對民主政治平民化的反思
——歐債危機的啟示

燕繼榮

(1．北京大學政府管理學院政治學系，北京100871;2．北京大學政治發(fā)展與政府管理研究所，北京100871)

·政治學研究·

對民主政治平民化的反思
——歐債危機的啟示

燕繼榮1，2

(1．北京大學政府管理學院政治學系，北京100871;2．北京大學政治發(fā)展與政府管理研究所，北京100871)

文章以精英主義與平民主義相均衡的理論為框架，提出“保持精英政治和平民政治的平衡，讓精英團隊保持領導力，讓平民團隊保持影響力，是最理想的政治狀態(tài)”，指出民主主義、平民主義、福利主義三者高度相關，依此分析說明民主政治的平民化傾向是歐債危機的政治根源，并結合民主政治的不同狀況，提出“大眾民主政治所存在的問題，并不能成為精英寡頭政治為自己辯護的理由”，認為社會建設和民主政治建設仍然是未來中國政治發(fā)展的首要任務。

歐債危機;精英主義;平民主義;福利主義

最近，由美國金融危機引發(fā)的歐債危機成為普遍關注的話題。從政治學的角度分析，這場危機可以歸結為資本主義結構性矛盾的一次爆發(fā)，歐洲政府為克服債務危機而采取的種種努力所遭遇的民眾的不配合，凸顯了民主政治轉入平民主義軌道之后所面臨的深層問題。那么，歐債危機顯示了民主政治怎樣的邏輯進路和可能的現(xiàn)實困境?它對于今后的民主運動具有什么樣的啟示意義?

一理想的政治狀態(tài)

撇開意識形態(tài)的紛爭，超越概念化的思維，實際考察古今中外的各種社會治理形態(tài)，世界各國政治無非精英主義與平民主義兩種要素不同程度的混合。精英主義路線以“科學決策”為標榜，追求合理、正確、最優(yōu)等價值，強調(diào)權力(政府)主導和社會管控，構建以“統(tǒng)治精英”為中心的社會秩序(ruler－centered social order)。平民主義路線以“民主決策”為目標，追求同意、平等、自治等價值，強調(diào)權利(社會)主導和公共參與，構建以公眾為中心的社會秩序(publicity－centered social order)。前者突顯少數(shù)統(tǒng)治者(無論是皇家、黨首、個人領袖)的領導力，但往往忽視公眾意愿和大眾參與，容易走向包辦主義和獨裁主義;后者突顯普通大眾影響力，但往往因民意紛爭或大眾的非理性而影響決策效率和質(zhì)量，容易滑向民粹主義和“無政府主義”，導致決策過程中的政治僵局無法打破，重大決策難以做出，或者實施困難。

圖1兩種維度下不同的政治發(fā)展方向或狀態(tài)示意圖

圖1 顯示了兩種維度下不同的政治發(fā)展方向或狀態(tài)。圖中橫軸X表示大眾影響力，縱軸Y表示精英領導力;45度角的C方向代表了理想政治發(fā)展方向，顯示了精英與大眾的基本平衡;A顯示了寡頭化的發(fā)展方向，表明統(tǒng)治者主導力日漸強大，決策帶有寡頭化傾向;B顯示了民粹化的發(fā)展方向，表明民意影響力日益顯著，決策帶有平民政治的特點。就現(xiàn)實政治來看，我們可以在這張圖上標出世界各國的大體位置，并可從中看到，有的國家偏向A的方向，有的國家偏向B的方向，而有的國家接近中間位置。如果引入時間概念，或許還可以看到，某一國家在某個歷史時期可能偏向A方向，而在另一歷史階段又可能偏向B方向。所謂的民主化，其實就是一個國家的治理狀態(tài)由A方向或區(qū)域向著B方向或區(qū)域的調(diào)整過程。只不過有的國家(或在某一時期)接近于C線，保持了所謂“好民主”的發(fā)展態(tài)勢，而有的國家(或在某一時期)跨過C線，甚至滑向民粹主義方向，顯現(xiàn)了所謂“壞民主”的特征。

“善治”以法治和良好的制度為基礎，這樣的法治和制度安排必須保持政府與社會、精英與大眾、統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的適度均衡。因此，保持精英政治和平民政治的平衡，讓精英團隊保持領導力，讓平民團隊保持影響力，這是最理想的政治狀態(tài)。

