淺析失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題

張瑞敏

自古以來(lái)，土地是農(nóng)民不可缺少的獲取物質(zhì)保障的主要資源，是農(nóng)民賴以生存的根本。然而，隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的土地被征用，失地農(nóng)民的數(shù)量也越來(lái)越多。就目前而言，全國(guó)失地農(nóng)民的數(shù)量總數(shù)估計(jì)在4000萬(wàn)人左右，并且以每年200多萬(wàn)人的速度增加，據(jù)預(yù)測(cè)，2020年，我國(guó)失地農(nóng)民的總數(shù)將超過(guò)1億。

一、當(dāng)前我國(guó)失地農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)中存在的主要問(wèn)題

（一）主權(quán)界定不明晰導(dǎo)致的征地程序不規(guī)范

《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定；“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有。”《土地管理法》第十條以及《農(nóng)業(yè)法》第十一條均規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理，已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有，由村內(nèi)各該集體組織的或村民小組經(jīng)營(yíng)管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！彼裕C上分析，我們國(guó)家的土地集體所有權(quán)包括集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織。但是我國(guó)的當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況是，三級(jí)幾乎都不存在相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織，因此集體土地所有權(quán)由村委會(huì)、村民小組或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代行。所以就形成了這樣一種局面，農(nóng)民只對(duì)自己的土地具有使用權(quán)，在征地的過(guò)程中并不能參與決策，雖然法律規(guī)定集體土地歸農(nóng)民集體所有，但是農(nóng)民并沒(méi)有途徑行使相應(yīng)的權(quán)利，這就為部分村干部利用職權(quán)之便，私自處置土地而提供了條件，甚至有的農(nóng)民的土地已經(jīng)被占用，自己卻毫不知情。主權(quán)界定的不明確導(dǎo)致在征地過(guò)程中一系列的問(wèn)題，在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)候，相互扯皮，推卸責(zé)任，而農(nóng)民利益卻無(wú)人過(guò)問(wèn)。

（二）土地補(bǔ)償費(fèi)用低

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第47條規(guī)定；“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”，“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)用、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)助費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍?！?/p>

以北方地區(qū)農(nóng)民為例，假設(shè)現(xiàn)在普通農(nóng)戶平均每家是4口人，人均0.8畝，經(jīng)過(guò)計(jì)算，所有的補(bǔ)償費(fèi)用加在一起大概在65000-70000元之間。農(nóng)民失去耕地后，沒(méi)有辦法再?gòu)耐恋孬@得糧食，僅食品消費(fèi)一家人一年大約1萬(wàn)元左右，這樣賠償款只能維持6到7年時(shí)間，而且不包括大病、教育、物價(jià)上漲、通貨膨脹等因素。所以多數(shù)農(nóng)民失去土地之后，生活水平下降。土地被征用之后，用途轉(zhuǎn)變，價(jià)值幾十倍甚至上百倍的增加，而農(nóng)民卻無(wú)法享受土地增值的價(jià)值，使農(nóng)民利益受損。

（三）失地農(nóng)民就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻

農(nóng)民長(zhǎng)期的生活過(guò)程中，接觸的最多就是土地，除了種地，他們多數(shù)沒(méi)有其他的技術(shù)。而且失地農(nóng)民家庭成員的文化程度普遍不高，初中及以下文化程度可占到總?cè)丝跀?shù)的70%以上。較低的文化程度決定了他們?cè)谑ネ恋刂螅茈y找到收入高、待遇好、穩(wěn)定的工作。即使找到工作也是耗體力、報(bào)酬低、沒(méi)有福利的零工。此外，農(nóng)民本身的一些傳統(tǒng)觀念和思想意識(shí)影響他們的就業(yè)觀念，他們認(rèn)為一些保姆，保安，清潔工等工作是有失面子的事情，而且收入也不高，所以很多年輕的農(nóng)民外出找工作的積極性也不高，平常都以打麻將、賭博等消磨時(shí)間。再者，政府對(duì)于失地農(nóng)民的就業(yè)投入不夠。多數(shù)被征地農(nóng)民沒(méi)有得到就業(yè)安排，也很少對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，部分地區(qū)雖然安排了就業(yè)培訓(xùn)，但是參加培訓(xùn)班要繳納費(fèi)用，而且培訓(xùn)之后也沒(méi)有介紹安排工作，沒(méi)有實(shí)際的意義。

（四）失地農(nóng)民的社會(huì)保障情況不容樂(lè)觀

失地農(nóng)民的社會(huì)保障應(yīng)該包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障制度、再就業(yè)優(yōu)惠政策、教育培訓(xùn)等方面的內(nèi)容，但從實(shí)際情況上來(lái)說(shuō)，對(duì)于失地農(nóng)民實(shí)行的只有最基礎(chǔ)的養(yǎng)老為主的生活保障，項(xiàng)目是比較單一的。而且在現(xiàn)行條件下，農(nóng)民還沒(méi)有參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的資格。

保障水平上，失地農(nóng)民的保障水平應(yīng)該高于城市居民的最低生活保障水平。但是實(shí)際情況之中往往不是如此，有的地區(qū)甚至在最低生活保障水平之下，這就使得農(nóng)民的參保積極性不高，生活沒(méi)有保障。

