“廣廈”追夢(mèng)路

文/陳宇

“廣廈”追夢(mèng)路

文/陳宇

有數(shù)據(jù)顯示，十二五期間，我國(guó)將建設(shè)各類保障性住房3600萬(wàn)套，這意味著，以目前我國(guó)城市常住人口6.66億人，約2.22億多個(gè)家庭計(jì)算，未來(lái)保障房約占城市家庭數(shù)的16%。

應(yīng)該說(shuō)，在中國(guó)城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，保障房建設(shè)不僅是我國(guó)政府抑制房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)的一大重要舉措，更是關(guān)注民生，關(guān)心中低收入人群“有尊嚴(yán)地生活”的一項(xiàng)重大民心工程，是將改革成果還利于民的具體體現(xiàn)。

但是，隨著各地保障房項(xiàng)目的相繼開(kāi)工和竣工落成，保障房建設(shè)和分配還是出現(xiàn)了一些不該出現(xiàn)問(wèn)題。一些地方在執(zhí)行中，由于缺失“公開(kāi)公平公正”，而使中央這一惠民政策走形變樣，甚至出現(xiàn)腐敗的身影。近期公布的國(guó)家審計(jì)署審計(jì)結(jié)果，也讓人看到了這點(diǎn)。

2012年7月18日，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布66個(gè)市縣2011年城鎮(zhèn)保障性安居工程審計(jì)結(jié)果的公告。公告顯示，2011年，18個(gè)省區(qū)市保障性安居工程上報(bào)完成705.71萬(wàn)套(戶)；籌集資金2811.62億元，這些成績(jī)顯然不可小覷。

然而，在斐然的成績(jī)背后，我們也看到了一些問(wèn)題的存在：比如，這次審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有5個(gè)市縣的2801套保障性住房被作為商品房對(duì)外銷售；3個(gè)市縣的226套保障性住房被挪作他用；32個(gè)市縣的1.46萬(wàn)套保障性住房閑置半年以上，影響房屋使用效率；在77.35萬(wàn)套保障性住房中，有19.3萬(wàn)套住房超出國(guó)家或地方規(guī)定的廉租住房單套不超過(guò)50平方米、公共租賃住房和經(jīng)濟(jì)適用住房單套不超過(guò)60平方米的戶型面積標(biāo)準(zhǔn)，套均超面積26.52平方米。

安居工程：讓弱者有其屋

從世界各國(guó)的做法看，大都將住房分為公屋和私屋。所謂公屋，由政府買單建設(shè)保障性住房；所謂私屋，則是私人擁有不享受政府買單優(yōu)惠的自建或市場(chǎng)化商品房。

我國(guó)的保障性住房政策，濫觴于上世紀(jì)末，是政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房，一般由廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和政策性租賃住房構(gòu)成。大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程，是當(dāng)今中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出亮點(diǎn)，也是推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧的具體實(shí)踐。

（圖/IC）

1998年，我國(guó)實(shí)行全面房改時(shí)，提出針對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策，但基于認(rèn)識(shí)方面的問(wèn)題，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，保障性住房并沒(méi)有成為我國(guó)住房供應(yīng)的主體。

1998年房改后，在城鎮(zhèn)人均住房面積普遍較低、政府又沒(méi)有足夠的財(cái)力建設(shè)大量住宅的當(dāng)時(shí)，只能更多地依靠市場(chǎng)改善和解決大多數(shù)家庭的住房問(wèn)題。也因?yàn)榇蠖鄶?shù)城鎮(zhèn)家庭都通過(guò)房改獲得了自己住房，社會(huì)保障性住房需求相對(duì)較弱，保障性住房建設(shè)速度并不快。

隨著城鎮(zhèn)住房制度改革深化，福利性住房分配停擺，房地產(chǎn)市場(chǎng)異軍突起，得到快速發(fā)展，中國(guó)城鎮(zhèn)居民住房條件明顯改善。到2010年底，人均住房面積達(dá)到31.6平方米，是1978年的4.7倍。

但是，正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的我國(guó)，低收入家庭、棚戶區(qū)居民、新就業(yè)職工、新畢業(yè)大學(xué)生和外來(lái)務(wù)工人員的住房需求日益迫切。電視劇《蝸居》中的主人公一句“掙錢速度追不上房?jī)r(jià)上漲”，道出許多人的心聲。

