藥監(jiān)執(zhí)法程序設(shè)計(jì)應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)

文◎李艷霞 陳立棟 宋運(yùn)林

▲藥監(jiān)工作人員與公安部門聯(lián)合執(zhí)法檢查成人用品店/李艷霞 攝

《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》是藥監(jiān)部門實(shí)施行政處罰程序時(shí)所依據(jù)的惟一一部部門規(guī)章。該《規(guī)定》自2003年7月1日實(shí)施以來，為保證藥監(jiān)部門正確行使行政處罰職權(quán)，提高依法行政管理水平，提高行政處罰工作效能，規(guī)范行政處罰行為，切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益發(fā)揮了積極的作用。對(duì)于每一批加入藥監(jiān)工作的執(zhí)法人員，《規(guī)定》都在處罰程序的實(shí)際操作方面起到了重要的作用。然而，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，藥監(jiān)部門的監(jiān)管范圍及深度也隨之不斷增大，現(xiàn)行的《規(guī)定》就出現(xiàn)了與實(shí)際情況契合不足的問題。作為藥監(jiān)執(zhí)法人員，筆者在此談幾點(diǎn)切身體會(huì)，與大家共同探討。

應(yīng)適時(shí)引入“刑事優(yōu)先”原則

近年來，我國政府高度重視食品藥品安全問題。十七大報(bào)告中也明確提出“確保食品藥品安全”的工作要求。2009年5月13日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于辦理生產(chǎn)、銷售假藥、劣藥刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》。同年6月1日，《食品安全法》正式施行。2011年5月1日出臺(tái)的《刑法修正案》（八）（以下簡稱《刑八》）將刑法第一百四十一條第一款修改為：“生產(chǎn)、銷售假藥的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金……”，刪去了“足以嚴(yán)重危害人體健康的”原起刑條件。只要有生產(chǎn)銷售行為就入罪的法條，無疑加大了懲處力度，對(duì)違法人員起到了更加強(qiáng)烈的震懾效果；將刑法第一百四十三條規(guī)定的“生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品罪”改為“不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪”；在刑法第四百零八條增加了“負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的”入刑規(guī)定。

《刑八》細(xì)化了危害食品安全、生產(chǎn)銷售假藥方面犯罪的規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化了《刑法》對(duì)民生的保護(hù)及食品藥品違法犯罪的嚴(yán)懲態(tài)勢(shì)。通過這些舉措不難看出，國家已從立法的根本上加大了對(duì)涉藥類犯罪的打擊力度，同時(shí)也更加重視保護(hù)人民群眾的生命健康安全。執(zhí)法形勢(shì)和執(zhí)法環(huán)境要求藥監(jiān)部門從之前以行政處罰為主向以“刑事優(yōu)先”的觀念轉(zhuǎn)變。

在處理一起同時(shí)觸犯刑事法律規(guī)范和行政處罰法律規(guī)范的違法行為時(shí)，“刑事優(yōu)先”原則是應(yīng)如何適用法律問題的基本規(guī)則。《行政處罰法》第七條第二款明確規(guī)定：違法行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰；第二十二條規(guī)定：違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任；第三十八條第一款第四項(xiàng)規(guī)定：違法行為已構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)。以上就是“刑事優(yōu)先”原則在行政處罰法律適用方面的具體體現(xiàn)。

《規(guī)定》在制定依據(jù)中雖然有《行政處罰法》，但整體內(nèi)容均未明確體現(xiàn)出“刑事優(yōu)先”的原則?！兑?guī)定》第五章處罰決定的第一節(jié)一般程序的合議環(huán)節(jié)（第二十七條第一款第一項(xiàng)）提出：構(gòu)成犯罪的，在提出行政處罰意見的同時(shí)建議移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。筆者認(rèn)為此表述應(yīng)理解為在實(shí)施行政處罰的同時(shí)追究刑事責(zé)任，將行政處罰和刑事處罰同等對(duì)待，并沒有體現(xiàn)“刑事優(yōu)先”原則。而這也是《規(guī)定》中惟一一處體現(xiàn)“追究刑事責(zé)任”的內(nèi)容。

因此，筆者建議：在《規(guī)定》中應(yīng)突出體現(xiàn)“刑事優(yōu)先”原則，可將該原則的內(nèi)容體現(xiàn)在《規(guī)定》第一章的總則部分中，明確藥監(jiān)部門在查辦案件的過程中對(duì)符合刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)、涉嫌犯罪的案件,應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定的程序及時(shí)向同級(jí)公安機(jī)關(guān)移送，追究其刑事責(zé)任，并向同級(jí)人民檢察院備案。在緊急情況下，對(duì)現(xiàn)場查獲的涉案貨值或者案件其他情節(jié)明顯達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)、涉嫌犯罪的，藥監(jiān)部門可以直接移交有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)，并協(xié)助公安機(jī)關(guān)開展工作。不得以行政處罰代替刑事處罰。

