社會總成本的最小化;要建立動態(tài)的排污稅費標準評估與調整機制，靈活地、適時地調整排污稅費標準;同時，建立區(qū)域性的多主體協調機制，防范污染的區(qū)際轉移，提高政策的有效性。

排污稅費政策;區(qū)域差異;排污稅費標準

基于“庇古稅”理論的排污稅費政策已成為許多發(fā)達國家進行環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的有效手段。從OECD自然資源和環(huán)境政策管理工具數據庫的統(tǒng)計中可以看出，目前OECD國家開征的排污類稅費主要包括水污染稅、硫稅、碳稅、空氣污染稅，噪聲稅等。瑞典于1991年開始實行硫稅，使石油燃料的硫含量降至低于法定標準的50% ，硫稅的實施刺激使用燃料的工廠采取措施，消減污染排放，從而使瑞典每年SO2的排放量降低了19 000 t［1］。德國的水污染稅自開征以來，年稅額在20億馬克以上，全部用于改善水質，社會和環(huán)境效益顯著;加拿大的維多利亞市通過征收垃圾稅，以及鼓勵回收垃圾中有用的廢舊物資，使家庭垃圾產生量在一年之內減少了18%;日本于2007年開征SO2稅，規(guī)定稅率為2 400日元/t硫，預計能夠削減大約4 300萬t硫排放，相當于1990年排放量的3．5%左右［2］。經過多年的實踐和發(fā)展，發(fā)達國家在排污稅費的立法、設計、征收、管理及應用上積累了很多成功經驗。從推進排污稅費的發(fā)展過程來看，排污稅費的設計特別是排污稅費標準的制定對環(huán)境保護目標的實現是很重要的。排污稅費標準的制定除了可能受經濟發(fā)展水平、制度環(huán)境、時間等多維因素影響之外，區(qū)域差異還可能對其產生影響。特別是在我國推進區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略以及加快出臺全國主體功能區(qū)規(guī)劃的背景下，這種影響可能會有增大的趨勢，區(qū)域差異性也可能將逐漸成為排污稅費政策規(guī)制效率提升的重要障礙之一。從區(qū)域性的角度出發(fā)，分析區(qū)域差異性對排污稅費政策的影響，研究探索相關的對策以減小甚至消除這些影響，這將對我國排污稅費政策規(guī)制效率的提升具有重要意義。

1 文獻綜述

關于區(qū)域差異性對環(huán)境稅費政策的影響，國內外學者都開展了相關的研究。Tietenberg在對William J．Baumol的最優(yōu)環(huán)境稅理論的相關評論中，指出環(huán)境污染的區(qū)域差異將會給“庇古稅”帶來影響，不考慮區(qū)域差異的統(tǒng)一環(huán)境稅費標準可能不會實現經濟效率上的最優(yōu)［3］。William J．Baumol亦承認其理論由于簡化了模型而忽略了區(qū)域差異性對環(huán)境稅費的影響，但在現實條件下，這種影響確實是存在的［4］。Hochman等通過關注上游農田產生污染對下游土地生產成本的影響，研究了排污稅在內化環(huán)境外部性時存在地理位置上的差異性［5］。隨后，Xepapadeas研究了環(huán)境污染在空間差異性上的體現以及區(qū)域能夠獲得最優(yōu)排污稅的動態(tài)和隨機特征［6］。隨著我國排污稅費實踐的推進，國內學者也逐漸開始關注排污稅費實施績效問題，并針對區(qū)域差異性進行了初步研究。王金南等［7］認為由于我國幅員遼闊，經濟社會發(fā)展不平衡，現有區(qū)域環(huán)境質量水平存在較大的差異性，排污收費標準的設計應考慮區(qū)域差異，可以提出綜合考慮區(qū)域經濟發(fā)展水平的排污收費標準調整系數。李齊云等［8］研究表明，環(huán)境稅稅率的具體設計上，要以地方環(huán)境質量標準為準繩，由于一個地區(qū)的最優(yōu)環(huán)境質量水平不會等同于另一個地區(qū)的相應水平，因此，全國統(tǒng)一的環(huán)境稅稅率是不明智的，因把全國分為合理的幾個區(qū)域，對每個區(qū)域設定不同的稅率。王京芳等［9］認為，由于我國區(qū)域經濟發(fā)展不平衡，其所造成的環(huán)境污染也存在區(qū)際轉移的情況，并分析了區(qū)域性特點對環(huán)境稅稅制設計的影響，提出環(huán)境稅的設計不能高度統(tǒng)一，應與區(qū)域實際情況相適應。余江［10］等也認為，根據區(qū)域環(huán)境條件差異對收費標準進行調整是非常必要的，這種調整有利于資源環(huán)境的充分利用，引導產業(yè)結構合理布局，使企業(yè)在選取廠址時，避開環(huán)境敏感區(qū)，向環(huán)境資源條件豐厚，功能要求低的地區(qū)發(fā)展。