解決特定群體的住房問(wèn)題，逐漸成為需要政府正視的大課題。在深化改革的實(shí)踐中，政府高層的觀念也在變化。住房供應(yīng)不可能一條道路到底，需要政府和市場(chǎng)相互補(bǔ)充。在某一特定時(shí)期，需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用?；谶@一認(rèn)識(shí)，政府對(duì)保障性住房愈加重視。

在黨的十七大報(bào)告中，明確提出要努力使全體人民住有所居。這一重要思想，為保障房建設(shè)指明了前進(jìn)方向。在“十二五”規(guī)劃綱要中，確定了實(shí)施城鎮(zhèn)保障性安居工程的約束性指標(biāo)。這份綱要提出，未來(lái)5年，中國(guó)城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)3600萬(wàn)套，要基本解決保障性住房供應(yīng)不足的問(wèn)題。

事實(shí)上，實(shí)質(zhì)性步伐早已邁出。早在2008年11月，在出臺(tái)應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊重大措施時(shí)，黨中央、國(guó)務(wù)院決定把保障性安居工程作為擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的首要措施和重要民生工程加以推進(jìn)。此后，各地和相關(guān)部門奮力拼搏、攻堅(jiān)克難，成效顯著。

兩年多時(shí)間，全國(guó)累計(jì)開(kāi)工建設(shè)廉租住房、公共租賃住房、棚戶區(qū)改造安置住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房等各類保障性住房1300萬(wàn)套，其中竣工800萬(wàn)套，大批住房困難群眾解決了實(shí)際問(wèn)題。

2011年，成為“保障房”建設(shè)具有里程碑意義的一年。元旦前夕，胡錦濤總書記考察了北京市朝陽(yáng)區(qū)管莊路保障性住房常營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)區(qū)，聽(tīng)取了北京市保障性住房規(guī)劃建設(shè)總體情況匯報(bào)，并來(lái)到廉租房住戶家中看望。此后，他又在天津、廣州等地考察保障性住房小區(qū)。中央高層領(lǐng)導(dǎo)不同尋常的視察舉動(dòng)，釋放出一個(gè)強(qiáng)烈的訊號(hào)：保障性安居工程建設(shè)已成為黨的戰(zhàn)略性方針。

截至去年10月底，全國(guó)開(kāi)工建設(shè)保障房超過(guò)了1000萬(wàn)套，比原計(jì)劃提前1個(gè)月完成目標(biāo)任務(wù)。在這不同平凡的一年，中國(guó)的保障性住房建設(shè)創(chuàng)造了一個(gè)奇跡，令世界瞠目結(jié)舌的紀(jì)錄。涉及資金、土地、工程質(zhì)量等方面的諸多難題，也在情系民生的生動(dòng)實(shí)踐中不斷破解。

一塊各方覬覦的“蛋糕”

將保障房建設(shè)比喻成為一塊香噴噴的蛋糕，其實(shí)一點(diǎn)也不過(guò)分。

因?yàn)橹醒敫邔拥闹匾?，從中央到地方政府，在這項(xiàng)重點(diǎn)民生工程上注入了大量資金。據(jù)測(cè)算，僅完成2011年保障房建設(shè)任務(wù)，便投資1.3萬(wàn)億元左右。

各地投資也不少。為完成建設(shè)任務(wù)，陜西省政府出資10億元，該省大型國(guó)企延長(zhǎng)石油集團(tuán)也拿出30億元，以40億元的資本金成立了陜西保障性住房建設(shè)工程公司。通過(guò)市場(chǎng)融資，公司共籌措建設(shè)資金100到120億元。

但是，保障房投資大，卻難以有回報(bào)，操作難度不小。如此多的資金，很難保證都用在刀刃上。在強(qiáng)烈的逐利沖動(dòng)下，一些地方采取的招數(shù)，是少提取或少安排工程資金，從住房公積金增值收益中少提取和少上繳，從土地出讓收益中少安排。實(shí)踐中，一些應(yīng)當(dāng)安排的項(xiàng)目資金，在一些市縣遲遲未能到位，在一定程度上影響工程建設(shè)進(jìn)度。

