從“共同綱領”到“八二憲法”

/申欣旺 林 龍

從《共同綱領》到“五四憲法”再到“八二憲法”，中華人民共和國的憲法經歷坎坷，深深地烙上了時代的印記。

憲法，國之重器。從100年前，第一部《中華民國臨時約法》頒布實施開始，無數仁人志士孜孜不倦地探尋憲政治國之路。然而自1908年到1949年，真真假假的憲法先后有10部之多，卻從未給國人帶來真正的憲政。新中國成立后，人民曾經擁有真正屬于自己的憲法，但專制主義幽靈的復活，卻使共和國憲法成了一張廢紙……直到“八二憲法”誕生后，中國的憲政建設才真正踏上希望之路，從此改變了歷史宿命。

歷經曲折之路

中華人民共和國成立前夕，中國革命進入根本性的歷史轉折時期，隨著遼沈、平津、淮海三大戰(zhàn)役的勝利，國民黨政權的滅亡已成定局。革命勝利后將建立什么樣的國家，如何將革命成果以法律的形式確認鞏固下來，并將制定哪些大政方針作為全國人民的共同行為準則等，這些都迫切需要制定出一部具有根本法律效力的文件。

1949年9月29日，凝聚了中國共產黨人和同盟者建國理想的偉大文本《共同綱領》在中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議上正式通過?！豆餐V領》是新中國歷史上的建國大綱，是具有根本法性質的臨時憲法，“充分反映了一個新政府建立之初的民主、蓬勃向上，富有包容性精神”。

“1949年，勝利來臨之快令人目瞪口呆?！薄秳蛑腥A人民共和國史》敘述了中華人民共和國讓人振奮的開局。而更令人目不暇接的勝利，則是與開國齊頭并進的民主架構?！豆餐V領》規(guī)定的機構、組織，無不在名稱上冠以“人民”二字，諸如人民共和國、人民政協(xié)、人民代表大會、人民政府、人民廣播、人民出版事業(yè)等等，“這是中國數千年歷史上從來沒有過的”。

1953年，中國共產黨取得了政治、經濟、軍事和思想文化各方面的勝利，國內形勢發(fā)生了巨大變化。這時，新的發(fā)展形勢客觀上要求新中國制定一部比《共同綱領》更完備的憲法。1954年，新中國第一部憲法應運而生。

1954年9月召開的第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》，是為新中國的第一部正式憲法。它的主要內容包括：規(guī)定國家的性質，國家的組織形式和政治制度的原則；過渡時期的經濟制度以及改造非社會主義經濟的方法和步驟；公民廣泛的權利和自由。

然而好景不長。1966年的“文化大革命”，嚴重破壞了正常的法律秩序和社會秩序，踐踏了公民的基本權利和自由，憲法實質上已形同虛設。在“文革”背景下制定的“七五憲法”自然成了一部“左”的政治宣言，許多規(guī)定都違背了憲政的基本精神。

談及這部憲法制定的背景，許崇德認為：“‘文革’使得民主與法制蕩然無存，這樣的亂局，即使是對于“文革”的發(fā)動者來說，恐怕在主觀上也是始料不及的?！碑敃r提出召開四屆人大和修改憲法的意見，以便把局勢重新納入正常秩序的軌道。但事與愿違，這部憲法卻將“文革”的產物固定下來。

1976年，“四人幫”倒臺，“文革”結束。痛定思痛，人們普遍認識到法制建設的重要以及“七五憲法”的荒唐。為清除“七五憲法”的流毒，恢復被破壞的民主法制原則，1978年3月，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過了第三部憲法。

“七八憲法”一定程度上糾正了“七五憲法”的極左傾向，繼承了“五四憲法”規(guī)定的公民基本權利等原則。但受到當時政治環(huán)境的影響，“七八憲法”尚帶有“左”的痕跡，肯定了“無產階級文化大革命”，是一部具有鮮明過渡性特色的憲法。

經過1979年和1980年的兩次部分修改，“七八憲法”依然未能擺脫“左”的影響，越來越不能適應改革開放和社會主義現代化建設的需要，其全面修改勢在必行。

“五四憲法”所蘊含的憲法理念和國家基本制度，成為之后歷次制憲的藍本。圖為毛澤東在杭州起草、修改“五四憲法”草案。

憲法“撥亂反正”

1978年12月28日，受迫害13年的彭真攜家人從陜西回到北京，被任命為全國人大常委會法制委員會主任，全面主持新時期立法工作，他和其他老同志形成共識：一定要確立憲法和法律的最高權威，以防止個人專斷。

這種共識在1978年12月召開的中共十一屆三中全會上上升為執(zhí)政黨的意志。在會前召開的中央工作會議上，鄧小平發(fā)表講話：“為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！辈痪茫碚媸苊鞒謶椃ㄐ薷?。

QIN Sheng, XU Kai-hang, ZHANG Hao, JI Fang, TANG Hao

1980年8月18日，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上作了《黨和國家領導制度的改革》的重要講話，明確指出：要使我們的憲法更加完備、周密、準確，能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業(yè)事業(yè)的權利，享有充分的公民權利，要使各民族真正實行民族區(qū)域自治，要改善各級人民代表大會制度。從這一刻開始，憲法的“撥亂反正”之路正式開啟。

