國有企業(yè)該被私有化嗎？

張夏準(zhǔn)

如果政府有能力實(shí)施好私有化，政府就有能力經(jīng)營好國有企業(yè)；反之，如果政府沒有能力經(jīng)營好國有企業(yè)，政府也不會(huì)有能力實(shí)施一個(gè)好的私有化。

開始這個(gè)討論之前，介紹一些關(guān)于國有企業(yè)的主要理論和實(shí)證的成果是有用的。這樣做是為了使大家在進(jìn)入細(xì)節(jié)之前對(duì)這些東西有一個(gè)“大致印象”。

首先，沒有一個(gè)明確的理論例子去支持或反對(duì)國有企業(yè)。流行的信息不對(duì)稱和“有限理性”，使“科層組織”（bureaucracy）安排（例如企業(yè)）而不是“契約”安排（例如市場）成為必需。此外，薩平頓一斯蒂格利茨基本私有化理論（Sappington—StieglitzFundamental PrivatizatiOnTheorem）指出，僅僅在嚴(yán)格和經(jīng)常不現(xiàn)實(shí)的條件下，私營經(jīng)濟(jì)部門的業(yè)績才好于國有企業(yè)。

第二，需要著重指出的是，大型國有企業(yè)面臨的問題和大型私有企業(yè)面臨的問題是非常類似的。由于龐大且復(fù)雜的組織有為數(shù)眾多、相互交叉的科層組織層級(jí)，他們都遭受復(fù)雜的“代理問題”或者“委托代理問題”。當(dāng)討論國有企業(yè)問題的時(shí)候，許多人經(jīng)常不言自明地假設(shè)私有企業(yè)被他們的所有者很好地控制著，而不討論私有企業(yè)的代理問題。如果我們將理想化的私營經(jīng)濟(jì)部門與現(xiàn)實(shí)中的國有企業(yè)作比較，毫不驚訝，前者將優(yōu)于后者。

第三，即使在邏輯層次，全面私有化這一被今天的經(jīng)濟(jì)正統(tǒng)觀點(diǎn)支持者們推崇的方案，也只是解決國有企業(yè)問題的可能方案之一。政府可以賣掉國有企業(yè)的大量股份，但仍舊可以保留國有企業(yè)中占多數(shù)的份額，或者至少一個(gè)控股的股份（比如30～40%）。此外，通過組織體系的改革、增加競爭及政治行政的改革，國有企業(yè)的業(yè)績能被改善。

第四，即使對(duì)理論含糊不清，注意真實(shí)世界的運(yùn)作也是重要的。不用問，有很多國有企業(yè)是效率低下、缺乏活力和腐敗的。然而，沒有清晰的、系統(tǒng)的證據(jù)表明國有企業(yè)是經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)。此外，關(guān)于國有企業(yè)的實(shí)證資料存在某種程度的“選擇偏差”，感覺業(yè)績糟糕的國有企業(yè)更易于討論。盡管人們對(duì)有問題的國有企業(yè)給予更多的討論也是很自然的事情，但這將給人以國有企業(yè)業(yè)績糟糕的錯(cuò)覺。

支持11有企業(yè)的例子

考慮到對(duì)國有企業(yè)偏見之深，用這一點(diǎn)開始我們的討論是非常重要的。

新加坡航空，經(jīng)常被評(píng)選為世界上最好的航空公司，是一個(gè)國有企業(yè)。新加坡航空57%的股份，被新加坡政府的控股公司淡馬錫控股持有。淡馬錫控股是新加坡財(cái)政部100%控股的公司。備受尊重的印度交通運(yùn)輸管理局也是一個(gè)國有企業(yè)。世界級(jí)的企業(yè)諸如巴西的區(qū)域噴氣式飛機(jī)制造商巴西航空工業(yè)公司、法國汽車制造商雷諾和韓國鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)浦項(xiàng)制鐵最初都是以國有企業(yè)取得成功的，國家至今仍舊對(duì)巴西航空工業(yè)公司和雷諾汽車公司施加著重要的影響。