再者，國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)保障性安居工程給予了較商品房更多的優(yōu)惠政策，在一定程度上擠占了地方政府部門的利益空間。根據(jù)國(guó)家規(guī)定，國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)保障性安居工程項(xiàng)目實(shí)行免收各種行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、下浮建設(shè)貸款利率等政策支持。房?jī)r(jià)成本一般包括土地費(fèi)用、房屋開(kāi)發(fā)利潤(rùn)、建筑安裝費(fèi)用和各種稅費(fèi)，其中稅費(fèi)比較復(fù)雜，各地不一樣，有的多達(dá)70種，占房?jī)r(jià)10%－20%的比重，這也是地方政府的重要財(cái)源。如果嚴(yán)格按照中央政策執(zhí)行，地方政府勢(shì)必承擔(dān)彌補(bǔ)“真空”的責(zé)任，想辦法打擦邊球，“違規(guī)”就成為了必然之選。

在審計(jì)署報(bào)告中，就不難看出，地方是如何“動(dòng)腦筋”的：超配保障房、對(duì)外銷售保障房、保障房挪作他用。在不少官員看來(lái)，保障房建設(shè)不妨瞞天過(guò)海，超出國(guó)家或地方規(guī)定的戶型面積標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)外銷售更加順利，挪作他用也好使，資金回籠也快。

此外，根據(jù)國(guó)家規(guī)定，公積金增值部分的50%，土地出讓金的10%要用于保障性住房建設(shè)。實(shí)際情況是，各地一般只將土地出讓金收入3%至5%用于保障性住房建設(shè)，公積金增值部分也未按50%比例用于保障房建設(shè)。這些“節(jié)省”的資金，就是地方的“所得”。

在人們的眼中，住在具有福利性質(zhì)的保障房里，是一件很劃算的事情。首先是交通便利。以重慶市為例，該市把公租房布局在一、二環(huán)線之間21個(gè)大型聚居區(qū)內(nèi)輕軌沿線或交通條件較好的地區(qū)，一般距離交通站點(diǎn)500米左右，非常方便出行，因而也頗受歡迎。再者花費(fèi)很少。以南京市寧康苑小區(qū)為例，住頂層的住戶，還有一個(gè)附贈(zèng)閣樓，房租每月每平方米才0.69元，物業(yè)每平方米僅0.55元。

也正因?yàn)楸Ｕ戏繐碛腥绱硕嗟暮锰?，因而一些不夠資格的饕餮之徒也紛紛削尖腦袋，擠進(jìn)申報(bào)保障房人群中。

仍以這次審計(jì)署報(bào)告為例。在66個(gè)市縣中，有9個(gè)市縣的5479戶保障對(duì)象未經(jīng)資格審核即被納入保障范圍，42個(gè)市縣的2.萬(wàn)戶保障對(duì)象存在收入財(cái)產(chǎn)超標(biāo)、重復(fù)享受保障待遇、應(yīng)退出未退出住房保障等問(wèn)題。

2011年，在河南省的一次對(duì)保障房建設(shè)的專項(xiàng)治理行動(dòng)中，有關(guān)部門共查處了鄭州85戶家庭提供虛假戶口騙購(gòu)經(jīng)濟(jì)適用房、開(kāi)封30多人騙購(gòu)經(jīng)濟(jì)適用房27套、洛陽(yáng)2077戶家庭不具備經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)買資格等一批問(wèn)題；北京和上海也分別查處了5144戶和2645戶騙保家庭。

專項(xiàng)立法刻不容緩

對(duì)于任何一個(gè)法治社會(huì)，都不能容忍和姑息類似侵蝕國(guó)家利益、損害人民權(quán)益的無(wú)恥行徑。

在全國(guó)各地，職能部門正加強(qiáng)對(duì)保障房建設(shè)問(wèn)題的查處。之前，廣西建設(shè)部門對(duì)在保障房建設(shè)中違規(guī)使用“瘦身鋼筋”的6家施工企業(yè)給予嚴(yán)肅查處，北京建設(shè)部門拆除了舊宮三角地保障房項(xiàng)目中混凝土強(qiáng)度未達(dá)到設(shè)計(jì)要求的6棟樓地上結(jié)構(gòu)部分。但是，這些執(zhí)法舉措，并不能化解保障性住房建設(shè)中的制度堅(jiān)冰。

