檔案行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的控制

鄭州大學(xué) 第五附屬醫(yī)院 趙 杰

檔案行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的控制

鄭州大學(xué) 第五附屬醫(yī)院 趙 杰

依法行政是現(xiàn)代國(guó)家普遍遵循的法治原則，依法行政要求行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)必須有法律依據(jù)，做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。這就要求檔案行政管理機(jī)關(guān)要依法嚴(yán)格執(zhí)法。然而，由于社會(huì)的發(fā)展使得檔案行政管理的范圍日益擴(kuò)大，有限的檔案法律法規(guī)只能作出比較原則、富有彈性的規(guī)定，不可能羅列窮盡，面面俱到。面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和檔案事務(wù)，檔案法賦予了檔案行政管理機(jī)關(guān)在檔案行政執(zhí)法中一定的自由裁量權(quán)，可以在檔案法律允許的范圍內(nèi)選擇處理的措施和幅度，這是提高檔案行政管理機(jī)關(guān)行政管理效率的重要手段，是檔案法律調(diào)整各種檔案事務(wù)的需要。但是，要實(shí)現(xiàn)檔案行政嚴(yán)格執(zhí)法，就必須對(duì)檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的使用給予一定的控制，以防濫用自由裁量權(quán)的違法現(xiàn)象的發(fā)生，最大程度地保護(hù)檔案行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益。

一、檔案行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的主要內(nèi)容

所謂自由裁量權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中，對(duì)于法律、行政法規(guī)和規(guī)章沒(méi)有明確規(guī)定或雖有明確規(guī)定但具有一定幅度的行政事項(xiàng)，以自己的意志主動(dòng)作出決定和采取措施的權(quán)能。檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是由檔案法律法規(guī)授予檔案行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán)。按照檔案法律法規(guī)的規(guī)定，在檔案行政執(zhí)法工作中，檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)有以下主要內(nèi)容。

1.對(duì)行政處罰幅度的選擇?！吨腥A人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》第28條規(guī)定：《中華人民共和國(guó)檔案法》第24條第2款、第3款規(guī)定的罰款數(shù)額，根據(jù)有關(guān)檔案的價(jià)值和數(shù)量，對(duì)單位為1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下，對(duì)個(gè)人為500元以上5 000元以下。這里規(guī)定行政處罰的罰款數(shù)額具有一定的幅度。這就使檔案行政管理機(jī)關(guān)在檔案行政執(zhí)法中對(duì)檔案行政相對(duì)人作出行政處時(shí)，處罰款數(shù)額可在一定幅度內(nèi)選擇裁量。

2.對(duì)違法事實(shí)性質(zhì)的認(rèn)定?！吨腥A人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》第29條規(guī)定：違反《中華人民共和國(guó)檔案法》和本辦法，造成檔案損失的，由縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門(mén)、有關(guān)主管部門(mén)根據(jù)損失檔案的價(jià)值，責(zé)令賠償損失。《河南省檔案管理?xiàng)l例》第34條規(guī)定：違反本條例造成檔案損失，能夠確定檔案損失價(jià)值的，按照檔案損失價(jià)值予以賠償；不能夠確定檔案損失價(jià)值的，由縣級(jí)以上檔案行政管理部門(mén)組織檔案專(zhuān)家、鑒定人員評(píng)估確定后予以賠償。這里規(guī)定了對(duì)違法行為性質(zhì)或者被管理事項(xiàng)的性質(zhì)認(rèn)定的自由裁量權(quán)力。也就是說(shuō)，檔案行政相對(duì)人的行為是否造成檔案損失，需要檔案行政管理機(jī)關(guān)自由裁量。由于對(duì)造成檔案損失要進(jìn)行檔案相對(duì)人賠償?shù)慕痤~沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，所以，如果造成檔案損失，需要賠償?shù)慕痤~也需要檔案行政管理機(jī)關(guān)自由裁量。

3.對(duì)違法情節(jié)輕重的認(rèn)定?！逗幽鲜n案管理?xiàng)l例》第35條規(guī)定：檔案行政管理部門(mén)工作人員有下列行為之一的，由其所在部門(mén)或者上級(jí)主管部門(mén)視情節(jié)輕重給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這里沒(méi)有具體規(guī)定檔案行政管理部門(mén)工作人員違法情節(jié)輕重的標(biāo)準(zhǔn)，因而，需要有關(guān)檔案行政管理機(jī)關(guān)對(duì)檔案行政管理部門(mén)工作人員的違法情節(jié)輕重進(jìn)行認(rèn)定，而這種認(rèn)定就是有關(guān)檔案行政管理機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)力。

二、行使檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的原則

要對(duì)檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)進(jìn)行控制，使其既符合立法的本意，又不使檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)濫用，必須遵循以下原則。

