基于權(quán)限的礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度分析

□文/楊存博

（鄭州升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院 河南·鄭州）

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用與保護(hù)的指導(dǎo)性文件，是依法審批和監(jiān)督管理礦產(chǎn)資源勘查、開采活動的重要依據(jù)。礦產(chǎn)資源規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性是發(fā)揮其作用的基礎(chǔ)。在資源環(huán)境約束日益趨緊的背景下，審視我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃的實踐，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃過程中的各類問題，探究各類問題背后存在的深層次制度誘因，既有助于深刻理解礦產(chǎn)資源規(guī)劃的現(xiàn)實，也有利于通過規(guī)劃制度的完善，提高規(guī)劃體系的質(zhì)量，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的功能目標(biāo)。

一、礦產(chǎn)資源規(guī)劃的內(nèi)涵

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是根據(jù)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)中長期規(guī)劃、國家或地區(qū)礦產(chǎn)資源特點和開發(fā)利用現(xiàn)狀，對礦產(chǎn)資源勘查、保護(hù)和合理利用，礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)等，在時間上和空間上所做的總體安排和布局。作為礦產(chǎn)資源勘探開采之前的一種活動，礦產(chǎn)資源規(guī)劃本質(zhì)上是國家為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，對各類礦產(chǎn)資源在勘探開采的空間和時間上所做的一種配置，包括品種規(guī)劃、礦區(qū)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、礦業(yè)權(quán)規(guī)劃等。作為人類計劃活動的一種，一項完整有效的礦產(chǎn)資源規(guī)劃包括所針對的目標(biāo)以及如何做、誰做、何時做、在何地做、需投入多少資源等基本問題。除此之外，要明確在實施過程中什么情況下需修改規(guī)劃，即該項計劃有效的前提條件；為了增強規(guī)劃的適應(yīng)性，要注明當(dāng)實際情況與規(guī)劃前提條件不符時應(yīng)采取的措施；為便于在情況發(fā)生較大變化、規(guī)劃實施條件不具備時，能夠判斷是應(yīng)該放棄該項規(guī)劃還是要竭盡全力、創(chuàng)造條件上，規(guī)劃書還應(yīng)說明進(jìn)行這項工作或?qū)崿F(xiàn)相應(yīng)目標(biāo)的意義或重要性。綜上所述，一項完整的礦產(chǎn)資源規(guī)劃應(yīng)包括的要素如表1所示。（表1）

礦產(chǎn)資源規(guī)劃的最終結(jié)果是對礦業(yè)未來發(fā)展的行動方針作出預(yù)測和安排，有效的規(guī)劃通過清楚地明確目標(biāo)以及實現(xiàn)目標(biāo)的方式方法，為整個礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)的未來行動提供路徑圖，減少礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)的不確定性和模糊性；事先的分析和規(guī)劃有助于對有限的礦產(chǎn)資源稟賦做出合理的配置，減少重疊和浪費性的活動；目標(biāo)、任務(wù)、責(zé)任明確的各類規(guī)劃，可以清楚地說明目標(biāo)和任務(wù)的關(guān)系，制定出指導(dǎo)整個礦產(chǎn)資源勘探開采日常決策的原則；同時，礦產(chǎn)資源規(guī)劃通過事先的目標(biāo)制定，為整個礦產(chǎn)資源勘探、開采確定了事中、事后各類活動控制的標(biāo)準(zhǔn)，從而提高各類活動的有效性。

二、礦產(chǎn)資源規(guī)劃的體系構(gòu)成

根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》、《國務(wù)院關(guān)于全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃的批復(fù)》（國函〔2001〕39號）、《國土資源部關(guān)于發(fā)布實施全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃的通知》、《礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理暫行辦法》（1999年）、《國土資源部關(guān)于開展省級礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作的通知》（國土資發(fā)〔2001〕39號）、《省級礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制指南》（國土資發(fā)〔2001〕39號）、《市、縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2002〕152號）等礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律、法規(guī)、政策，礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系由全國性礦產(chǎn)資源規(guī)劃、地區(qū)性礦產(chǎn)資源規(guī)劃和行業(yè)性礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃構(gòu)成，全國性礦產(chǎn)資源規(guī)劃包括全國礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃和專項規(guī)劃。其中專項規(guī)劃主要包括地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價與勘查規(guī)劃、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃、礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，地區(qū)性礦產(chǎn)資源規(guī)劃包括省級、市（地）級、縣級和跨行政區(qū)域的礦產(chǎn)資源規(guī)劃。行業(yè)性礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃指有關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)行業(yè)管理部門編制的相關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃。規(guī)劃體系內(nèi)各層次、各類規(guī)劃之間的關(guān)系是:下級礦產(chǎn)資源規(guī)劃服從上級礦產(chǎn)資源規(guī)劃，專項規(guī)劃服從總體規(guī)劃，行業(yè)性規(guī)劃和地區(qū)性規(guī)劃服從全國性規(guī)劃。規(guī)劃體系的構(gòu)成及關(guān)系如圖1所示。（圖1）

