香港的城市規(guī)劃與發(fā)展

石 崧

1 城市發(fā)展綜述

香港自1842年開埠后，從小漁村發(fā)展成為國際貿(mào)易商港。1997年回歸后，香港特區(qū)繼續(xù)其亞太金融中心的地位，截至2011年底，全港本地生產(chǎn)總值達(dá)到1.89萬億港元①香港特區(qū)政府統(tǒng)計(jì)處，香港統(tǒng)計(jì)數(shù)字一覽（2012年編訂）。。長期以來，人多地少一直是香港城市發(fā)展所面臨的核心問題之一。2011年，香港特區(qū)總土地面積為1108平方公里②其中陸地面積約1104平方公里，還有高水位線以下約4平方公里的紅樹林和沼澤用地。，已建成區(qū)面積僅有265平方公里，占比約24%。剩余土地以林地、草地、灌叢為主，且有41.9%的土地屬于郊野公園及其他受法定保護(hù)的土地，大量自然用地得到很好的生態(tài)保育（圖1）。截止2011年，全港人口為710.81萬人，主要集聚在都會區(qū)和新市鎮(zhèn)（圖2）。如何使香港更好地適應(yīng)全球競爭格局的同時，滿足本地居民的發(fā)展需求，是香港的城市規(guī)劃所需解決的首要問題。

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1.1 近代香港開埠與最初的規(guī)劃藍(lán)圖

香港開埠之初，結(jié)合土地制度出臺，以城市規(guī)劃來指導(dǎo)建設(shè)開發(fā)。1841年，英國占領(lǐng)港島后，以拍賣方式出讓港島北部濱海土地使用權(quán)，標(biāo)志香港城市建設(shè)的開始。1843年，英國人哥頓制定了香港的第一份城市發(fā)展藍(lán)圖。該規(guī)劃重點(diǎn)在于保障港英軍政用地和商業(yè)發(fā)展，重視外籍人士住宅用地，并啟動市政和道路建設(shè)。在該計(jì)劃的推動下，明確了19世紀(jì)下半期香港城市建設(shè)的重點(diǎn)方向，推進(jìn)了“維多利亞城”（Victoria City）建設(shè)，指導(dǎo)了香港最早的填海工程。市環(huán)境的惡劣程度。1903年，港英政府制訂新的《公共健康及建筑物條例》，對基本人均室內(nèi)空間、建筑物高度和街道寬度的關(guān)系、開放空間做出明確要求。1939年，港英政府正式制定并頒布《城市規(guī)劃條例》，授權(quán)政府設(shè)立城市規(guī)劃委員會，專責(zé)制定具有法律約束力的城市發(fā)展圖則，以協(xié)調(diào)市區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)發(fā)展。該條例成為戰(zhàn)后香港城市規(guī)劃的主要法律依據(jù)，制約著香港土地發(fā)展的總體模式。某種意義上，20世紀(jì)上半葉的香港和其宗主國英國一樣，從解決城市居住環(huán)境衛(wèi)生問題起步，逐步建立起城市規(guī)劃體系的法律框架雛形。

1.2 20世紀(jì)上半葉的香港與城市規(guī)劃管制

香港開埠后，很快成為遠(yuǎn)東地區(qū)著名的轉(zhuǎn)口貿(mào)易港。從20世紀(jì)初到二戰(zhàn)以前，是香港轉(zhuǎn)口貿(mào)易發(fā)展的黃金期。良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭加之同期內(nèi)地格局的動蕩，使得大量人口涌入香港。從1901至1941年的40年間，香港的人口從36.9萬人劇增至163.9萬人，這加劇了城

1.3 現(xiàn)代香港的轉(zhuǎn)型發(fā)展與城市規(guī)劃應(yīng)對

二戰(zhàn)結(jié)束后，香港開始其真正意義上的城市轉(zhuǎn)型歷程。按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征的不同，可分為四個階段，分別是20世紀(jì)50-60年代的快速工業(yè)化時期、20世紀(jì)70年代直至1984年的經(jīng)濟(jì)多元化時期、1984年至1997年的服務(wù)經(jīng)濟(jì)成熟時期，以及1997年至今的十五年間的邁向國際都會的發(fā)展時期。值得關(guān)注的是，每個發(fā)展時期，城市規(guī)劃從戰(zhàn)略設(shè)計(jì)到策略調(diào)整，始終與當(dāng)時特定的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，在堅(jiān)定目標(biāo)的引導(dǎo)下積極與其他公共政策相結(jié)合，穩(wěn)健地推動城市的持續(xù)轉(zhuǎn)型。

1.3.1 戰(zhàn)后工業(yè)化快速發(fā)展時期（1945-1970年）

“二戰(zhàn)”結(jié)束后，世界范圍內(nèi)的對華禁運(yùn)動搖了香港作為對華貿(mào)易轉(zhuǎn)口中心港的經(jīng)濟(jì)根基。香港被迫調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展工業(yè)。出口貿(mào)易由依賴轉(zhuǎn)口改為以輸出本地產(chǎn)品為主。從而在20世紀(jì)50-60年代完成了從轉(zhuǎn)口港向工業(yè)化的過渡，真正開始了香港快速工業(yè)化的進(jìn)程。而內(nèi)地大量涌入的人口及其所帶來的巨額資本解決了香港工業(yè)化起步所需要的原始積累問題。