事實(shí)上，為數(shù)眾多的國家憑借龐大的國有經(jīng)濟(jì)部門取得其經(jīng)濟(jì)成功。整個(gè)二十世紀(jì)下半葉，奧地利、法國、挪威和德國也有龐大的國有經(jīng)濟(jì)部門，且運(yùn)作很好。特別是在法國，國有企業(yè)經(jīng)常被置于產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的最前沿。

除此而外，現(xiàn)實(shí)生活的事例也經(jīng)常是與“私有好、公共壞”的傳統(tǒng)說法相悖。例如，由于私營部門認(rèn)為鋼鐵項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)太高，韓國政府建立了鋼鐵制造商浦項(xiàng)制鐵。這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)投資被證明是如此成功，為何私營部門不去投資呢？這是因?yàn)橘Y本市場有對(duì)短期收益的內(nèi)在偏見、不喜歡風(fēng)險(xiǎn)，大規(guī)模項(xiàng)目帶有很長的“懷孕期”。應(yīng)對(duì)資本市場失靈的一個(gè)明確做法就是政府建立開發(fā)銀行來融化風(fēng)險(xiǎn)，而不是建立和運(yùn)營生產(chǎn)性國有企業(yè)自身。然而，在大多數(shù)發(fā)展中國家，即使存在開發(fā)銀行，必要的風(fēng)險(xiǎn)投資也沒有被建立。在這種情況下，對(duì)付資本市場失靈，建立國有企業(yè)會(huì)比建立開發(fā)銀行更有效。

浦項(xiàng)制鐵的例子能解釋國有企業(yè)的另一種典型看法，就是關(guān)于外部性問題的看法。浦項(xiàng)制鐵，在政府的干預(yù)下，沒有濫用它的壟斷地位去榨取利潤，反而，它把生產(chǎn)獲得的利益轉(zhuǎn)移給產(chǎn)品的買方，使整個(gè)經(jīng)濟(jì)都受益。韓國政府投資浦項(xiàng)制鐵的“社會(huì)”回報(bào)，或者說對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的回報(bào)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“私人”回報(bào)，或者說只給公司的回報(bào)。這種私人回報(bào)和社會(huì)回報(bào)的差異，經(jīng)濟(jì)行話稱外部性，是建立國有企業(yè)的另一個(gè)理由。

廣義地說，國有企業(yè)可能建立起對(duì)公平的關(guān)切。例如，如果聽任利潤最大化企業(yè)的擺布，生活在偏遠(yuǎn)地區(qū)的人們也許不能享有郵政、用水和交通的基本服務(wù)。在這種情況下，國有企業(yè)可能是確保全體公民普遍享有基本服務(wù)的捷徑。另一個(gè)例子是，私營的養(yǎng)老金和健康保險(xiǎn)體系拒絕接受“高風(fēng)險(xiǎn)”的群體，這些人通常是窮人。國有企業(yè)運(yùn)營這樣的體系將確保最容易受到傷害的群體得到重要的社會(huì)保障。理論上，如上所有關(guān)于國有企業(yè)的種種討論，除了道德關(guān)切，在一個(gè)能平等分配私人利益和社會(huì)利益，且在一個(gè)適當(dāng)管治、稅收和補(bǔ)貼機(jī)制下，私人企業(yè)也能夠?qū)崿F(xiàn)。例如，政府可以補(bǔ)貼從事高外部性活動(dòng)（諸如研究和開發(fā)）的私有企業(yè)。又例如，政府可以以私營部門大量提供“平等”關(guān)切為條件，對(duì)私人從事“基本服務(wù)”（例如，郵政、水、路等）進(jìn)行審批。因此，這好像表明國有企業(yè)不是必須的。但是，這忽略了一個(gè)要點(diǎn)。管治或補(bǔ)貼機(jī)制都涉及合同協(xié)議——直接管治或者暗的稅收與補(bǔ)貼機(jī)制——管理起來都是需要成本的。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書的理想世界之外，明確合同內(nèi)容的所有條款是不可能的——例如，管治的價(jià)格上限或者補(bǔ)貼的總額可能需要被修改。這些合同修改通常涉及很多次協(xié)商甚至法律調(diào)解。所有這些能導(dǎo)致實(shí)質(zhì)成本的東西，經(jīng)濟(jì)學(xué)行話稱之為“交易成本”。這是1991年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主羅納德科斯的經(jīng)典解釋，為什么不是市場和企業(yè)包辦一切呢？