表1 一項完整的規(guī)劃應(yīng)包含的要素

圖1 制度中礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系的構(gòu)成及其相互關(guān)系

從制度上看，同級的專項規(guī)劃與行業(yè)規(guī)劃之間關(guān)系模糊不清，在礦產(chǎn)資源規(guī)劃的實踐中表現(xiàn)為礦產(chǎn)資源規(guī)劃與其他規(guī)劃如工業(yè)規(guī)劃、旅游區(qū)規(guī)劃矛盾等問題十分突出?，F(xiàn)實中同類各層次規(guī)劃沖突、打架，無規(guī)劃盲目開采，區(qū)域間難協(xié)調(diào)，規(guī)劃執(zhí)行力差等現(xiàn)象層出不窮，究其原因，與同級的專項規(guī)劃與行業(yè)規(guī)劃矛盾、分歧一樣，首先在于制度安排本身在規(guī)劃體系中各層次、各類規(guī)劃功能定位上不準(zhǔn)確、不清晰，相應(yīng)的指標(biāo)化的目標(biāo)體系細(xì)化、整合不充分。

三、礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制和審批的權(quán)限劃分

造成規(guī)劃體系不統(tǒng)一、區(qū)域難協(xié)調(diào)、規(guī)劃沖突、執(zhí)行力差、無規(guī)劃盲目開采等問題的原因，除了制度中各規(guī)劃功能定位不準(zhǔn)確、關(guān)系不明確外，還有就是制度安排中各規(guī)劃的編制、審批權(quán)限劃分不當(dāng)以及礦產(chǎn)資源規(guī)劃的權(quán)限關(guān)系與各權(quán)力主體之間的法定職權(quán)關(guān)系不匹配。根據(jù)《礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理暫行辦法》，上級人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)下級礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制，地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)本級礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制，地方各級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門編制本區(qū)域內(nèi)相應(yīng)層級的礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃和專項規(guī)劃，各級政府相關(guān)部門編制本區(qū)域內(nèi)相應(yīng)級別的行業(yè)規(guī)劃。礦產(chǎn)資源規(guī)劃自上而下編制，下級礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制必須以上級礦產(chǎn)資源規(guī)劃為依據(jù)，并與上級相關(guān)規(guī)劃相一致，與同級相關(guān)規(guī)劃相銜接。全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃由國務(wù)院批準(zhǔn)；?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃由國土資源部批準(zhǔn)；市級礦產(chǎn)資源規(guī)劃由市政府審查同意后，報省政府批準(zhǔn)，縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃則由縣政府報市政府審核同意后，報省國土資源廳批準(zhǔn)。各級各類礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制權(quán)限劃分和審批權(quán)限劃分如表2、表3所示。（表 2、表 3）

表2 各級各類礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制權(quán)限劃分

表3 各級各類礦產(chǎn)資源規(guī)劃的審批權(quán)限劃分

礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度中按中央、省、市、縣分層次劃分規(guī)劃編制權(quán)、審批權(quán)的安排，權(quán)限明確、權(quán)力主體間關(guān)系清晰，但這樣的權(quán)限劃分卻不能保證規(guī)劃體系（目標(biāo)體系、指標(biāo)體系）的協(xié)調(diào)性、一致性，也不能保障礦產(chǎn)資源規(guī)劃各項功能、目標(biāo)、任務(wù)的實現(xiàn)，礦產(chǎn)資源勘探開采的現(xiàn)實是各自為政的諸侯經(jīng)濟(jì)、盲目開采、采富棄貧、快速耗竭、環(huán)境污染等無序混亂狀態(tài)。分析其原因:其一，在編制權(quán)限的劃分中，各級規(guī)劃都是上級職能部門指導(dǎo)、本級政府領(lǐng)導(dǎo)、本級職能部門編制的格局，突出的是本級政府的意志，而作為上級規(guī)劃的代言者作用有限，無法承擔(dān)落實上級規(guī)劃對下級規(guī)劃制約的職責(zé)，因而也就不能保證規(guī)劃體系的一致性；同時各級政府則可以充分發(fā)揮各級規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)者的作用，盡可能地將地方局部利益、地方意志通過規(guī)劃條例合法化，為礦產(chǎn)資源勘探開采中各自為政的諸侯經(jīng)濟(jì)支起制度上的保護(hù)傘；其二，在審批權(quán)限的劃分中，省級、縣級的綜合規(guī)劃權(quán)、各級專項的規(guī)劃權(quán)都在國家、省級政府的國土資源職能部門，而非政令的中樞系統(tǒng)——各級政府，削弱了各規(guī)劃的權(quán)威性，一定程度上造成了執(zhí)行難的局面；其三，行業(yè)規(guī)劃、專項規(guī)劃的編制權(quán)限、審批權(quán)限分屬發(fā)改委、國土資源部兩個自成體系的職能系統(tǒng)，無上下位關(guān)系，兩個系列規(guī)劃的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一更難以實現(xiàn)。