首先是保障房申請(qǐng)管理“虛化”問(wèn)題。在2011年的一次專項(xiàng)治理行動(dòng)中，人們發(fā)現(xiàn)了很多難以置信的問(wèn)題：如在北京的保障房申請(qǐng)資格公示上，一些來(lái)自于煙草、電信等行業(yè)申請(qǐng)者的家庭收入為零，令人疑惑；憑著一份假收入證明，農(nóng)業(yè)銀行一名員工“突破”資格審核，出現(xiàn)在銀川市經(jīng)適房申購(gòu)公示名單上……

令人匪夷所思的是，在日常審核中，有些屬于常識(shí)性問(wèn)題，竟然也能蒙混過(guò)關(guān)。比如，對(duì)申請(qǐng)人收入狀況的甄別，只需向單位打個(gè)電話，就能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。但有些審核人員不愿意在無(wú)人舉報(bào)的情況下，主動(dòng)得罪人。在去年河南省通報(bào)的案例中，有8名黨員干部騙購(gòu)經(jīng)適房，審核與公示階段全部一路輕松通過(guò)。

而在專項(xiàng)治理行動(dòng)中，也充分暴露出部門合力、協(xié)作管理存在制度短板，在保障房建設(shè)和管理中，銀行、房管、車管、稅務(wù)等十多個(gè)與家庭經(jīng)濟(jì)狀況相關(guān)部門之間，并沒(méi)有很好地實(shí)現(xiàn)信息共享。

其次是對(duì)保障房申報(bào)欺詐行為懲罰“弱化”。一些人懷著“混過(guò)關(guān)就賺了，不成功也沒(méi)損失”的想法，為所欲為。盡管一些地方也出臺(tái)了地方性法規(guī)，加大對(duì)騙取保障房資格者的懲處力度。例如，河北省新出臺(tái)終身禁入制，對(duì)不符合條件的保障性住房申請(qǐng)人，處3萬(wàn)元罰款，終身不再受理其住房保障申請(qǐng)；在河南省，對(duì)政府機(jī)關(guān)工作人員的違規(guī)行為實(shí)行從嚴(yán)從快處理。但是，總的來(lái)看，違法成本仍然過(guò)低，并不能有力制約違法行為，而且存在規(guī)避空間。

再次是保障房工程建設(shè)用地審批欠規(guī)范。在今年的審計(jì)署專項(xiàng)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，有9個(gè)市縣存在保障性安居工程用地未批先用、未辦理土地用途變更手續(xù)等問(wèn)題；3個(gè)市縣的95個(gè)保障性安居工程項(xiàng)目部分用地被用于開(kāi)發(fā)商品房、建設(shè)酒店和辦公樓等；803個(gè)項(xiàng)目在勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理和招投標(biāo)等環(huán)節(jié)未嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，占抽查項(xiàng)目數(shù)的38.13%，有的項(xiàng)目被違規(guī)轉(zhuǎn)分包或發(fā)包給不具備相應(yīng)資質(zhì)的施工企業(yè)或個(gè)人；14個(gè)市縣的47個(gè)項(xiàng)目存在質(zhì)量監(jiān)督檢查不到位、施工不符合設(shè)計(jì)規(guī)范等問(wèn)題；4個(gè)市縣的12個(gè)項(xiàng)目未經(jīng)驗(yàn)收就分配入住。正因?yàn)椴话凑栈窘ㄔO(shè)程序施工，個(gè)別項(xiàng)目已出現(xiàn)明顯質(zhì)量問(wèn)題。

第四是保障房退出機(jī)制欠缺。豪車進(jìn)出、出租轉(zhuǎn)售、久空閑置……媒體時(shí)常曝光這些保障住房的問(wèn)題。事實(shí)上，這些保障性住房一旦申請(qǐng)上，就等于進(jìn)了“保險(xiǎn)箱”，極少有因家境變化而退出保障房。在我國(guó)，原本為弱勢(shì)群體專設(shè)的保障房，因?yàn)槿狈ν顺鰴C(jī)制，影響保障房管理。