總體上來看，我國排污稅費政策的設計對區(qū)域差異性仍缺乏系統(tǒng)的考慮，這逐漸成為環(huán)境規(guī)制效率提升的重要障礙之一。而國外文獻中也很少涉及區(qū)域差異性對排污稅費設計、征收等具體環(huán)節(jié)的影響?；诖?，本文在前期研究的基礎上，試圖以排污稅費標準設計為切入點，以最優(yōu)排污稅費理論模型為基礎，分析區(qū)域差異對排污稅費標準產生的影響，并提出相應的對策。

2 最優(yōu)排污稅費的理論模型

通常情況下，污染排放引起的社會總成本包括兩部分:一部分是污染消減或者處理成本，另一部分則是污染排放所造成的社會損失成本［7］。污染邊際消減成本是隨著污染消減水平的提高而上升的，在污染消減的初始階段，所需的技術和成本較低，但隨著進一步的治理，技術和成本也就越來越大。以污水凈化為例，從實際經驗上看，將COD的消減率從10%提高到20%和從80%提高到90%，它們所需要增加的處理費用通常是后者要大于前者。在污染產生量既定的情況下，污染消減量和排放量是成負相關的，所以，污染邊際消減成本將隨著污染排放量的提高而下降，反映污染排放量和污染邊際消減成本關系規(guī)律的曲線為污染邊際消減成本曲線，通常用MAC來表示。相對于污染者來說，污染排放所造成的社會損失成本實質上是由于污染所帶來的一種外部成本，根據邊際成本遞增規(guī)律，在大多數情況下，污染邊際損失成本隨著污染排放量的增加而上升，污染邊際損失成本曲線通常用MDC來表示。

而最佳排污量是在MAC與MDC交點處所對應的污染排放量，表征了經濟系統(tǒng)中污染排放引起的社會總成本最小時的排污量。如圖1所示:

圖1 最優(yōu)排污稅費標準的理論模型Fig．1 The optimal standard of pollution charge or tax theory model

按照上述分析，在MAC與MDC的交點處所對應的污染排放量F即為最佳排污量，F點所對應的邊際費用t*即為所需征收的最優(yōu)排污稅費。此時，污染的社會總成本達到最小，其值為圖中陰影部分的面積。由圖1可知，要想使污染活動所造成的外部性完全內部化，那么所征收的排污稅費標準應該為:t*=MACF=MDCF。

但是，不同污染源的外部性是隨著所屬區(qū)域的特點變化而變化的。基于環(huán)境規(guī)制有效性提高這一邏輯前提，這種變化會直接影響環(huán)境規(guī)制行為所設定的政策目標。如果減弱或者忽視污染的外部性的區(qū)域差異，可能會產生污染減排的無效率結果，而且對于那些生態(tài)環(huán)境承載力脆弱的區(qū)域可能會造成不可逆轉的環(huán)境影響。因此，從區(qū)域差異性的視角理性剖析排污費稅政策來應對耦合性的復雜環(huán)境問題對提高排污稅費政策效率具有重要意義。