盡管1948年艾伯克隆比擬定的《香港初步規(guī)劃報(bào)告書》因人口的激增而未得以實(shí)施，但它是香港首個面向長遠(yuǎn)的城市發(fā)展戰(zhàn)略。報(bào)告指出城市核心區(qū)域嚴(yán)重缺乏土地以及不斷移入的人口，是香港城市發(fā)展的兩大主要困難，提出香港城市發(fā)展應(yīng)走“分散發(fā)展”的空間策略以及興建海底隧道、填海的政策建議都對戰(zhàn)后香港的城市規(guī)劃產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

人口日益增長和香港工業(yè)化發(fā)展都刺激了對于土地的需求。港英政府同步開展了拓展新界和擴(kuò)展市區(qū)中心的規(guī)劃。其直接動因是鐵路總站從尖沙咀遷往紅磡，從而帶動?xùn)|北九龍的發(fā)展。而這些規(guī)劃在實(shí)施過程中，始終與為解決住房問題而推行的徙置計(jì)劃、廉租屋計(jì)劃及公屋政策密切相關(guān)，在空間上疊加公共政策的影響。為解決寮屋問題在1950年代和1960年代興建的大批徙置大廈和廉租屋邨則為新市區(qū)的快速發(fā)展奠定基礎(chǔ)，新九龍成為香港發(fā)展的新空間。在新界地區(qū)則重點(diǎn)開展了規(guī)劃和新建新市鎮(zhèn)的計(jì)劃。1956年，港英政府公布的觀塘發(fā)展計(jì)劃將觀塘工業(yè)區(qū)提上議事日程，這也被視為香港新市鎮(zhèn)建設(shè)的萌芽。同時，觀塘也是徙置計(jì)劃的重點(diǎn)建設(shè)地區(qū)。此后，荃灣、屯門和沙田3個第一批新市鎮(zhèn)逐步進(jìn)入開發(fā)階段。

在這一階段，城市規(guī)劃在香港城市建設(shè)與發(fā)展中逐步發(fā)揮先導(dǎo)作用，所有城市建設(shè)項(xiàng)目都有城市規(guī)劃的指引，從市區(qū)綜合重建計(jì)劃到新市鎮(zhèn)發(fā)展計(jì)劃無不如此。這都得益于戰(zhàn)后香港城市規(guī)劃體系的日益成熟，包括全港層面的發(fā)展策略、地區(qū)層面的各類法定圖則和部門內(nèi)部圖則在內(nèi)的規(guī)劃制度得以建立。按照《城市規(guī)劃條例》，香港城市規(guī)劃的工作流程基本成形。1966年開始，香港開始集合多個部門制訂綜合規(guī)劃——全港策略性規(guī)劃，以指引城市長遠(yuǎn)發(fā)展。

1.3.2 經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展時期（1971-1984年）

20世紀(jì)50-60年代的快速發(fā)展也埋下了社會矛盾的導(dǎo)火線。而石油危機(jī)后世界貿(mào)易保護(hù)主義的抬頭以及亞洲新興國家出口導(dǎo)向戰(zhàn)略的施行，都改變了香港經(jīng)濟(jì)的外部環(huán)境。在此格局下，香港從1970年代開始主動開始經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，推行工業(yè)多元化和經(jīng)濟(jì)多元化政策。

面對社會矛盾的突出，港英政府開始著手處理構(gòu)成社會不安的重要源泉之一——惡劣的居住環(huán)境，“十年建屋計(jì)劃”由此出臺。該項(xiàng)政策對于香港的深遠(yuǎn)意義不僅是明晰了香港公屋政策的方向，而且使香港新市鎮(zhèn)建設(shè)步入發(fā)展的快車道。

1970年代香港城市發(fā)展的重點(diǎn)在于新市鎮(zhèn)的建設(shè)。由于興建公屋需要大量土地，港英政府決定加快第一代新市鎮(zhèn)荃灣、沙田、屯門的開發(fā)，并將大埔、粉嶺/上水、元朗也列入新市鎮(zhèn)發(fā)展計(jì)劃中。這一時期的新市鎮(zhèn)開發(fā)由于和公屋建設(shè)相輔相成，得以按照規(guī)劃“自給自足”、“均衡發(fā)展”的構(gòu)想完整實(shí)現(xiàn)。新市鎮(zhèn)的發(fā)展不僅緩解了市區(qū)的沉重壓力，而且改變了香港單中心的城市結(jié)構(gòu)。

新市鎮(zhèn)的發(fā)展同樣是在城市規(guī)劃指引下實(shí)現(xiàn)的。在1970年代，港英政府根據(jù)《香港發(fā)展綱略》制訂新市鎮(zhèn)發(fā)展計(jì)劃?！断愀郯l(fā)展綱略》將香港的城市規(guī)劃提高到一個更加宏觀的水平。