當(dāng)然，由國有企業(yè)而不是在政府管治、稅收和補(bǔ)貼機(jī)制下的私有企業(yè)造成的交易成本的減少，必須抵消國有企業(yè)運(yùn)行的“組織成本”。更重要的，企業(yè)層次低程度的透明性，相比更多的合同安排，使得前者更易受政治和更嚴(yán)重的腐敗影響。但是，即使考慮“組織成本”，交易成本的存在也意味著建立一個(gè)國有企業(yè)、通過內(nèi)部的政府指示處理無法預(yù)期的事情，比通過建立一些基于合同的機(jī)制——管治、稅收和補(bǔ)貼——來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，成本通常是更低的。這種事尤其發(fā)生在國有企業(yè)通常從事的活動(dòng)中，比如那些市場價(jià)格信號(hào)不存在（比如自然壟斷）或不可靠（比如外部性）的活動(dòng)。這對(duì)與那些缺乏法制能力大過缺乏行政管理能力的發(fā)展中國家尤為適用。

反國有企業(yè)的例子及其局限

除了支持國有企業(yè)的理論解釋和眾多國有企業(yè)運(yùn)作良好的例子，還有很多國有企業(yè)是運(yùn)作不良的。為什么？最重要的解釋包括兩個(gè)方面：委托代理問題和搭便車問題，這兩個(gè)問題都基于個(gè)人自我追逐利潤的假設(shè)。

根據(jù)定義，國有企業(yè)是被不擁有國有企業(yè)的經(jīng)理人來運(yùn)營的。這種論調(diào)認(rèn)為，在人追逐自我利潤的條件下，沒有國有企業(yè)經(jīng)理人將像作為企業(yè)所有者的經(jīng)理人那樣有效率地經(jīng)營企業(yè)。假定個(gè)人是國有企業(yè)的所有者（委托人），就能很好地監(jiān)控企業(yè)的經(jīng)理人（它們的代理人），上述問題將不再存在。這被稱作是委托代理問題。

此外，公民個(gè)人也沒有激勵(lì)和手段去監(jiān)控國有企業(yè)經(jīng)理人。公民個(gè)人去監(jiān)控國有企業(yè)經(jīng)理人的行為是個(gè)人的單獨(dú)行動(dòng)，而該監(jiān)控的收益卻是所有人的。這意味著，最后，沒有人監(jiān)控國有企業(yè)經(jīng)理人。這就是所謂的搭便車問題。

委托代理問題和搭便車問題是真實(shí)存在的，并且對(duì)解釋糟糕的國有企業(yè)業(yè)績也是非常重要的。這些理論也適用于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的大型私有企業(yè)。如果私有企業(yè)由被雇傭的經(jīng)理人經(jīng)營而且有數(shù)量眾多的小股東，雇傭的經(jīng)理人將有一個(gè)激勵(lì)將其努力置于一個(gè)次優(yōu)的水平（從股東的角度看），而個(gè)人股東卻沒有足夠的激勵(lì)去監(jiān)控雇傭的經(jīng)理人。換句話說，對(duì)經(jīng)理人的監(jiān)控是一個(gè)“公共品”，而對(duì)這個(gè)“公共品”的提供既是國有企業(yè)也是私有企業(yè)面臨的問題。