二民主政治的潛在危機

民主政治作為現(xiàn)代政治的可行形式，已經(jīng)在發(fā)達國家得到普遍認可和采納。作為寡頭統(tǒng)治和個人獨裁的反制，民主政治一直以實現(xiàn)“人民統(tǒng)治”為目標，以公議、公投、公決的“公民自治”為形式。但在現(xiàn)實生活中，這樣的民主理想難以實現(xiàn)，因此，作為妥協(xié)折中的方案，代議制式的精英民主成為現(xiàn)實的選擇。于是，民主變成了“一種決策方法”(a method of decision－making)，這種方法是“為了達到政治決定的一種制度上的安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民的選票而得到做出決定的權力”［1］。

在民主政治近百年的實踐中，最初比較多地體現(xiàn)了“精英民主”的特色和成分。但是，在二戰(zhàn)以后的幾十年間，民主意識的強化和民主制度的完善，使民主政治的平民主義傾向日益明顯。隨著教育的普及、公民參與的擴大，民主政府的政策越來越多地受到大眾的影響，大眾的需求、認知水平和集體行動能力(包括利益集團的行為意識和能力)日漸強烈地制約著政府決策及政府政策的實施狀況。從民主價值的角度來看，這種結果無疑顯示了民主的勝利。

現(xiàn)代政治理論概括了民主政治的幾大優(yōu)勢: (1)照顧多數(shù)人利益;(2)集思廣益;(3)提供決策合法性;(4)保持政治穩(wěn)定與長治久安。不過，民主決策要實現(xiàn)這些優(yōu)勢，也需要具備條件，如:(1)規(guī)則的公平正義性;(2)保證廣泛社會共識的同質(zhì)文化;(3)中產(chǎn)社會結構下貧富懸殊不大。但是，也如民主的批評者所指出，民主發(fā)展的平民主義化隱含了幾大不足:(1)大眾不理性可能導致激情政治; (2)缺乏足夠認知和遠大智慧，可能導致群氓政治; (3)多數(shù)無視憲法體制，可能導致暴民政治;(4)難以達成社會共識，可能導致低效政治;(5)利益集團過于強大，可能導致集團政治;(6)政治家過分討好“民意”，可能導致福利超載。

正因為有如此可能的不足，所以才要通過制度約束來予以完善。目前，人們所能想到的彌補辦法包括:第一，針對不同規(guī)模的群體和不同層級的公共事務，采取不同的民主決策方式，比方，將公選、公投、公議、公決式的直接民主方式限定在小群體當中，而在大群體或在國家層面則采用代議制式的制度安排和民主決策方式。第二，用“自由”和“憲政”來為民主設防，確保民主不至于走向暴民政治。第三，以“協(xié)商民主”的精神和制度來改造民主決策模式，避免民主滑向“選主政治”和非理性政治。

從西方國家的民主實踐來看，應當承認，它們成功遏制了政治包辦主義和獨裁主義傾向，也相對較好地預防了上述民主局限中的前三項不足(激情政治、群氓政治、暴民政治);但對于后三項不足(低效政治、集團政治、福利超載)，似乎還沒有形成很好的解決方案。特別是，在民眾長期養(yǎng)尊處優(yōu)的權利意識深入人心的情況下，一方面，政治競爭話題日益單一化——越來越聚焦于民生問題，另一方面，政府被要求積極應對全球化挑戰(zhàn)的任務更加緊迫，這就為福利超載和財政危機制造了機會。

歷史的經(jīng)驗顯示，民主主義、平民主義和福利主義三者之間高度相關。這種相關性可以表述為:民主政治的制度安排有利于促進政治的平民化傾向，而政治的平民化傾向易于促成福利主義國家成長，福利主義國家遭遇經(jīng)濟危機的時候，很容易陷入財政困境。不管你樂意不樂意，現(xiàn)實的狀況是，福利主義國家似乎變成了民主之樹結出的一顆自然果實，這顆果實在不同的民主國度或大或小。或許，福利國家和福利政策本不該被看做是問題，問題的關鍵在于是否保持適度平衡。此次金融危機及歐債危機自然有其具體原因，如虛擬經(jīng)濟概念下金融資本運作的無限放大以及政府受虛擬經(jīng)濟繁榮和大眾民生需求雙重激勵而“大手筆”舉債等，但從根本上說，恰恰是福利國家這顆民主碩果因超常肥大而出現(xiàn)了“供養(yǎng)”危機。為了拯救危機，執(zhí)政當局從國家的長遠利益和歐盟大局出發(fā)，采取了緊縮政策，但大眾則為了自身利益和以往由來已久的福利享受，通過游行、罷工的方式予以抵制。這或許就是民主發(fā)展的邏輯。