1.合法性原則。合法性原則指檔案行政管理機(jī)關(guān)的自由裁量的行政行為只能在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)施。檔案行政管理機(jī)關(guān)在檔案行政執(zhí)法中行使自由裁量權(quán)時(shí)必須既要依照實(shí)體法，又要依照程序法。具體要求：一是檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)必須有法律法規(guī)的規(guī)定授權(quán)。二是檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的實(shí)施要依照法律法規(guī)的規(guī)定。三是檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的內(nèi)容和程序必須符合法律法規(guī)的規(guī)定。

2.合理性原則。合理性是指檔案行政管理機(jī)關(guān)在法定的職權(quán)范圍內(nèi)行使檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)合理適當(dāng)，檔案行政管理機(jī)關(guān)在法律法規(guī)規(guī)定的條件、種類(lèi)和幅度內(nèi)作出的行政決定應(yīng)當(dāng)符合立法的本意和目的。

3.公正性原則。所謂公正，就是在行使檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)時(shí)要公平正義，一定要做到相同情況相同標(biāo)準(zhǔn)，不同情況不同標(biāo)準(zhǔn)。檔案行政管理機(jī)關(guān)在行使檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)時(shí)，必須從社會(huì)的公平正義出發(fā)，充分考慮檔案行政相對(duì)人的違法行為的性質(zhì)、情節(jié)和后果。如果考慮了一些不該考慮的因素而忽略了一些應(yīng)當(dāng)考慮的因素和情況，就會(huì)影響行使檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的公正性，同時(shí)也會(huì)影響檔案行政執(zhí)法的合理性，也就弱化了國(guó)家法律的尊嚴(yán)。

三、檔案行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的負(fù)面影響

檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的存在與行使是一把“雙刃劍”。一方面，它可以提高檔案行政管理效率，在檔案法律法規(guī)沒(méi)有具體規(guī)定的地方通過(guò)檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的行使以實(shí)現(xiàn)公正和效率；另一方面，它也為檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)力的行使者為自己的“私利”而改變自由裁量權(quán)設(shè)立的初衷提供了可能。具體來(lái)說(shuō)，檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)在實(shí)際行使中的負(fù)面影響主要表現(xiàn)在以下方面。

1.濫用檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)。濫用檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是指檔案行政管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法者不按照檔案法律法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)限制而行使的違法行政行為。濫用檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是最典型的不正確實(shí)施自由裁量權(quán)的表現(xiàn)。如在檔案行政執(zhí)法中執(zhí)法者為了達(dá)到某種目的，或以權(quán)謀私或公報(bào)私仇，致使對(duì)一些已經(jīng)違反檔案法律法規(guī)的現(xiàn)象不糾正，也不處罰?；蛘咴谔幜P中，考慮了不相關(guān)的因素，從而非法使用自己手中的檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，在認(rèn)定事實(shí)、判定標(biāo)準(zhǔn)、處罰幅度上嚴(yán)重偏離公平正義等。

2.容易產(chǎn)生檔案行政執(zhí)法腐敗。由于檔案行政管理機(jī)關(guān)及執(zhí)法者在行使檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)時(shí)或多或少地都有一定的主觀(guān)性。因而，檔案法律法規(guī)對(duì)檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定的自由裁量的范圍越大，檔案行政執(zhí)法者利用行政自由裁量權(quán)以權(quán)謀私的概率和可能性也就越大，在檔案行政執(zhí)法工作中就越容易出現(xiàn)濫用檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)假公濟(jì)私、以權(quán)謀私等腐敗現(xiàn)象。另外，由于檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)行使的。因此，在檔案行政執(zhí)法過(guò)程中有些執(zhí)法者就有可能鉆法律的空子，冠冕堂皇地謀取私利，從而可能使形式上合法的檔案行政執(zhí)法腐敗現(xiàn)象愈來(lái)愈多地發(fā)生。

3.侵害檔案行政相對(duì)人的合法權(quán)益。由于檔案法律法規(guī)對(duì)檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)只規(guī)定了一定的范圍和幅度。因而，在行使檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的行政行為時(shí)，很大程度上就必須依賴(lài)于檔案行政執(zhí)法者對(duì)檔案法律法規(guī)和政策的理解與把握，具體實(shí)施則具有較強(qiáng)的主觀(guān)性和較大的靈活性，這導(dǎo)致在行使檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的過(guò)程中由于執(zhí)法者的個(gè)人主觀(guān)因素而使檔案行政執(zhí)法的結(jié)果有很大差異，極易造成不同情況相同對(duì)待或相同情況不同對(duì)待，從而構(gòu)成對(duì)檔案行政相對(duì)人合法權(quán)益的侵害。