事實(shí)上，在某種情況下，對(duì)國有企業(yè)的監(jiān)控應(yīng)該比對(duì)所有權(quán)分離的私有企業(yè)更容易。一方面，如果國有企業(yè)被無效運(yùn)行，公眾（包括納稅人）的貢獻(xiàn)將會(huì)被浪費(fèi)。公眾可能像私有企業(yè)的股東一樣有巨大的激勵(lì)去約束國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人。另一方面，在中央集權(quán)的管治架構(gòu)下運(yùn)作的國有企業(yè)，是比較容易被監(jiān)控的。在國有企業(yè)部門，常有一個(gè)或幾個(gè)明確的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)控國有企業(yè)的業(yè)績，例如相關(guān)的部、公共控股公司、政府審計(jì)署、專門的國有企業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。然而，除非一些股東足夠大從而可以提供監(jiān)控的“公共品”，經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離的私有企業(yè)不能采取這樣的一致行動(dòng)。的確，我們可能會(huì)說政府就是為解決此類“公共品問題”而建立的，對(duì)被雇傭的國企經(jīng)理人的監(jiān)控只是一個(gè)例子。

更重要的是，事實(shí)上很多公司，盡管經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離，不管國有的還是私有的都運(yùn)作得很好。這顯示對(duì)企業(yè)的好的管理比給予個(gè)人物質(zhì)激勵(lì)更重要。個(gè)人的自我利益不是人類的唯一追求。在企業(yè)工作的人不僅被諸如薪水和權(quán)力所激勵(lì)，還有對(duì)企業(yè)的忠誠、對(duì)同事的責(zé)任感、敬業(yè)精神、誠實(shí)、尊嚴(yán)、工作倫理和其他眾多的道德觀念。就國有企業(yè)而言，有額外的激勵(lì)需要被考慮，諸如愛國主義、對(duì)公共服務(wù)的獻(xiàn)身、對(duì)社會(huì)正義的關(guān)心、為一個(gè)“頂尖”企業(yè)工作的自豪等等。這些激勵(lì)問題很重要，我們卻對(duì)之熟視無睹。

如果國有企業(yè)和那些所有權(quán)分離的私有企業(yè)的內(nèi)部運(yùn)作有一些相對(duì)差別，那么哪些因素能區(qū)分它們呢？一個(gè)明顯的因素是，作為公共企業(yè)，國有企業(yè)通常遇到的所謂的軟預(yù)算約束問題。這種論調(diào)通常認(rèn)為，作為政府的一部分，如果虧損，國有企業(yè)能得到額外的資金，如果有破產(chǎn)的威脅，國有企業(yè)可以用公眾的錢來拯救自己。這樣，國有企業(yè)的預(yù)算范圍似乎是可延展的，或“軟的”。軟預(yù)算約束，這個(gè)詞，被著名的匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈創(chuàng)造，以解釋中央計(jì)劃下的社會(huì)主義企業(yè)行為，但也被應(yīng)用于資本主義經(jīng)濟(jì)的國有企業(yè)。例如，永遠(yuǎn)不破產(chǎn)的印度“有病企業(yè)”，就被當(dāng)作國有企業(yè)軟預(yù)算約束的例子經(jīng)常提及。

誠然，政治因素導(dǎo)致的或政治維持所造成的軟預(yù)算約束鼓勵(lì)了這種松散的管理，因此預(yù)算應(yīng)該被“強(qiáng)化”。然而，也應(yīng)該注意到，軟預(yù)算約束并不僅僅是國有企業(yè)所有權(quán)產(chǎn)生的后果。如果是政治上足夠重要，諸如存在大量的就業(yè)、或是軍隊(duì)、醫(yī)院、私營企業(yè)等政治上敏感的產(chǎn)業(yè)，私有企業(yè)也同樣有軟預(yù)算約束問題。盡管國有企業(yè)比私營企業(yè)在政治上容易得到更多的支持。有趣的是，很多幫助大量私有企業(yè)擺脫困境的政府卻被公認(rèn)為自由市場政府。