據(jù)媒體報(bào)道，北京市公租房新規(guī)中明確，公共租賃住房租賃合同期限由雙方約定，一般為3年，最長(zhǎng)不超過(guò)5年；河北省要求，保障對(duì)象家境變化已不符合保障條件的，要在規(guī)定期限內(nèi)騰退，否則需按市場(chǎng)價(jià)格繳納租金或補(bǔ)繳土地收益價(jià)款等；成都市則建立了“梯度退出”機(jī)制，廉租戶條件改善后，可將其轉(zhuǎn)換為公租房，降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于租住廉租房的，當(dāng)其不再符合廉租條件、但仍符合購(gòu)買經(jīng)適房條件時(shí)，允許其將房屋按照經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)買。

但是問(wèn)題在于，對(duì)于保障房申報(bào)群體的財(cái)產(chǎn)信息監(jiān)控，尚缺乏有效的機(jī)制。如果信息的搜集不夠完全，便會(huì)刺激渾水摸魚者，建設(shè)保障性住房的善政努力也將化為烏有，進(jìn)而影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

最后是如何消除地方政府違法沖動(dòng)的問(wèn)題。正如今年審計(jì)署刮起的審計(jì)風(fēng)暴，曝光和查處了一些地方和單位在保障房建設(shè)上存在的違法違規(guī)行為。問(wèn)題在于，中央對(duì)于保障房建設(shè)高度關(guān)注，各地壓力不小。作為一項(xiàng)政治任務(wù)，固然沒(méi)有講條件的可能性。但是，在短期內(nèi)且沒(méi)有緩沖期的情況下，要完成如此重的任務(wù)，意味著地方政府必須自覺(jué)奉獻(xiàn)和犧牲。

面對(duì)誘人的利益，以及政績(jī)的沖動(dòng)，在中央政策沒(méi)有發(fā)生大的調(diào)整情況下，很難確保中央政策得到一心一意落實(shí)。事實(shí)上，即便通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)了若干地方的違法違規(guī)舉措，并沒(méi)有相關(guān)責(zé)任人因此被問(wèn)責(zé)，或是受到刑事追究。同樣不足一提的違法成本，勢(shì)必能以澆熄地方政府的違法逐利之火。

從各國(guó)住房保障的立法情況看，美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家已經(jīng)走在了前面。盡管，我國(guó)在保障房建設(shè)并不缺乏制度規(guī)范，比如國(guó)務(wù)院《保障性住房管理辦法》、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》、財(cái)政部最近頒布的《中央補(bǔ)助廉租住房保障專項(xiàng)資金管理辦法》等，加上陜西省、青島市等地出臺(tái)的一些地方性法規(guī)，但是這些法規(guī)的立法層次并不高，規(guī)范也較為分散，有的甚至帶有臨時(shí)性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我們還需要一部統(tǒng)攬各方的國(guó)家法律。

從現(xiàn)有情況看，住房保障法的起草已列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃，國(guó)家住建部已經(jīng)形成《基本住房保障法》征求意見(jiàn)稿，但是距離立法通過(guò)，還有一段較遠(yuǎn)的路程。

保障房建設(shè)中的短板及專項(xiàng)治理發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題警示我們，這項(xiàng)國(guó)家法律的立法過(guò)程理應(yīng)提速，進(jìn)一步規(guī)范保障性安居房的工程建設(shè)、資金、申請(qǐng)、分配、管理等，尤其要注重吸收現(xiàn)有學(xué)術(shù)成果。如立法應(yīng)既規(guī)定實(shí)物補(bǔ)貼，又規(guī)定貨幣補(bǔ)貼；在操作層面上，各地在制定保障計(jì)劃時(shí)，應(yīng)區(qū)分實(shí)物保障和貨幣補(bǔ)貼，等等，不一而足。

“廣廈”追夢(mèng)，路途迢迢。我們還需要更有力的立法舉措，有效維護(hù)弱勢(shì)群體在保障性住房上的合法權(quán)益，為增進(jìn)社會(huì)和諧提供堅(jiān)強(qiáng)的法律保障。