四、檔案行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的控制措施

為防止檔案行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的濫用，加快檔案法制建設(shè)，保障檔案事業(yè)的健康發(fā)展，必須對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的法律監(jiān)控，建立完整的法律監(jiān)控體系，力求使行政自由裁量權(quán)做到公正、合理運(yùn)行。具體來(lái)說(shuō)，有以下控制措施。

1.完善檔案立法體系。一是健全檔案法律法規(guī)體系，將應(yīng)由檔案法律法規(guī)調(diào)整的比較穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系和檔案事務(wù)及時(shí)納入檔案法律法規(guī)的調(diào)整范圍，使檔案行政管理的各個(gè)方面都有法可依，減少無(wú)法可依的“空白地”，以制約自由裁量權(quán)的濫用。二是各級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)要根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》、《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》、《河南省檔案管理?xiàng)l例》規(guī)定的行政權(quán)限和自由裁量權(quán)權(quán)限等制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，實(shí)施細(xì)則要盡量減小自由裁量的幅度，使其更具可操作性。

2.加強(qiáng)制度建設(shè)。為合理地行使自由裁量權(quán)，確保具體的檔案行政執(zhí)法行為符合法律目的，防止不當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)的出現(xiàn)，保證權(quán)力的公正、公平使用，必須對(duì)檔案行政執(zhí)法中權(quán)力行使的方式進(jìn)行制度規(guī)范。一是行政公開(kāi)制度。這里的行政公開(kāi)包括依據(jù)公開(kāi)與程序公開(kāi)兩個(gè)方面。二是指明事實(shí)依據(jù)制度。檔案行政管理機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)時(shí)必須對(duì)作出決定的事實(shí)依據(jù)予以說(shuō)明，以防止檔案行政管理權(quán)力超越管理范圍，督促檔案行政執(zhí)法部門(mén)慎重考慮問(wèn)題。三是行政執(zhí)法責(zé)任制度。行政執(zhí)法責(zé)任是在檔案行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部采取的相應(yīng)的保證措施，行政執(zhí)法責(zé)任制度的確立是通過(guò)行政內(nèi)部責(zé)任的落實(shí)，促進(jìn)檔案行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員更好地履行職責(zé)，避免爭(zhēng)功諉過(guò)現(xiàn)象的發(fā)生。四是行政執(zhí)法回避制度。檔案行政管理機(jī)關(guān)在檔案行政執(zhí)法中行使自由裁量權(quán)時(shí)，如果執(zhí)法活動(dòng)與執(zhí)法者存在利害關(guān)系，那么該執(zhí)法者應(yīng)實(shí)行回避。行政執(zhí)法回避制度可以防止偏私，保障檔案行政執(zhí)法實(shí)體結(jié)果的公正和程序形式的公正。

3.加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。檔案行政執(zhí)法人員素質(zhì)的高低直接關(guān)系到自由裁量權(quán)行使的準(zhǔn)確程度，關(guān)系到檔案法律的正確運(yùn)用及執(zhí)法目的的實(shí)現(xiàn)。加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高檔案行政執(zhí)法人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)是改善檔案行政執(zhí)法環(huán)境，防止行政自由裁量權(quán)濫用的重要環(huán)節(jié)。為此，一要加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法人員的思想政治教育，使其樹(shù)立全心全意為人民服務(wù)的思想，增強(qiáng)公仆意識(shí)。這是控制主觀(guān)濫用自由裁量權(quán)的保證。二要加強(qiáng)對(duì)檔案行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)，使檔案行政執(zhí)法人員熟練掌握檔案法律法規(guī)和與檔案行政執(zhí)法相關(guān)的法律法規(guī)，切實(shí)提高檔案行政執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)，為履行好自己的職責(zé)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。三要實(shí)行檔案行政執(zhí)法人員考核制度，對(duì)檔案行政執(zhí)法人員的考核做到常規(guī)化、制度化。

4.加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法監(jiān)督。檔案行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的“自由”是相對(duì)的，如果失去了控制，也就失去了設(shè)置自由裁量權(quán)的意義。因而，加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范檔案行政執(zhí)法行為，積極開(kāi)展檔案行政執(zhí)法監(jiān)督工作，對(duì)于有效地控制檔案行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的行使是十分必要的。一是內(nèi)部監(jiān)督。必須接受來(lái)自國(guó)家行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督。檔案行政執(zhí)法行為要受到監(jiān)察、審計(jì)等行政監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)督，也要受到檔案行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督，更要受到上級(jí)管理機(jī)關(guān)，同級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。二是外部監(jiān)督。主要有立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督等。

綜上，在檔案行政執(zhí)法中合理公正地使用自由裁量權(quán)，把自由裁量權(quán)控制在合理的范圍內(nèi)，將會(huì)提高檔案行政管理機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法效率，有利于促進(jìn)我國(guó)檔案事業(yè)的健康發(fā)展。