承認(rèn)了軟預(yù)算約束的存在，但要強(qiáng)調(diào)軟預(yù)算約束并不必然造成國有企業(yè)經(jīng)理人的懶惰。為什么？如果是一個(gè)職業(yè)經(jīng)理人，不管他經(jīng)營一個(gè)國有企業(yè)還是私有企業(yè)，他都知道糟糕的管理會(huì)受到嚴(yán)厲的處罰。例如，他們的薪水會(huì)被削減，甚至?xí)スぷ鳌Ｒ虼怂麄儾粫?huì)有激勵(lì)去胡亂經(jīng)營“衙門”管理的企業(yè)。確實(shí)，如果我們相信完全的追逐私利，對(duì)經(jīng)理人來說關(guān)心的是他的個(gè)人福利，而不是他的公司能否在政府的幫助下存活。如果他們知道糟糕的管理會(huì)招致制裁，政府幫助企業(yè)脫困的可能性就不可能引發(fā)管理不善。因此，即使承認(rèn)軟預(yù)算約束對(duì)國有企業(yè)影響的巨大可能性，只要國有企業(yè)經(jīng)理對(duì)國有企業(yè)管理負(fù)責(zé)，軟預(yù)算約束對(duì)國有企業(yè)效率的負(fù)面影響將會(huì)被削減。這部分的討論顯示，公有制，就其自身而言，不管由于所有權(quán)分離還是政治影響，對(duì)國有企業(yè)的管理不善是可以避免的。

私有化不是解決國有企業(yè)問題的唯一出路

盡管沒有妨礙國有企業(yè)業(yè)績出色的特別壁壘，作為一個(gè)整體，在許多發(fā)展中國家，國有企業(yè)的業(yè)績要遜色于私有企業(yè)。出于這個(gè)原因，私有化，作為一種改善國有企業(yè)業(yè)績的手段，一直以來備受吹捧。不幸的是，這種思路表現(xiàn)了一種悖論。本質(zhì)上，它表明如果政府有能力實(shí)施一個(gè)好的私有化，政府也有能力運(yùn)作好國有企業(yè)；反之，如果政府沒有能力運(yùn)作好國有企業(yè)，政府也不可能有能力去實(shí)施一個(gè)好的私有化。

從1980年代至今，私有化被普遍認(rèn)為是改善國有企業(yè)業(yè)績的主要、甚至唯一的方式。援助國政府的經(jīng)濟(jì)打手、世界銀行、國際貨幣基金組織確保把這種觀點(diǎn)在發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體實(shí)施。近年來隨著私有化的被推行，雖然這種信念在減少，不僅是因?yàn)橐延械淖C據(jù)經(jīng)常不能履行承諾，私有化仍舊被認(rèn)為是解決國有企業(yè)相關(guān)問題的當(dāng)然出路。私有化成為了決策者改善國有企業(yè)業(yè)績問題的一個(gè)明確選項(xiàng)。此外，總是想當(dāng)然地認(rèn)為要么完全私有化、要么完全國有化。有很多種“第三條道路”的中間做法。政府可以賣出國有企業(yè)的一部分股份而保留大部分的控制，或者一個(gè)控股的股份（諸如法國的雷諾汽車）。此類“部分”私有化可能是為了籌措資金，也可能是為了獲得關(guān)鍵的技術(shù)或者市場，而與一個(gè)大的外國公司開展合作。一些國家的政府，賣掉幾乎所有的股份，利用所謂的“黃金股”去獲得對(duì)關(guān)鍵問題（諸如控制關(guān)鍵的技術(shù)、企業(yè)并購）的控制（例如巴西的航空工業(yè)公司）。政府出售國有企業(yè)給私有的“合作社”也有可能，諸如出售機(jī)場給航空“合作社”。即使我們對(duì)上文提到的、以中性的組織形式為特征的“第三條道路”不感興趣，私有化也僅僅在條件適當(dāng)?shù)臅r(shí)候才能實(shí)施。