1.3.3 服務(wù)經(jīng)濟(jì)成熟發(fā)展時期（1985-1997）

1984年《中英聯(lián)合聲明》的簽署，直至“九七”回歸前，是香港城市轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。一方面，香港的政治前景得以明晰；另一方面，香港與大陸的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日趨緊密。從1970年代末期開始，香港制造業(yè)出現(xiàn)內(nèi)遷潮，并在1980年代形成“前店后廠”的基本格局。這時的香港，金融業(yè)、建筑地產(chǎn)和旅游業(yè)已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)多元化政策的促進(jìn)下成為香港經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。1980年代后，香港逐漸形成以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

隨著香港樹立其亞太地區(qū)國際都會的地位，港英政府決定重新檢討香港城市發(fā)展的模式和方向。以《全港發(fā)展策略》的修訂為先導(dǎo)，配合香港服務(wù)經(jīng)濟(jì)的成熟發(fā)展和國際都會的建設(shè)目標(biāo)，規(guī)劃的重心從新市鎮(zhèn)調(diào)整回到市區(qū)，并著手研究解決機(jī)場和港口的發(fā)展問題。自1970年代末期開始，港英政府籌劃在大嶼山赤蠟角興建新機(jī)場，制訂新機(jī)場核心計(jì)劃，并由此制訂屬于次區(qū)域發(fā)展策略層面的“都會計(jì)劃”。與“都會計(jì)劃”提出“回到港口”的策略相對應(yīng)，港府在1980年代開始推行“市區(qū)重建計(jì)劃”?！岸紩?jì)劃”和“市區(qū)重建計(jì)劃”的相互配合，有效改善了香港都會區(qū)的面貌，也為地產(chǎn)開發(fā)提供了更多的土地資源。

與空間政策重心側(cè)重于都會區(qū)相對應(yīng)，1980年代香港進(jìn)一步啟動第三代新市鎮(zhèn)——將軍澳、天水圍和東涌的開發(fā)。隨著大型交通網(wǎng)絡(luò)的設(shè)立及現(xiàn)代社區(qū)設(shè)施的落實(shí)，香港新市鎮(zhèn)在1980年代蓬勃發(fā)展，并逐步發(fā)展成為綜合型新市鎮(zhèn)。至“九七”回歸前，香港以港九母城作為香港的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，9個新市鎮(zhèn)構(gòu)成城市的次核心，加上具有鄉(xiāng)土氣息的墟鎮(zhèn)，形成了“三級城鎮(zhèn)體系”。

1.3.4 邁向國際都會的發(fā)展時期（1997年至今）

“九七”回歸之后，雖然香港歷經(jīng)亞洲金融風(fēng)暴、SARS危機(jī)和全球金融海嘯的一輪輪沖擊，但始終堅(jiān)定服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的發(fā)展策略，不斷密切與內(nèi)地的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系以鞏固其亞洲金融中心的地位，穩(wěn)步邁向國際都會。雖然高科技資訊的產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃難言成功，但是城市發(fā)展的基本脈絡(luò)依舊清晰。

在香港建設(shè)亞太首要國際都會目標(biāo)的指引下，全港發(fā)展策略開始新一輪檢討工作，“香港2030”規(guī)劃研究歷時7年完成。在空間策略上，“香港2030”一方面堅(jiān)持了既有的“以少謀多、生態(tài)保育”的規(guī)劃傳統(tǒng)，另一方面在發(fā)展重心上立足區(qū)域視角，強(qiáng)調(diào)“鐵路為本、通達(dá)四方”，依托區(qū)域性交通網(wǎng)絡(luò)的軸線延伸式發(fā)展格局，以此來體現(xiàn)香港未來和珠三角聯(lián)動發(fā)展的基本空間導(dǎo)向。

基于“香港2030”規(guī)劃研究，近年來香港從多個層面專注如何與珠三角發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。宏觀層面，《大珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》及正在推進(jìn)中的“環(huán)珠江口宜居灣區(qū)建設(shè)重點(diǎn)行動計(jì)劃”都將香港未來發(fā)展和珠三角緊緊地聯(lián)系在一起。中觀層面，《邊境禁區(qū)土地規(guī)劃研究》、《新界東北新發(fā)展區(qū)規(guī)劃及工程研究》和《落馬洲河套地區(qū)規(guī)劃研究》等一系列研究成果的推進(jìn)，表明特區(qū)政府將把與深圳鄰近的新發(fā)展區(qū)作為未來長遠(yuǎn)發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)。與之對應(yīng)，市區(qū)如何營造國際都會的城市形象以及保持香港優(yōu)美宜人的海濱城市景觀則是特區(qū)政府關(guān)心的另一重點(diǎn)問題?！吨协h(huán)新海濱城市設(shè)計(jì)研究》、西九龍文娛藝術(shù)區(qū)的規(guī)劃方案評選、東九龍新CBD的規(guī)劃建設(shè)充分反映了這一政策導(dǎo)向。

以下選擇香港城市規(guī)劃和建設(shè)方面較具特色的3個議題——住房策略、新市鎮(zhèn)建設(shè)、市區(qū)重建，進(jìn)行更詳細(xì)介紹和分析。