1980年9月，五屆全國人大三次會議決定全面修改1978年憲法，并成立憲法修改委員會。全國人大常委會委員長葉劍英為主任委員，副委員長宋慶齡和彭真為副主任委員，委員共103名。

時任中國人民大學法律系憲法教研室主任的許崇德就是在這個時候進入秘書處的，全程參與了長達27個月的修憲工作。30年后，82歲高齡、白發(fā)蒼蒼的許崇德回憶起當年修憲工作，仍記得很多細節(jié)?！澳莻€時候，思想氛圍空前活躍。憲法要不要寫序言、實行什么樣的民族區(qū)域自治、要不要搞司法獨立和法官終身制、要不要取消檢察機關等重大問題，都被提了出來?！?/p>

經過兩年的努力，1982年4月21日，憲法修改委員會第三次全體會議通過了憲法修改草案，將之提交全國人大常委會審議。4月26日，全國人大常委會決定：公布憲法修改草案，交付全國各族人民討論。

這次全民討論，有幾億人參加，持續(xù)的時間比“五四憲法”草案的全民討論還長了1個月，達4個月之久，規(guī)模之大、群眾參與熱情之高，前所未有。據許崇德回憶，僅在西南邊陲的貴州省，就組織了2286次討論。

其中有一個小插曲，許崇德印象很深。呼和浩特制鎖廠有位叫王銀祥的工人給全國人大寫信，提出了有關土地利用問題的4點建議。信寄出之后，他又怕郵遞行程太慢，錯過時間，第二天便趕到郵局，用月工資的四分之一發(fā)了一封近200字的電報闡述自己的建議。

全國人大憲法工作小組收到王銀祥的建議后，決定采納他意見中的一點，把憲法草案的“國家保障自然資源的合理利用”修改為“國家保障自然資源和土地的合理利用”。

經過充分審議，1982年12月4日，五屆全國人大五次會議聽取了彭真所作的憲法修改草案的報告，并以無記名投票方式表決通過了憲法。到會代表3040人，贊成票3037張，棄權票3張，反對票0張。當天，這一表決結果即向社會公布。據悉，這是全國人大會議第一次公布通過憲法和法律的票數。這一天，后來成為全國普法日。

“八二憲法”的頒布，標志著我國開始正式邁入建設社會主義法治國家的軌道。

國家是手段，公民是目的

“八二憲法”在國家體制的設計上，首先否定了西方國家的“三權分立”模式，規(guī)定我國是人民民主專政的社會主義國家，這一根本性質決定了國家的一切權力屬于人民，而人民行使權力的最高機關是全國人民代表大會。

許崇德認為，這次憲法修改，一個重要的成果就是規(guī)定國家主席、副主席等重要職務連續(xù)任職不得超過兩屆，史無前例地廢除了領導人終身制。

人大常委會本身也得到了改革。彭真主張，人大常委會組成人員不能兼職。過去人大常委會委員大都是兼職，所以不可能把全部精力集中到人大常委會的工作上來。因此，憲法做出規(guī)定：“全國人民代表大會常務委員會組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務?！?/p>

全國人大常委會法制委員會原秘書長岳祥曾回憶：“彭真強調憲法是根本大法，任何人不能超越。憲法草案寫完后，他又加進去了這方面的內容?！边@一規(guī)定實際上就是中國的憲政原則，奠定了中國的憲政基礎。在黨要守法的問題上，彭真講得非常透徹，大體上就是三句話：黨領導人民制定憲法和法律，黨也領導人民遵守憲法和法律，黨自己也在憲法和法律范圍之內活動。

一言以蔽之，就是法律面前人人平等。

“法律面前人人平等”這一原則曾被寫入“五四憲法”，但在“七五憲法”和“七八憲法”中都被去除了。“文化大革命”的慘痛教訓，讓人們重新認識到了公民權利的重要性。1982年修改憲法時，公民在法律面前一律平等的原則又被重新寫入憲法。

“八二憲法”的頒布，標志著我國開始正式邁入建設社會主義法治國家的軌道。

“八二憲法”還有一個重大修改，即在文本結構上作了調整，把公民的基本權利和義務這一章調到國家機構一章之前。憲法學者郭道暉說，當時主要考慮有兩點：一是國家的一切權力屬于人民。先有公民權利，如選舉權，才產生和授予國家機構權力，公民權是國家權力的淵源；二是這樣調整可以更好地體現國家尊重和保障公民權利。

“這雖然只是章節(jié)前后順序的調整，卻體現了一個重要理念：國家是手段，公民是目的，權力是公民賦予的，國家機關要為公民權利服務。”郭道暉說。

“八二憲法”通過之后，彭真主持全國人大常委會會議時，作為開場白，常常翻開憲法，鄭重宣讀第57條和第5條：

“全國人民代表大會是最高國家權力機關……一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律……任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”

總之，“八二憲法”是新中國憲法史上一個重要的里程碑，它在繼承“五四憲法”精神和原則的基礎上，結合改革開放初期的社會實際，進行了重大改革，是一部公認的比較好的、具有中國特色社會主義的憲法，為中國30年來發(fā)展的良好局面奠定了堅實的憲政基石。