第一，經(jīng)驗(yàn)顯示對(duì)盈利的國有企業(yè)私有化對(duì)國有企業(yè)的業(yè)績沒有影響，所以政府應(yīng)該集中精力把那些不能盈利的國有企業(yè)私有化。不幸地，私有企業(yè)并不總是購買不能盈利的國有企業(yè)。因此，為了使私人部門對(duì)業(yè)績糟糕的國有企業(yè)有興趣，政府必須經(jīng)常對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行投資或者重組。這將引發(fā)一個(gè)困境——如果政府所有制之下的國有企業(yè)業(yè)績能被改善，為什么要首當(dāng)其沖將其私有化呢？的確，通過私有化之前的預(yù)先重組，被私有化的企業(yè)生產(chǎn)率被提高了。這顯示重組比私有化更重要。因此，除非政治上不可能去重組一個(gè)企業(yè)，很多國有企業(yè)的問題，將通過企業(yè)重組而不是私有化來解決。

第二，私有化的特別進(jìn)程涉及財(cái)政支出，這將給手頭緊缺的發(fā)展中國家政府帶來嚴(yán)重的問題。國有企業(yè)的評(píng)估和證券市場上股票的發(fā)行，都是要花錢才能運(yùn)作的；尤其是，將這些事情由昂貴的國際會(huì)計(jì)公司和投資銀行來運(yùn)作，這是發(fā)展中國家常常不可避免的事情。

第三，在許多國家的私有化過程中充滿腐敗，大量潛在的收益最終會(huì)流入一些內(nèi)部人的口袋，而不是政府的金庫。這種腐敗的轉(zhuǎn)移有時(shí)候是非法的，比如通過賄賂；但經(jīng)常也是合法的，例如，政府“內(nèi)部人”在這個(gè)過程中充當(dāng)顧問。這簡直是諷刺，一個(gè)經(jīng)常提及的反對(duì)國有企業(yè)存在的論據(jù)就是國有企業(yè)充滿腐敗。然而，一個(gè)悲哀的事實(shí)是：一個(gè)在國有企業(yè)中未能控制或者消除腐敗的政府，是不可能在國有企業(yè)私有化的時(shí)候突然有能力阻止腐敗的。的確，這種腐敗激勵(lì)他們加入私有化的進(jìn)程、不惜一切地推動(dòng)私有化，因?yàn)檫@意味著他們將不必與他們的繼承人一道分享腐敗，可以將所有未來的腐敗夢想“變現(xiàn)”。應(yīng)該補(bǔ)充，私有化并不必然減少腐敗，私有企業(yè)也可以腐敗。在“喧囂的九十年代”，即使在管治良好的美國，錯(cuò)誤的會(huì)計(jì)和內(nèi)部人交易演變成了巨大的問題。

第四，私有化將對(duì)政府的管治能力造成巨大的負(fù)擔(dān)，特別是假如進(jìn)行了大規(guī)模的私有化。當(dāng)國有企業(yè)是自然壟斷的時(shí)候，沒有相應(yīng)管治能力的私有化將使事情變得更糟。這樣，無效率且不受約束的私人壟斷將取代無效率、但受約束的公共壟斷。地方政府的管治能力是非常糟糕的。在政治分權(quán)化和“讓服務(wù)提供商更貼近人民”的名義下，世界銀行和援助國政府近來強(qiáng)迫將國有企業(yè)基于地域原則分成若干小單位，并將管治功能甩給了地方政府。這事情紙面上看起來似乎不錯(cuò)，但是考慮到地方政府管治能力嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)，從效果來看，這經(jīng)常導(dǎo)致管治真空。

第五，私有化的時(shí)機(jī)和規(guī)模問題也很重要。例如，在一個(gè)相對(duì)短的時(shí)期內(nèi)盡量出售眾多的國有企業(yè)——所謂的“大拍賣”辦法——弱化了政府的討價(jià)還價(jià)能力，因此降低了私有化可能的收益。另一個(gè)例子，其他條件不變，當(dāng)股票市場下跌時(shí)，嘗試私有化將減少私有化的收益。在這個(gè)意義上，設(shè)置一個(gè)私有化的最后期限——這是國際貨幣基金組織和一些國家的政府愿意采取的行動(dòng)——是一個(gè)壞主意。因?yàn)檫@將迫使政府不顧市場情況而私有化。如果政府搞錯(cuò)了私有化的時(shí)機(jī)和規(guī)模，支付的價(jià)格將不會(huì)像政府用更實(shí)際的方法、更耐心地等待最好的交易的價(jià)格高。