2 住房策略

2.1 公屋政策

二戰(zhàn)結(jié)束后，香港人口劇增引發(fā)嚴(yán)重的住房問題，出現(xiàn)大量“寮屋”。1953年12月24日，香港爆發(fā)“石硤尾大火”，令1.2萬戶5.8萬人無家可歸。安置災(zāi)民成為香港大規(guī)模興建公屋的發(fā)端。1954年，港英政府成立徙置事務(wù)處，在香港島及九龍各處興建黃大仙、老虎巖、長沙灣李鄭屋等徙置區(qū)，讓居所簡陋、衛(wèi)生環(huán)境較差的寮屋居民入住。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“石硤尾大火”10年后，港府興建的徙置大廈已為接近50萬居民提供了固定居所。

但是這一時期建設(shè)屋邨以安置火災(zāi)災(zāi)民及木屋拆遷戶為主，因此建造標(biāo)準(zhǔn)極低。每個成年人可使用面積僅為2.2平方米。為了較長遠(yuǎn)地改善收入低下市民的居住條件，1954年4月，港英政府頒布《1954年房屋事務(wù)管理處法例》，組建屋宇建設(shè)委員會，負(fù)責(zé)廉租屋計(jì)劃的發(fā)展，改變政府直屬控制撥款的工作方式，強(qiáng)調(diào)商業(yè)原則經(jīng)營。此后，港英政府于1964年發(fā)布《寮屋管制、徙置及政府廉租屋宇政策檢討》白皮書，制定了香港的公屋政策。其重點(diǎn)在于嚴(yán)格管制現(xiàn)有木屋區(qū)、加快徙置大廈和廉租屋邨的建設(shè)速度。從1964年到1971年期間，港府興建各類徙置大廈255棟，居住徙置大廈人口從54萬增加到118萬。廉租屋居民也達(dá)到40萬以上，合計(jì)占到香港總?cè)丝诘?7%。公屋的大規(guī)模興建發(fā)揮了積極作用，并為港府在1970年代初提出“十年建屋計(jì)劃”奠定了基礎(chǔ)。

2.2 10年建屋計(jì)劃

1972年10月，在實(shí)施廉租房計(jì)劃和公屋政策的基礎(chǔ)上，時任港督麥理浩提出了一項(xiàng)雄心勃勃的房屋建設(shè)計(jì)劃，即在1973至1982年的10年內(nèi)，180萬香港居民只須支付其經(jīng)濟(jì)能力所及的租金，便可擁有環(huán)境合理的獨(dú)立住房。具體目標(biāo)是，香港3人以上家庭都有本身的居住單位，每人居住面積不少于35方尺，每個居所都有獨(dú)立的廚房和廁所。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，港府預(yù)計(jì)要建72個公共屋邨，其中53個新建，12個改建，7個為鄉(xiāng)村屋邨。這就是“十年建屋計(jì)劃”。

為了實(shí)現(xiàn)這一計(jì)劃，港英政府成立房屋署，來統(tǒng)一負(fù)責(zé)公屋的規(guī)劃、建設(shè)和管理。房屋署的成立，標(biāo)志著香港政府公屋政策的方向，已從過去分散的、權(quán)益性質(zhì)的“對策”，走向有全盤發(fā)展目標(biāo)的“政策”。從1970年代中期開始，房屋計(jì)劃正式啟動。到1982年麥理浩離任時，先后完成33個公共屋邨，16個居者有其屋項(xiàng)目，11個再發(fā)展大廈項(xiàng)目，共安置96萬居民。盡管其預(yù)訂的目標(biāo)未能如期完成，但是其代表的公屋政策方向，卻得到普遍的認(rèn)可。

“十年建屋計(jì)劃”的推行對于香港的城市發(fā)展也起到深遠(yuǎn)的影響。由于港九地區(qū)缺乏可供發(fā)展的土地資源，港英政府采取兩條腿走路的辦法，一方面將遷置大廈進(jìn)行重建，另一方面在新界推行新市鎮(zhèn)開發(fā)，在新市鎮(zhèn)大量建造新型公共屋邨，從而有力推動了第一代新市鎮(zhèn)的快速發(fā)展。

2.3 長遠(yuǎn)房屋策略

“十年建屋計(jì)劃”推行并未能實(shí)現(xiàn)預(yù)訂目標(biāo)，因此延長5年。到1987年，港英政府共建成居屋及租屋的單位可供150萬人居住。在評估香港住房情況時港英政府發(fā)現(xiàn)，香港每個家庭若要在2000年前都有設(shè)備齊全的居所，至少仍需增加96萬個住宅單位。這份評估直接導(dǎo)致公屋政策重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變。

1987年4月，港英政府發(fā)表《“長遠(yuǎn)房屋策略”說明書》，標(biāo)志著其公屋政策重點(diǎn)從出租公屋轉(zhuǎn)向居屋和資助市民自置居所。其目標(biāo)包括：（1）確保以市民能負(fù)擔(dān)的樓價或租金，為所有住戶提供適當(dāng)?shù)姆课?；?）鼓勵住戶自置居所；（3）確保能按照既定的優(yōu)先次序，盡快滿足居民對各類房屋的需求；（4）重建不合現(xiàn)今標(biāo)準(zhǔn)的舊型公共屋邨，并鼓勵重建舊型私人樓宇；（5）有效地運(yùn)用公營及私人機(jī)構(gòu)方面的建屋資源；（6）使撥作房屋經(jīng)費(fèi)的公共資源得到最有效的運(yùn)用。