3 區(qū)域差異對最優(yōu)排污稅費的影響分析

3．1 區(qū)域差異對MAC和MDC的影響

在現實中，確定某一區(qū)域的MAC存在兩個難題。一是，某區(qū)域內所有污染源的污染消減成本的確定;二是，在不同的污染源間，污染消減量分配方法的確定。為了簡化處理這些問題，通常利用“企業(yè)—行業(yè)”平均邊際處理成本法來確定某一區(qū)域的MAC曲線。選取某種類型企業(yè)(譬如有色金屬冶煉加工企業(yè))的污染處理設施樣本，通過統(tǒng)計回歸得到企業(yè)平均污染消減成本函數，利用相應的經驗估值參數進行校正，得到該種企業(yè)(有色金屬冶煉加工企業(yè))的平均邊際處理成本函數。再將同性質的不同企業(yè)按照行業(yè)(有色金屬冶煉加工屬于冶金礦產行業(yè))進行歸類，對企業(yè)平均邊際污染消減成本進行加和，得到行業(yè)的平均邊際處理成本曲線。按照“企業(yè)—行業(yè)—區(qū)域”這一思路，通過統(tǒng)計某一區(qū)域內的企業(yè)或者行業(yè)的結構組成，按照這些企業(yè)或行業(yè)的平均邊際處理成本則可以推演出該區(qū)域的污染邊際消減成本曲線。由于不同區(qū)域的企業(yè)、行業(yè)的結構組成不盡相同，因此，MAC在不同的區(qū)域間可能存在很大的差異。

污染邊際損失成本曲線(MDC)是每個人支付意愿的垂直加總［8］。通過條件價值評估法，我們可以測度消費者對環(huán)境服務和資源價值的支付意愿。對居民支付意愿最主要的影響因子為居民的平均收入、受教育程度和對當地環(huán)境狀況的滿意程度等(鄒冀，梁勇等［11－12］)。由于不同區(qū)域的人口數量、經濟發(fā)展水平、社會發(fā)展水平和環(huán)境質量上存在差異，影響居民支付意愿的平均收入、受教育程度以及對環(huán)境的滿意度等因素也可能具有很大的差異，所以，MDC也會有所不同。

3．2 最佳排污量標準和最優(yōu)排污稅費的區(qū)域差異性

由上面的分析可知，最優(yōu)排污稅費標準的制定是和MDC及MAC曲線密切相關的。不同區(qū)域間的地理特點、人口數量、產業(yè)結構以及經濟發(fā)展水平等區(qū)域特征存在著差異性，這些差異對環(huán)境影響程度的不同使得不同區(qū)域的MAC和MDC曲線各不相同，最終造成了最佳排污量標準的區(qū)域差異性。

圖2 最佳排污標準的區(qū)域差異Fig．2 The influence of regional variation on the optimal pollution exhaust criteria

如圖2，MAC1和MDC1是區(qū)域1中的成本曲線，其對應的最佳排污量為F1，MAC2和MDC2是區(qū)域2中的成本曲線，其對應的最佳排污量為F2。與區(qū)域2相比，區(qū)域1應對排污采取更加嚴厲的標準，使其限制在F1水平。如果這兩個區(qū)域采用同一個排污標準，假定這個標準為F，且F1≤F≤F2。由對圖2的分析可知，這將使得污染的社會總成本增加一個等于圖中陰影面積大小的量，顯然陰影面積大小取決于不同區(qū)域的成本曲線位置和形狀上的差異。考慮到這種差異的客觀存在，如果制定統(tǒng)一的排污量標準，可能會出現效率損失。

進一步分析，如果假定對區(qū)域1和區(qū)域2征收一個統(tǒng)一的排污稅費t，且t1≤t≤t2，由t和MAC曲線則可確定出相應的排污水平F1、F2。結合圖3的分析可知，這將使污染的社會總成本增加圖中兩塊陰影面積大小之和的量，這一損失的多少也和不同區(qū)域間的MAC和MDC曲線差異相關。因此，如果制定統(tǒng)一的排污稅費標準，也可能會出現效率損失。

圖3 最佳排污稅費的區(qū)域差異Fig．3 The influence of regional variation on the optimal pollution charge or tax standard

4 分析與討論

不同區(qū)域的區(qū)域特征可能會存在著很大的差異，這對環(huán)境的影響不盡相同，一個地區(qū)的最優(yōu)排污稅費水平和另一個地區(qū)的最優(yōu)排污稅費水平可能不一樣。因此，在排污稅費的設計過程中就首先需要考慮排污稅費標準設定權的歸屬問題，是授權給地方政府，實施各自的地方標準，還是由中央政府環(huán)境當局來制定和實施全國統(tǒng)一的標準。