第六，私有化應(yīng)該有“正當(dāng)”的理由。私有化的目的應(yīng)該是為了改善企業(yè)的業(yè)績，而不是搞錢的工具（崽賣爺田）。例如，1990年代的許多拉丁美洲國家，大規(guī)模的私有化是為了在短期之內(nèi)籌措大量外匯。私有化的收益用于支付對(duì)外負(fù)債、金融消費(fèi)的狂歡（主要是進(jìn)口商品），以及支撐起一個(gè)不可持續(xù)的外匯匯率。此類私有化收益的“濫用”應(yīng)該被避免。

第七，發(fā)展中國家的國有企業(yè)，特別是在拉丁美洲，經(jīng)常被賣給來自外國的國有企業(yè)。例如，國有的西班牙航空公司伊比利亞買走了大量的拉丁美洲航空公司，而國有的西班牙電話公司（Telefonica）買走了大量的拉丁美洲電話公司。如果公有制和管理是問題，一個(gè)國有企業(yè)賣給另一個(gè)國有企業(yè)是相當(dāng)奇怪的，盡管這個(gè)國有企業(yè)是外國的。對(duì)這種現(xiàn)象的解釋是，政府就不會(huì)向這些已歸屬外國所有的公司提供軟預(yù)算約束了。然而，普遍外國的國有企業(yè)，基于自身龐大的規(guī)模以及擁有它的本國政府掌控的龐大國際政治影響力，比本國的國有企業(yè)有更大的政治能量。

第八，要注意把私有化的合同搞好。有大量的問題出在這里。這類問題之一是被私有化的國有企業(yè)的買主違反合同。企業(yè)買主榨取了原國有企業(yè)的利潤然后一走了之；當(dāng)利潤變負(fù)的時(shí)候，把問題留給政府來處理。有些時(shí)候，這種事不會(huì)成為問題，諸如無線電頻譜，其基本資產(chǎn)不會(huì)被終端服務(wù)所損壞。但是，如果相關(guān)的資產(chǎn)需要維修（諸如供水系統(tǒng)和道路），可能導(dǎo)致相關(guān)資產(chǎn)的惡化或破壞。因此，私有化合同應(yīng)該包括，合同違約時(shí)對(duì)資產(chǎn)重新收回的完備手續(xù)條款。一個(gè)相關(guān)問題是企業(yè)的業(yè)績規(guī)定。這里一個(gè)重要的挑戰(zhàn)是使用正確的業(yè)績指標(biāo)，例如，在諸如供水之類基本服務(wù)的合同里，利潤率可能并不是最好的業(yè)績指標(biāo)。另一個(gè)挑戰(zhàn)是阻止企業(yè)（應(yīng)該是跨國公司），例如利用轉(zhuǎn)移定價(jià)，破壞業(yè)績規(guī)定（諸如投資規(guī)定等）?？梢?，私有化成功的必需條件是非常之多的。現(xiàn)實(shí)中，許多條件是不能被滿足的，特別是在一些發(fā)展中國家。毫不奇怪，許多私有化的嘗試已經(jīng)失敗了。

如果公有制自身不是國有企業(yè)表現(xiàn)不佳的唯一或者最重要的原因，私有化也不可能是國有企業(yè)問題的有效解決之道。此外，如上所見，私有化涉及很多現(xiàn)實(shí)的問題。因此，公正的說，私有化應(yīng)當(dāng)被當(dāng)作整治國有企業(yè)糟糕表現(xiàn)的最后方法，而不是首選的方法。我們不需要相信現(xiàn)在流行的觀念：治理能力糟糕的發(fā)展中國家的政府將不能嘗試任何“困難”的事情。

（作者為英國劍橋大學(xué)經(jīng)濟(jì)系博士，韓裔，現(xiàn)任教于英國劍橋大學(xué)經(jīng)濟(jì)系和發(fā)展研究委員會(huì)）