《“長遠(yuǎn)房屋策略”說明書》的出臺說明，隨著香港經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市民對住房的需求業(yè)已發(fā)生變化。因此，長遠(yuǎn)房屋策略鼓勵市民自置居所，以此作為長遠(yuǎn)解決香港房屋問題的方法。因此政府推出“自置居所貸款計(jì)劃”以及重建早期公屋計(jì)劃。但是縱觀港英政府自1987年以來“長遠(yuǎn)房屋策略”以來的政策，其重點(diǎn)逐漸從出租公屋轉(zhuǎn)向出售房屋，強(qiáng)化了私人開發(fā)商在房地產(chǎn)市場所扮演的角色。其直接結(jié)果是公營房屋供應(yīng)量的減少。同時，將公屋租金和居屋售價與市場掛鉤，也推動了1990年代中期香港樓市大幅攀升。

2.4 回歸以來的公屋政策

“九七”回歸后，首任特首董建華提出每年私人樓宇單位、居者有其屋單位和夾心階層住房計(jì)劃單位供應(yīng)不少于八萬五千個，希望10年內(nèi)全港7成的家庭可以自置居所，輪候租住公屋的平均時間由6年半縮短至3年。由于恰逢金融危機(jī)，“八萬五”計(jì)劃加速香港房地產(chǎn)泡沫的破滅，因此在隨后特區(qū)政府出臺的救市政策中，擱置了大規(guī)模的公屋計(jì)劃。

此后，特區(qū)政府的總體房屋政策定位是：“政府堅(jiān)守一貫政策，為有需要的家庭提供租住公屋”③援引自香港特區(qū)政府于2002年11月發(fā)表的《房屋政策聲明》。，即政府致力維持一個公平和穩(wěn)定的環(huán)境，基于社會公平從而滿足那些市場不能為其提供基本住房的低收入人群的住房需要，中高等收入人群的住房需要由市場供應(yīng)。由于總體土地供應(yīng)并未放寬，近年來香港的樓價已經(jīng)超過1997年的水平，也帶來一些社會問題。

3 新市鎮(zhèn)建設(shè)

3.1 第一代新市鎮(zhèn)加速發(fā)展

雖然香港早在1960年代已啟動第一代新市鎮(zhèn)的建設(shè)，但“十年建屋計(jì)劃”的推行，才使香港新市鎮(zhèn)建設(shè)步入快車道。第一代新市鎮(zhèn)荃灣、沙田、屯門的開發(fā)有力地配合了港府的“十年建屋計(jì)劃”，不僅大大減輕了港九市區(qū)的擁擠程度，舒緩了市區(qū)在社區(qū)設(shè)施、基礎(chǔ)建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、房屋需求等方面的壓力，而且改變了香港單中心的城市結(jié)構(gòu)。

1973年，為了推進(jìn)新界地區(qū)的新市鎮(zhèn)開發(fā)，港府專門成立“新界拓展署”，負(fù)責(zé)推行新市鎮(zhèn)發(fā)展計(jì)劃。該署在全港發(fā)展策略的框架下擬備發(fā)展大綱和法定圖則，進(jìn)行土地平整工程、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、提供輔助社區(qū)設(shè)施，以及協(xié)調(diào)政府和私人發(fā)展。香港新市鎮(zhèn)基本是在政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，編制框架性總體規(guī)劃和相應(yīng)的開發(fā)計(jì)劃，政府監(jiān)管公共建設(shè)和私人開發(fā)計(jì)劃的重要依據(jù)是“分區(qū)計(jì)劃大綱圖”。香港的第一代新市鎮(zhèn)由于和“十年建屋計(jì)劃形成緊密的政策配合，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)與居住的均衡發(fā)展，加之規(guī)劃在總體布局、設(shè)施配套等多個方面予以合理引導(dǎo)，成為全港最具活力的新市鎮(zhèn)。2011年，第一代新市鎮(zhèn)人口均超過25萬人，其中荃灣的人口約為29萬，沙田人口約為43.34萬，屯門人口約有48.59萬人（圖3）。

3

3.2 建設(shè)第二代新市鎮(zhèn)

繼第一代新市鎮(zhèn)加速開發(fā)后，港英政府又積極開發(fā)第二代新市鎮(zhèn)，包括大埔、粉嶺/上水、元朗等。第二代新市鎮(zhèn)主要結(jié)合傳統(tǒng)的墟鎮(zhèn)開發(fā)，因此其發(fā)展規(guī)模比較有限。雖然它們都遠(yuǎn)離市區(qū)，但是隨著港九鐵路電氣化、吐露港公路及大老山隧道的通車、元朗至屯門的輕便鐵路啟用，以及整個新界地區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)的完善，情況大有改觀。2011年，大埔的人口約為26.46萬，粉嶺/上水的人口為25.53萬，元朗人口為14.77萬。