規(guī)劃編制中應(yīng)該是上級國土礦產(chǎn)主管部門領(lǐng)導(dǎo)，本級政府組織、國土礦產(chǎn)主管部門編寫，以確保上級規(guī)劃在下級規(guī)劃中的約束性和指導(dǎo)性，實現(xiàn)規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同時，省級規(guī)劃審批權(quán)限應(yīng)收歸國務(wù)院、市縣級規(guī)劃審批權(quán)收歸省政府，以確保規(guī)劃的權(quán)威性以及相關(guān)政令的統(tǒng)一性和執(zhí)行力。

四、礦產(chǎn)資源規(guī)劃權(quán)力主體之間的相互關(guān)系

礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系內(nèi)各規(guī)劃之間、各規(guī)劃指標(biāo)之間的關(guān)系決定于各層次、各類別規(guī)劃制定權(quán)、審批權(quán)的劃分，決定于相應(yīng)各層次權(quán)力主體之間的權(quán)力關(guān)系。不難理解，各類規(guī)劃編制、審批權(quán)限歸屬的權(quán)力主體所擁有的行政資源包括行政權(quán)力等的多寡、大小，決定著各類規(guī)劃的權(quán)威性的高低、執(zhí)行力的大??；各權(quán)力主體在整個行政管理系統(tǒng)權(quán)力配置中的地位以及相互之間的關(guān)系直接影響、甚至決定著各類規(guī)劃之間的關(guān)系。我國的行政權(quán)力配置是以國務(wù)院和省、市、縣各級政府為主線、各級政府所屬職能部門為輔助的系統(tǒng)。各級政府作為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接責(zé)任者擁有與之級別和責(zé)任相匹配的近乎絕對的行政資源和權(quán)力，上下級之間關(guān)系明確且不容挑戰(zhàn)。發(fā)改委、國土資源主管機(jī)關(guān)等各級政府所屬職能部門作為各歸口業(yè)務(wù)的管理者，主要職責(zé)是在同級政府的領(lǐng)導(dǎo)下提出業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的參謀建議，少有行政資源，其相關(guān)政令的頒布實施需要得到同級政府的授權(quán)，因而權(quán)力也受到同級政府的制約；上下級職能部門之間雖有上下位的關(guān)系，但屬歸口管理，專業(yè)指導(dǎo)性強、行政指令性弱，是弱化了的上下級關(guān)系。各職能部門之間是平行關(guān)系，但各職能部門影響政府決策的能力不同，出自不同職能部門的法規(guī)之間的關(guān)系也就不是簡單的平行。

圖2 現(xiàn)實中礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系的構(gòu)成及其相互關(guān)系

考慮各類、各級規(guī)劃編制、審批權(quán)限的責(zé)任主體以及責(zé)任主體在權(quán)力配置系統(tǒng)中的地位和相互關(guān)系，如圖1所示的礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系及其相互關(guān)系就演變?yōu)槿鐖D2所示的狀態(tài)。弱化了的各級專項規(guī)劃之間的關(guān)系、弱化了的行業(yè)規(guī)劃之間的關(guān)系以及弱化了的上級專項規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃對下級總體規(guī)劃的約束，使得礦產(chǎn)資源勘探開采中的主要領(lǐng)域結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境保護(hù)、土地復(fù)墾等目標(biāo)難以細(xì)化、落實，各行業(yè)總體規(guī)劃被虛置，整個礦產(chǎn)資源規(guī)劃沿各級政府的綜合規(guī)劃被條狀分割，協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性不能實現(xiàn)，而大大小小的諸侯經(jīng)濟(jì)依靠各級政府對所屬職能部門和下級政府的約束成為現(xiàn)實。（圖2）

五、結(jié)論與啟示

通過對我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度的分析，借鑒其他規(guī)劃制度的優(yōu)點長處，我國礦產(chǎn)資源的規(guī)劃制度應(yīng)做以下方面的調(diào)整:一是簡化體系構(gòu)成，減少規(guī)劃的部門、層次；二是調(diào)整規(guī)劃編制權(quán)限、審批權(quán)限，加強上級規(guī)劃部門在下級規(guī)劃的編制過程中的作用；三是規(guī)劃審批權(quán)收歸國務(wù)院和省級政府，增強規(guī)劃的權(quán)威性和執(zhí)行力；四是注意權(quán)限劃分與各權(quán)力主體在權(quán)力配置系統(tǒng)中相互關(guān)系的匹配；五是考慮采用更為嚴(yán)格的規(guī)劃許可制度，進(jìn)一步強化規(guī)劃的法律約束地位。

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