應(yīng)增加“不予行政處罰”的程序設(shè)計(jì)

《行政處罰法》第二十五條、第二十六條、第二十七條、第三十八條均規(guī)定了“不予行政處罰”的情形。尤其是第二十七條，作為從輕或者減輕行政處罰的法定依據(jù)，在藥監(jiān)執(zhí)法中常有應(yīng)用。如：在銷售不符合國家《化妝品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（規(guī)范）》的化妝品案件中，化妝品經(jīng)抽驗(yàn)被確認(rèn)為不合格產(chǎn)品，經(jīng)營單位購進(jìn)的產(chǎn)品全部被抽檢，既沒有銷售，又沒有違法所得，而對(duì)應(yīng)的罰則是《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》第二十七條：沒收產(chǎn)品及違法所得，并且可以處違法所得3到5倍的罰款。這個(gè)案例雖然違法事實(shí)成立，但處罰內(nèi)容卻缺乏可操作性。此案的情節(jié)顯然符合《規(guī)定》第十四條規(guī)定的立案條件，即藥監(jiān)部門應(yīng)在7個(gè)工作日內(nèi)立案調(diào)查，調(diào)查終結(jié)后，發(fā)現(xiàn)符合《行政處罰法》第二十七條第二款和第三十八條規(guī)定，藥監(jiān)部門可以依法作出“不予行政處罰”的決定。

然而，在《規(guī)定》中卻缺少“不予行政處罰”的程序設(shè)計(jì)，使得執(zhí)法人員很難操作。由此可見，《規(guī)定》與《行政處罰法》在銜接上還存在縫隙，使執(zhí)法工作在實(shí)踐中遇到了難題。在實(shí)踐中，導(dǎo)致了有些藥監(jiān)部門下達(dá)了無處罰內(nèi)容的《行政處罰決定書》，并且在處罰前依據(jù)《行政處罰法》的要求履行了事先告知程序。如此做法程序繁瑣，還必然引起當(dāng)事人的疑惑和不解：為何下達(dá)了處罰決定書，卻無處罰內(nèi)容；既然下達(dá)《行政處罰事先告知書》，告知內(nèi)容卻是不予行政處罰。如此做法，難免顯得有些邏輯不清。

對(duì)此，筆者建議，可參照《行政許可法》中“不予行政許可”的書面決定，在《規(guī)定》中增加《不予行政處罰審批表》和《不予行政處罰決定書》，在《不予行政處罰決定書》中將案件處理結(jié)果告知當(dāng)事人，保障當(dāng)事人對(duì)案件處理結(jié)果的知情權(quán)。同時(shí)，建議修改《規(guī)定》內(nèi)容，在第二十七條加入一項(xiàng)，作為第四項(xiàng)，內(nèi)容為：“違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰，由承辦人填寫《不予行政處罰審批表》，報(bào)藥監(jiān)部門主管領(lǐng)導(dǎo)審批同意后，制作《不予行政處罰決定書》并送達(dá)當(dāng)事人。”

應(yīng)涵蓋所有監(jiān)管產(chǎn)品的執(zhí)法程序

目前，國家食品藥品監(jiān)督管理局的職能已經(jīng)由原來的藥械監(jiān)管擴(kuò)展到“四品一械”（餐飲食品、藥品、保健食品、化妝品、醫(yī)療器械），隨著職能范圍的增加，也應(yīng)將餐飲食品、保健食品及化妝品的監(jiān)管執(zhí)法程序納入《規(guī)定》之中。

應(yīng)明確行政處罰的工作時(shí)限

《行政強(qiáng)制法》的實(shí)施為藥監(jiān)執(zhí)法工作提出了更嚴(yán)格的程序和時(shí)限要求，如：明確了查封扣押的期限，由此也間接地限制了案件辦結(jié)的時(shí)限。藥監(jiān)部門作為集行政監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督、技術(shù)監(jiān)督于一體的行政執(zhí)法單位，行政審批和產(chǎn)品檢驗(yàn)都有工作時(shí)限要求，但就目前來看，惟有在行政處罰環(huán)節(jié)上還沒有明確時(shí)限要求，這不但不利于提高工作效能，而且也有悖于建設(shè)服務(wù)型政府、打造創(chuàng)新型政府的精神。

綜上所述，筆者認(rèn)為，為適應(yīng)不斷變化的執(zhí)法環(huán)境、更好地指導(dǎo)藥監(jiān)部門開展行政監(jiān)管處罰工作，《規(guī)定》內(nèi)容也應(yīng)緊跟社會(huì)發(fā)展，不斷進(jìn)行完善修改。

▲藥監(jiān)執(zhí)法人員接群眾舉報(bào)后到現(xiàn)場核查情況/唐強(qiáng) 攝

▲藥監(jiān)工作人員與公安部門探討涉刑案件辦理/李曉哲 攝