和第一代新市鎮(zhèn)一樣，第二代新市鎮(zhèn)也強(qiáng)調(diào)均衡發(fā)展，希望在本區(qū)內(nèi)解決居民的就業(yè)問題。因此在最初規(guī)劃時就留有工業(yè)土地。大浦有香港第一個工業(yè)邨，元朗有兩個大型的工業(yè)區(qū)。但是受到1980年代香港本地產(chǎn)業(yè)大規(guī)模向內(nèi)地轉(zhuǎn)移的影響，第二代新市鎮(zhèn)工業(yè)用地的利用遠(yuǎn)不如第一代新市鎮(zhèn)有效。

3.3 開發(fā)第三代新市鎮(zhèn)

到了1980年代，港英政府啟動第三代新市鎮(zhèn)的開發(fā)。將軍澳、天水圍和東涌幾乎全部從零開始建設(shè)。由于大量本港企業(yè)的外遷，因此在規(guī)劃時不再刻意強(qiáng)調(diào)自給自足，明顯減少了工業(yè)用地，天水圍和東涌則干脆沒有工業(yè)區(qū)。與之對應(yīng)，規(guī)劃加強(qiáng)了第三代新市鎮(zhèn)與外界的聯(lián)系。

在空間形態(tài)上，第三代新市鎮(zhèn)最大的特點(diǎn)就是向高空發(fā)展。成片的高密度住宅樓拔地而起，猶如“水泥森林”，“地積比”（香港地契上規(guī)定某塊土地上所建筑的樓面總面積與這塊土地面積之比）高達(dá)8倍，而其它新市鎮(zhèn)最多5、6倍。過去的“公屋”不過十幾二十層，而新一代的“公屋”動輒三四十層，甚至更高。高密度發(fā)展令第三代新市鎮(zhèn)能夠容納更多的居民。2011年，將軍澳的人口為37.16萬，天水圍的人口為28.79萬，東涌人口為8.30萬（圖4）。

從1990年代以來，香港新市鎮(zhèn)的規(guī)劃工作由規(guī)劃署承擔(dān)，而開發(fā)實(shí)施則由土木工程拓展署負(fù)責(zé)統(tǒng)籌。在規(guī)劃實(shí)施的過程中，采取政府主導(dǎo)、公司合作的投資建設(shè)渠道，保障規(guī)劃的落實(shí)。由于有公屋建設(shè)和人口導(dǎo)入強(qiáng)有力的政策支撐，香港新市鎮(zhèn)基本按照規(guī)劃建設(shè)和實(shí)施，規(guī)劃的法定性得以充分體現(xiàn)。

3.4 香港新市鎮(zhèn)意義與影響

公屋建設(shè)帶動下的新市鎮(zhèn)發(fā)展可以視為香港新市鎮(zhèn)發(fā)展最典型的特征，它不僅有效促進(jìn)了當(dāng)時香港整體的發(fā)展轉(zhuǎn)型，而且對于城市整體空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

3.4.1 新市鎮(zhèn)開發(fā)之于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的意義

從1970年代開始，香港經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主線是致力于保持其地區(qū)工商業(yè)中心的地位并發(fā)展為一個國際都市。而要達(dá)到此目標(biāo)，土地及房屋發(fā)展與本地對空間和經(jīng)濟(jì)增長的不斷需求必須互相配合。新市鎮(zhèn)開發(fā)對于香港經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有以下4方面的意義。其一，滿足了香港工業(yè)用地拓展的發(fā)展需求，成為香港工業(yè)發(fā)展的主要空間載體。目前全港共有1個科學(xué)園（香港科學(xué)園）和3個工業(yè)邨（大埔、將軍澳及元朗），全部依托新市鎮(zhèn)發(fā)展。其二，為快速增長的人口提供了良好的居所，從而為港九地區(qū)建設(shè)國際都市騰出了發(fā)展空間。這是香港新市鎮(zhèn)開發(fā)對于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型更為重要的價值所在。其三，香港新市鎮(zhèn)的大規(guī)模開發(fā)建設(shè)耗資巨大，也成為香港轉(zhuǎn)型發(fā)展時期經(jīng)濟(jì)的重要助推器。目前，9個新市鎮(zhèn)的發(fā)展總面積超過160平方公里，已經(jīng)投入數(shù)百億港元資金。其四，新市鎮(zhèn)開發(fā)提供了大量廉價的公共住宅，使得香港勞動力價格得以保持較低水平，從而強(qiáng)化了香港的經(jīng)濟(jì)競爭力。

3.4.2 新市鎮(zhèn)開發(fā)之于城市結(jié)構(gòu)的影響

從空間格局上，香港城市發(fā)展可以劃分為兩個階段，即1973年以前的單中心周邊延伸階段和1973年以后的多核心發(fā)展階段。其分水嶺就在于1973年推行的“十年建屋計(jì)劃”及由此帶動的新市鎮(zhèn)快速發(fā)展。新市鎮(zhèn)的發(fā)展，改變了香港的城市面貌，形成了母城與新區(qū)相結(jié)合的城市格局。港九母城作為香港的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，是整個城市的核心，9個新市鎮(zhèn)則構(gòu)成城市的次核心，加上具有鄉(xiāng)土氣息的墟鎮(zhèn)，形成了“三級城鎮(zhèn)體系”。