今天歐洲國家的債務危機實際上是上個世紀70年代福利國家危機的再現(xiàn)。那個時候，人們呼吁政治和意識形態(tài)變革，以徹底放棄“大政府”的構想和實踐。從80年代美國里根政府和英國撒切爾政府的改革經(jīng)驗來看，降低大眾對政府的期望，并通過將國家責任轉移給私人的方式來大幅消減政府負擔可能是緩解危機的出路。但今非昔比，過去的經(jīng)驗已經(jīng)不能應對今天的局勢①實際上，歐元區(qū)的債務危機不只是經(jīng)濟問題，已經(jīng)危及歐盟的治理機制甚至歐盟本身的存在。有歐洲的學者指出，克服歐債危機，各國政府不僅要實施“節(jié)儉”政策，而且，歐洲領導人要重返政治議程，提出南北歐地區(qū)人民都能接受的經(jīng)濟改革方案，同時，還應該為作為整體的歐洲制定一部憲法，為所有歐洲人建立公民資格和投票權(參閱劉擎:“2012年西方知識界重要事件綜述”，載于《學?！?012年第1期)。。90年代以來，隨著全球化趨勢的加劇，國家競爭更加激烈，西方傳統(tǒng)意義上的“小政府”或“消極政府”的模式，在后發(fā)展國家“趕超戰(zhàn)略”的擠壓之下，面臨日益嚴重的挑戰(zhàn)。簡單地說，克服福利超載，需要“小政府”，而為應對全球化挑戰(zhàn)而實施國家發(fā)展戰(zhàn)略，又需要“大政府”，這是一個兩難選擇的困境。正如有分析指出，在目前的西方民主政治中，任何一個政黨要上臺，就要盡量得到更多選票，于是，他們一方面要爭得雇主和資本家的支持，許諾一旦上臺就會為他們減稅，而減稅就等于減少政府收入;另一方面，他們又要許諾為低收入家庭推出社保、醫(yī)保等高福利措施，而高福利就等于增加政府開支。所以，西方國家的政府陷入了低財政收入、高財政支出的“兩難選擇和兩頭討好”的政策困境之中［2］。要擺脫這種困境，需要重新界定政府角色，適度調(diào)整公民權益的強度和方向。從根本上說，需要再造民主政制，將過分傾斜于“大眾”和“民意”的天平向著45度角的方向調(diào)整。

三歐債危機的啟示

與上述兩個維度的政治秩序相關，當今世界最具典型的決策模式也可分為精英寡頭決策模式和大眾民主決策模式兩種?，F(xiàn)實的狀況是:一方面，隨著市場經(jīng)濟在全球范圍的擴散以及人權意識的普遍增強，政治民主化的觀念逐漸為各國所接受，民主決策模式以其與市場機制和人權理念的契合性而備受青睞;另一方面，緣于社會發(fā)展狀況與歷史文化傳統(tǒng)的差異性，以及國家發(fā)展戰(zhàn)略的趕超性，精英寡頭決策模式在一些發(fā)展中國家依然體現(xiàn)出較強的生命力。

從理論上講，獨裁政治是幾個人甚至一個人的意志支配國家，民主政治是公眾意志左右國家。獨裁政治可以做到令行禁止、不生枝節(jié)，但容易導向把個人意志或寡頭意志強加給大眾的結果;民主政治在很大程度上可以防止決策不計民意，但容易陷入短視和紛爭，甚至滑向民粹主義。正如前文分析所言，現(xiàn)實當中，精英主義成分居多的國家，政府主導意愿大、能力強，而大眾的影響力比較弱，公共政策容易被少數(shù)人甚至個人所操控。相反，平民主義比重較大的國家，政府主導能力弱，而大眾的影響力強，公共政策易受“民意”左右。從正反兩方面的經(jīng)驗看來，全能主義和獨裁政治固然需要防范，因而有限政府和民主政治值得推廣，但是，民主之樹也需要不斷修剪打理，任由一顆果實獨大，不僅會壓彎樹干影響發(fā)育，而且更難經(jīng)得起風吹雨打。