失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金來(lái)源也呈現(xiàn)不穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)。失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金主要由個(gè)人、集體和財(cái)政共同承擔(dān)，采取“政府出一點(diǎn)、集體補(bǔ)一點(diǎn)、個(gè)人繳一點(diǎn)”的方法。當(dāng)下，政府在社會(huì)保障上之處嚴(yán)重傾向于城市，城鄉(xiāng)之間的差距也呈現(xiàn)夸大的趨勢(shì)。

在社會(huì)保障的管理層面上，失地農(nóng)民的社會(huì)保障的管理出現(xiàn)各自為政、職責(zé)不清的情況。社會(huì)保障局、勞動(dòng)局、衛(wèi)生局等之間相互之間的服務(wù)范圍沒(méi)有界定清楚，沒(méi)有同意的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃，以至于政策出臺(tái)在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)各種問(wèn)題，有利益相互爭(zhēng)搶，出現(xiàn)問(wèn)題則是相互推諉。

三、解決失地農(nóng)民問(wèn)題的國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

（一）美國(guó)

美國(guó)的失地農(nóng)民的解決方式的指導(dǎo)思想是“少征地。產(chǎn)業(yè)促進(jìn)就業(yè)，就業(yè)實(shí)現(xiàn)保障?！?/p>

征地成本上，美國(guó)征用農(nóng)民的土地代價(jià)是非常高的。原因在于政府對(duì)于失地農(nóng)民的補(bǔ)償包括三個(gè)部分。首先是補(bǔ)償費(fèi)用，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是以土地的市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)，加上土地可以預(yù)期的未來(lái)可增加的價(jià)值，并充分考慮到土地所有者的利益。其次，被征地者還可以享受一定的稅收優(yōu)惠。再者，考慮到被征地附近的土地可能受到的影響，被征地附近的土地所有者也會(huì)得到一筆來(lái)自政府的補(bǔ)償。綜上可以看出，征用土地所要支付的高額成本也使得美國(guó)政府“不輕易征用農(nóng)民土地”原則得以實(shí)現(xiàn)。

就業(yè)保障方面，美國(guó)政府也有相應(yīng)的制度安排。由政府出面，借助社會(huì)上的各種資源，根據(jù)各個(gè)地方不同的情況，積極培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提供大量的空缺崗位，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。此外，政府還出臺(tái)了一系列相關(guān)法令，加強(qiáng)失地農(nóng)民的職業(yè)教育培訓(xùn)。

在社會(huì)保障方面，農(nóng)民不存在城鎮(zhèn)和農(nóng)民的戶籍之間的劃分，被征用土地的農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)之后，就可以按照規(guī)定享受相應(yīng)的社會(huì)保障政策。

（二）上海的“小城鎮(zhèn)模式”

上海市2003年《上海市小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》中規(guī)定了將失地農(nóng)民納入小城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。同年發(fā)布的《上海市被征用農(nóng)民集體所有土地農(nóng)業(yè)人員就業(yè)和社會(huì)保障辦法》規(guī)定征用地單位承擔(dān)的征地費(fèi)用應(yīng)該首先用于被征地人員的安置補(bǔ)助費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)當(dāng)首先用于落實(shí)社會(huì)保障。失地農(nóng)民的社會(huì)保障被推向了一個(gè)重要的位置，在制度層面上得到改善。

失地農(nóng)民被分為征地勞動(dòng)力（男性年滿16周歲不滿55周歲，女性年滿16周歲不滿45周歲，具有從事正常生產(chǎn)勞動(dòng)能力的勞動(dòng)力）和征地養(yǎng)老人員（男性年滿55周歲，女性年滿45周歲的人員）兩類。征地單位需要為征地勞動(dòng)力繳納高于農(nóng)民保障待遇的小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，為征地養(yǎng)老人員繳納男性15年、女性20年的征地養(yǎng)老費(fèi)。小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)包括不低于15年的小城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和養(yǎng)老、醫(yī)療以及不低于24個(gè)月的生活補(bǔ)貼等補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；征地養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)包括生活費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)、補(bǔ)助費(fèi)等費(fèi)用。

在資金的管理上，小城鎮(zhèn)模式采取的是社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。為實(shí)現(xiàn)社會(huì)統(tǒng)籌，政府從失地農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)中強(qiáng)行征繳基本社會(huì)保險(xiǎn)。按上一年社會(huì)平均工資的25%為征繳基數(shù)，其中17%為養(yǎng)老保險(xiǎn)，5%為大病醫(yī)療保險(xiǎn)，2%為失業(yè)保險(xiǎn)，0.5%為工傷保險(xiǎn)。補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)則是在政府的鼓勵(lì)和指導(dǎo)下，存入個(gè)人賬戶中，并可用于多種用途。

結(jié)語(yǔ)

從以上的分析中我們可以看出，失地農(nóng)民作為在工業(yè)化進(jìn)程中中出現(xiàn)的一個(gè)特殊群體，其生存狀態(tài)不容樂(lè)觀。而且，針對(duì)失地農(nóng)民的完善的社會(huì)保障體系依然沒(méi)有建立，失地農(nóng)民的生活缺乏制度性的保障。因此，我們要在廣泛借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，因地制宜，因時(shí)制宜，消除失地農(nóng)民的后顧之憂，使農(nóng)民失地不失業(yè)、失業(yè)不失利、失地不失財(cái)，順利實(shí)現(xiàn)由農(nóng)村向城市、農(nóng)業(yè)向非農(nóng)、農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。