香港新市鎮(zhèn)建設(shè)起步之初的1971年，全港人口約為385萬，而今天的全港人口接近710萬。40年間，香港新增325萬人口。而新市鎮(zhèn)所在地區(qū)的居民則由40年前的50萬，增加到現(xiàn)在的342萬，新增人口292萬。這說明，40年間香港的新增人口，并沒有增加原有市區(qū)的稠密度，而大多被不斷興建的新市鎮(zhèn)“消化”了?？梢哉f，新市鎮(zhèn)發(fā)展有效降低了原有市區(qū)的人口密度，改善了香港市民的居住環(huán)境，這也是城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的直觀表征。

4 市區(qū)重建

4.1 “都會計(jì)劃”

1980年代，香港面臨著政治、經(jīng)濟(jì)及社會的快速轉(zhuǎn)型。港英政府決定檢討香港城市發(fā)展的模式和方向，制定“全港發(fā)展策略”，其核心是配合香港服務(wù)經(jīng)濟(jì)的成熟發(fā)展和國際都會的建設(shè)目標(biāo)，將規(guī)劃的重心從新市鎮(zhèn)調(diào)整回到市區(qū)，并著手研究解決機(jī)場和港口的發(fā)展問題，建立一個長遠(yuǎn)的土地利用和運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)互相配合的規(guī)劃架構(gòu)。1989年的《港口及機(jī)場發(fā)展策略研究》（又稱“機(jī)場核心計(jì)劃”），為港口設(shè)施向西面擴(kuò)展和香港國際機(jī)場由啟德遷向大嶼山的赤蠟角等計(jì)劃提供發(fā)展大綱。為配合該計(jì)劃實(shí)施，港英政府在1990年代啟動了次區(qū)域發(fā)展策略層次的“都會計(jì)劃”（又名“回到港口”），其核心是把人口重新分配到港口周圍的市區(qū)，進(jìn)行大規(guī)模填海，興建住宅，以減少龐大公共開支的問題。

根據(jù)“都會計(jì)劃”，香港市區(qū)面積從原有的6500公頃擴(kuò)大到8600公頃，主要的發(fā)展地區(qū)將集中在與赤蠟角國際機(jī)場有關(guān)展開的各主要填海區(qū)，包括西九龍?zhí)詈^(qū)、青洲填海區(qū)、中環(huán)至灣仔填海區(qū)、荃灣填海區(qū)、九龍角填海區(qū)等，以及啟德機(jī)場搬遷后的舊址，而目標(biāo)人口定在420萬人左右。在主要的新發(fā)展區(qū)和綜合重建區(qū)內(nèi)，公私營機(jī)構(gòu)將提供各類型的房屋以及各類社區(qū)設(shè)施和商業(yè)用途。在較舊的地區(qū)內(nèi)，適合重建的殘余樓宇將由土地開發(fā)公司、房屋委員會、房屋協(xié)會以及私人機(jī)構(gòu)重新發(fā)展。而這些所有的發(fā)展或者重建計(jì)劃，都應(yīng)與其毗鄰已發(fā)展地區(qū)的重整計(jì)劃相配合，從而協(xié)助這些地區(qū)降低人口密度和改善環(huán)境。

“都會計(jì)劃”和“機(jī)場核心計(jì)劃”的相互配合，有效改善了香港都會區(qū)的面貌、環(huán)境、生活質(zhì)量和交通，也為地產(chǎn)開發(fā)提供了更多的土地資源。1990年代，隨著機(jī)場核心計(jì)劃的開展，赤蠟角機(jī)場填海1248公頃，西九龍?zhí)詈?34公頃，兩項(xiàng)工程所得土地占到1980-1999年全港總填海面積的79%。但是，“都會計(jì)劃”并非類同于“十年建屋計(jì)劃”和新市鎮(zhèn)開發(fā)計(jì)劃那樣是由政府主導(dǎo)投資推動的計(jì)劃，僅僅作為規(guī)劃指引，為公營機(jī)構(gòu)和私人發(fā)展商參與市區(qū)建設(shè)提供基礎(chǔ)。1990年代，由于人口急劇增長，市區(qū)人口于1999年已經(jīng)達(dá)到“都會計(jì)劃”擬訂的上限（420萬人）。同時，亞洲金融風(fēng)暴的影響以及公眾強(qiáng)烈反對在維港進(jìn)行新的填海工程，以填海供應(yīng)新土地的發(fā)展方式受到限制，原來的“都會計(jì)劃”基本建議已不再適用。因此“都會計(jì)劃選定策略”其后于1998年及2003年分兩階段完成全面檢討研究，以修正原來的規(guī)劃策略。

4.2 “市區(qū)重建計(jì)劃”