當前的經(jīng)濟危機使民主社會某些隱性的問題突顯了出來。長期扮演世界領跑者角色的西方國家，高人權、高福利、高保障、高民主的優(yōu)勢，反而為其經(jīng)濟競爭力和政府財政制造了沉重負擔。為了減輕負擔，法國政府曾提出延緩退休年齡，削減退休金等措施，但民眾不答應，且反應強烈。希臘更加典型，國家面臨破產(chǎn)的危險，政府為了還債，提出適當降低國民工資和社會保障水平，但卻遭到強烈抗議。本來，各黨派將“連任”和“奪權”看得重于責任，因而政治家難以提出和實施真正有助于國家長遠發(fā)展的改革策略;現(xiàn)在，遇到危機，各利益階層和團體為了維護自身利益而抵制某些改革政策，更使政府難以有所作為。這或許是歐洲政治步入選舉政治軌道之后，政府經(jīng)濟政策受到政治和選舉因素制約的必然結果。因此，如何平衡民主政治的平民主義傾向，那可能是歐洲政治發(fā)展所面臨的問題。

不過，大眾民主政治所存在的問題，并不能成為精英寡頭政治為自己辯護的理由。別人生病并不一定證明自己強健。更加接近客觀事實的態(tài)度是，“家家有本難念經(jīng)”:對于有些國家來說，問題在于如何克服“民主公地悲劇”;而對于有些國家來說，問題在于如何克服“民主效率損耗”;對于另外一些國家來說，問題在于如何遏制利益集團的影響;而對于其他一些國家來說，問題在于如何克服參與性不足和公共性不足的后遺癥——長官意志包辦主義嚴重、公權限制乏力、責任機制匱乏、公共政策跑偏等。任何制度安排都有其相對優(yōu)勢與劣勢，就目前西方發(fā)達國家來看，他們由于民主的大眾化而面臨財政困境，因此，問題的關鍵在于如何克服“民主的經(jīng)濟矛盾”和“民主的公地悲劇”。從中國的情況來看，政治天平向精英政治方向太過傾斜，政府太過強勢，以至于平民團隊由于難以把自己的“話題”轉變成政治決策的“議題”而變得火氣十足。因此，通過社會建設和民主政治克服全能主義困境和公權主導下的“私田”悲劇，那卻是中國政治發(fā)展的首要任務。

不管怎么說，實現(xiàn)和保持理想的政治狀態(tài)需要一定的社會條件。正如福山最近撰文指出，“從亞里士多德的時代開始，歷代思想家都認為，穩(wěn)定的民主建立在一個廣泛的中產(chǎn)階級基礎之上，貧富差距懸殊容易導致寡頭統(tǒng)治或民粹主義式的革命”［3］。這一點對于試圖實現(xiàn)和維持民主政治良好運轉的人士來說相當關鍵。

［1］熊彼特．資本主義、社會主義和民主主義［M］．北京:商務印書館，1979:337．

［2］韋森．理性看待美國政府債務問題［OL］．財經(jīng)網(wǎng)，2011－09－01，http://www．caijing．com．cn/2011－09－01/ 110837261．html。

［3］福山．“歷史的未來:自由民主制能否在中產(chǎn)階級的衰落中幸存下來?”［OL］．朱新偉，譯，觀察者網(wǎng)，http://www．guancha．cn/html/60267/2012/01/05/63889．shtml。

The Populization of Democratic Politics: Rethinking the Sovereign Debt Crisis in EU

YAN Ji－rong1，2
(1．Department of Politics，School of Government，Peking University，Beijing 100871，China; 2．Institute of Political Development and Governance，Peking University，Beijing 100871，China)

Taking the populism and elitism as the analytical framework，this paper argues that maintaining the balance between elites who serve as the leader and the populace who can influence the policy process is the ideal type of politics．It also points out that the high correlation exists among the elitism，populism，and the thoughts of welfare state．Based on this theoretical point，this paper concludes that the populization tendency of democratic politics is the root of the sovereign debt crisis in EU．Besides，by taking different scenarios of democratic politics into consideration，it contends that the problem arising from populism could not be the excuse to defend elitism．Social construction and democratization still dominates the future development of politics in China．

sovereign debt crisis in EU;elitism;populism;welfare state

D621．5

A

1000－5935(2012)04－0080－04

(責任編輯李雪楓)

2012－03－26

教育部人文社科重點研究基地重大項目“政府治理機制研究”(08JJD810160)

燕繼榮(1962－)，男，內(nèi)蒙古巴彥淖爾人，北京大學政府管理學院政治學系教授、博士生導師，北京大學政治發(fā)展與政府管理研究所研究員，主要從事政治學研究。