首先，在全國范圍內實施統(tǒng)一的排污稅費標準可能會存在成本巨大和效率低下兩個限制因素。由上面的分析可知，若在全國范圍內實施無差別的、統(tǒng)一的排污稅費標準，無疑將會帶來巨大的額外成本，由圖3可以看出，這種額外成本的大小是和不同區(qū)域的MDC和MAC曲線形狀和位置相關的，對不同的地區(qū)而言，這個統(tǒng)一的稅費標準可能有高有低，過高將會影響經濟的發(fā)展，環(huán)境資源價值不能得到充分利用，過低又起不到刺激污染者排污從而無法達到既定的環(huán)保目標。并且在這個統(tǒng)一標準的制定和實施過程中，不同地區(qū)出于自身利益的考慮，可能會使這種統(tǒng)一的標準存在很大的爭議，這樣會給標準的推行增加諸多的阻力，造成實施效率的低下。

其次，上文的分析表明排污稅費標準的設定權應該歸屬于地方政府，地方政府在制定排污稅費標準時，應結合該區(qū)域的人口、經濟發(fā)展水平、環(huán)境質量水平等特點，制定科學合理的標準，從而使該區(qū)域污染的社會成本達到最小化。但是，在很多情況下，地方政府出于對自身經濟利益的考慮，不能客觀地制定合理的稅費標準和排污標準，導致實際標準要遠低于最優(yōu)標準，從而不能有效地控制污染。并且在全國范圍內，在眾多地方政府中推行各自的排污費標準是不現實的，這樣可能會帶來行政管理機構的臃腫和實施成本較大等諸多問題。再者，有很多跨區(qū)域的污染物，例如各種大氣污染物等，僅通過地方的污染控制政策不能得到很好的解決，還需要中央政府集中的規(guī)制政策。

因此，無論是統(tǒng)一排污稅費標準還是單獨的地方排污稅費標準，在實施成本和執(zhí)行效率上都存在相當的限制性因素。依據我們國家的實際情況來看，在保護環(huán)境方面，我國施行的是“自上而下”的環(huán)保政策，各項環(huán)境政策的設計和推行都離不開中央政府的統(tǒng)籌規(guī)劃，排污稅費的設計也應當按照“中央政府為主導，各地方政府積極參與”的方式來展開。問題的關鍵在于中央如何主導，地方如何參與。我國現行的排污收費制度，排污標準有國家標準和地方標準兩種(地方標準不能低于國家標準，并且地方標準是非強制的)，雖然這在一定程度上彌補了區(qū)域差異性所帶來的影響，但是，仍然存在以下兩個不足的地方，一方面，現有的地方排污標準，導致了眾多地方補充性收費的存在，這些收費呈現隨意性及非規(guī)范性等問題，導致我國排污收費制度體系混亂，執(zhí)行效率低下，政策的有效性大打折扣。另一方面，我國的排污收費制度中“排污即收費，超標罰款”的規(guī)定，意味著對于不同區(qū)域現行的排污收費制度仍停留在“超標罰款”這個層面上，并不能完全實現政策本身對區(qū)域差異性的調整。

5 結論和建議

排污稅費政策作為一種有效的環(huán)境規(guī)制手段，在我國的環(huán)境保護事業(yè)中發(fā)揮著十分重要的作用，但任何一項政策的產生和應用都有其特定的歷史背景，隨著我國進入新的發(fā)展階段，特別是開始探索新的區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略，并加快推進形成主體功能區(qū)劃，在這種背景下，忽視區(qū)域差異性的排污稅費政策已經不能夠完全適應這種新的發(fā)展形勢，而且在區(qū)域經濟發(fā)展聯系日益密切的情況下，也存在加重區(qū)域環(huán)境問題惡化趨勢的可能性。所以，從區(qū)域差異的視角來審視及調整排污稅費政策的設計過程是合理的同時也是有必要的?；诖?，本文提出以下建議:

首先，堅持“以中央為主導，各地方政府積極配合”的原則，研究探索區(qū)域劃分機制，實行差別排污稅費標準。區(qū)域差異性導致不同地區(qū)間的最優(yōu)環(huán)境稅費標準不同，使得我國排污稅費的設計比較復雜，這直接關系著環(huán)境稅費政策的調節(jié)效果。在設置排污稅費標準時，一方面通過將具有相似區(qū)域特征的地方進行合并，把全國劃分為若干個區(qū)域，制定和實施差別化的區(qū)域排污稅費標準，另一方面，運用集中與分散兩種方式相結合的方法，這樣不但可以實現污染控制政策能夠量體裁衣以適應特定區(qū)域的情況，而且通過集中化的方式，中央和地方能夠互通有無，相互協調，從而使環(huán)境管理更為有效。

其次，建立動態(tài)的排污稅費標準評估與調整機制。環(huán)境質量、經濟發(fā)展水平等因素的變化會導致最優(yōu)排污稅費標準的改變。環(huán)境質量和經濟發(fā)展水平除了由于地域的差異而有明顯的不同外，還可能會隨著時間的推移而發(fā)生較大幅度的變化，因此，在排污稅費標準設計過程中，應融入區(qū)域和時間二維變量去評估最優(yōu)排污標準及其變化趨勢，制定動態(tài)的排污稅費標準模型，根據經濟和環(huán)境等因素的變化靈活地、適時地調整排污稅費標準。

第三，建立區(qū)域性的多主體協調機制。不同的區(qū)域施行不同的排污稅費標準，這可能比較容易帶來污染區(qū)域轉移的風險，造成高耗能、重污染的企業(yè)向排污稅費標準低的區(qū)域集中。并且許多環(huán)境問題是超越行政區(qū)的(酸雨等)，甚至有些環(huán)境問題是具有全球性質的(氣候變化)，要解決這些環(huán)境問題也需要多個區(qū)域的共同參與。因此，需要建立區(qū)域間的多主體協調機制，促進不同區(qū)域間相互配合，協同解決環(huán)境污染問題。

第四，選擇合適的污染物，開展融入區(qū)域差異的排污稅費征收試點的建設。融入區(qū)域差異的排污稅費的開征應是一個循序漸進的過程，現階段我國在這方面還缺乏設計和征收管理經驗，應從重點污染物或便于征收管理的污染物著手，開展稅費征收試點工作，待取得經驗、條件成熟之后再擴大排污稅費的征收范圍。

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Research on Regional Difference's Impact on Pollution Charge and Tax in China and the Countermeasures

WANG Jun-feng YAN Yong YANG Chun-yu
(Research Center of Environmental and Social Development，Nankai University，Tianjin 300071，China)

The impact of regional difference on pollution charge and tax is becoming increasingly apparent in China as it enters a new stage of development，especially since the implementation of a new strategy of coordinated regional development and the introduction of the planning of main national functional areas;pollution charge and tax affected by regional difference will gradually be involved as one of the major obstacles which lower the efficiency of a region's environmental regulation．This paper aims at finding countermeasures to minimize or even eliminate this impact．The analysis is based on the theoretical model of optional pollution charge and tax while the methodology of comparative study is applied．Focusing on the establishment of pollution charge and tax standards，the paper catches on the different pollution charge and tax standards under different administrations from regional perspective．It shows the fact that regional difference's impact on current pollution charge and tax system in China is negative and analyzes the difference among different regional standards．On this basis，relevant countermeasures are proposed to improve pollution charge and tax policies in China．It is suggested that pollution charge and tax can't be highly integrated;instead，different standards should be formulated in accordance with regional characteristics to fully utilize the environmental resources and minimize the total social cost concerning pollution．Meanwhile，it is necessary to establish a dynamic pollution charge and tax assessment and setting mechanisms to adjust the charge and tax standard in a right manner at a right time．Last but not the least，it is also imperative to establish a regional multi-agent coordination mechanism to prevent pollution from inter-district transference and improve the effectiveness of policies．

pollution charge or tax policy;regional variation;pollution charge or tax standard

F811．0

A

1002－2104(2012)03－0093－05

10.3969/j.issn.1002－2104.2012.03．016

2011－11－20

王軍鋒，博士，副教授，主要研究方向為環(huán)境經濟學與環(huán)境政策。

中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助項目(編號:NKZXB1010022);國家自然科學基金項目(編號:71003056)。

(編輯:劉呈慶)