由于之前將大量公私營機(jī)構(gòu)的資金投入到新市鎮(zhèn)建設(shè)中，香港市區(qū)老化的問題在1980年代日趨嚴(yán)重。加上早期缺乏城市規(guī)劃而形成的土地混合使用，建筑凌亂、社區(qū)設(shè)施不足和非法建筑物的普遍存在，已經(jīng)嚴(yán)重影響到市區(qū)寶貴的土地資源合理利用，以及作為國際商業(yè)大都會的健康發(fā)展。為了與“都會計(jì)劃”相對應(yīng)，港英政府開始推行“市區(qū)重建計(jì)劃”。

1987年，港府頒布“土地發(fā)展公司條例”，成立獨(dú)立公共法定機(jī)構(gòu)“土地發(fā)展公司”，以全面推動市區(qū)的重建工作。其運(yùn)作程序，是先從規(guī)劃地政公務(wù)司選定的重建區(qū)中找出有發(fā)展?jié)撡|(zhì)的部分，訂出發(fā)展大綱，然后提交城市規(guī)劃委員會審批，經(jīng)行政局通過后，由土地發(fā)展公司負(fù)責(zé)收地，為期一年。若超過期限，公司可要求政府引用“官地收回條例”將土地收回。完成收地程序后，土地發(fā)展公司將擔(dān)任項(xiàng)目經(jīng)理，并邀請私人發(fā)展商參與開發(fā)。在土地開發(fā)公司12年的運(yùn)營期間，先后完成了16個重建項(xiàng)目，啟動了14個項(xiàng)目，建成37280平方米住宅、10666平方米商業(yè)鋪位、18956平方米寫字樓以及6241平方米的政府團(tuán)體和社區(qū)休憩等公益性設(shè)施。

“九七”回歸后，特區(qū)政府于2000年7月制訂《市區(qū)重建局條例》，并于2001年5月1日成立具有官方背景支持和約束下的獨(dú)立運(yùn)作機(jī)構(gòu)——市區(qū)重建局（URA），制訂“市區(qū)重建策略”。和土地發(fā)展公司相比，以市區(qū)重建局為主體的城市更新政策框架更強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制前提下政府角色的強(qiáng)化、全面化的城市更新理念以及“以人為本”的城市更新價值觀。2011年2月，香港發(fā)展局公布新一輪“市區(qū)重建策略”，提出“以人為先，地區(qū)為本，與民共議”的工作方針，在全港劃定了9個重建目標(biāo)區(qū)和225個優(yōu)先項(xiàng)目。而且“市區(qū)重建策略”明確提出市區(qū)更新不是零星拆建的過程，政府會采取全面綜合的方式，籍著重建發(fā)展、樓宇復(fù)修、舊區(qū)活化和文物保育等方法（四大業(yè)務(wù)策略），更新舊區(qū)面貌。“重建發(fā)展”和“樓宇復(fù)修”是市區(qū)重建局的核心業(yè)務(wù)。工作過程中，市區(qū)重建局遵從工作原則為：（1）因進(jìn)行重建項(xiàng)目而物業(yè)被收購或收回的業(yè)主必須獲得公平合理的補(bǔ)償；（2）受重建項(xiàng)目影響的住宅租戶必須獲得妥善的安置；（3）市區(qū)重建應(yīng)使整體社會受惠；（4）受重建項(xiàng)目影響的居民應(yīng)有機(jī)會就有關(guān)項(xiàng)目表達(dá)意見。

5 結(jié)語

本文對香港開埠以來的城市發(fā)展歷程及不同時期城市規(guī)劃工作進(jìn)行了梳理。從宏觀視角來看，香港自1970年代以來的40余年轉(zhuǎn)型期間，其外部政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的動蕩對城市的影響極大，但是香港能夠?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)型并發(fā)展成為亞太國際都會，究其關(guān)鍵原因還是在于以下幾個因素：一是始終堅(jiān)持高度開放的自由港體制；二是始終堅(jiān)定其亞太國際都會的發(fā)展目標(biāo)；三是能夠不斷根據(jù)外部環(huán)境變化主動調(diào)整其應(yīng)對策略。在這一過程中，城市規(guī)劃的重要職責(zé)是將政府施政報(bào)告的具體轉(zhuǎn)型策略落實(shí)到空間上，并保障重點(diǎn)項(xiàng)目按法定程序建設(shè)。所以在“香港2030”工作的伊始，規(guī)劃署就明確其研究目的是“制訂下一個長遠(yuǎn)的土地用途、運(yùn)輸及環(huán)境規(guī)劃策略，作為香港日后發(fā)展和策略性基礎(chǔ)建設(shè)的指引，并通過規(guī)劃發(fā)展，協(xié)助實(shí)現(xiàn)政府的其他政策目標(biāo)”。

面對復(fù)雜的國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境和內(nèi)部社會訴求，香港未來的發(fā)展仍然面臨多樣的挑戰(zhàn)。而城市轉(zhuǎn)型勢必將賦予新的內(nèi)涵。由于完善的城市規(guī)劃體系早已建立，有理由相信，城市規(guī)劃仍然會在香港城市轉(zhuǎn)型的歷程中發(fā)揮著先導(dǎo)性的作用。

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