加強內控機制建設構筑防范稅收風險體系的思考

江西省南昌市地稅局直屬分局 吳振江

高安市地稅局 范勇崗

當前，隨著我國社會經濟成分、利益主體、社會生活和社會組織形式出現(xiàn)多元化，基層稅務人員在日常工作中的行政管理和稅收執(zhí)法環(huán)節(jié)必然存在著不容忽視的廉政風險。稅務機關要加強對權力的監(jiān)督制約為核心，完善崗責體系，強化信息渠道，實施風險管理，強化內外監(jiān)督，形成權力層層分解、工作環(huán)環(huán)相扣、相互聯(lián)系制約的科學嚴密的內部管理機制，從源頭上防范稅收執(zhí)法風險。筆者就如何加強內控機制建設構筑防范稅收風險體系談談自已的看法。

一、強化內控機制建設

強化內控機制建設，是指內控實施部門在長期內控實踐活動中，逐步形成并被共同認可、遵循，帶有價值取向、道德作風、思想意識、行為方式及其具體化的物質實體等因素的總和。良好的內控機制是政府部門內控機制持續(xù)有效運行的前提，是化解內部人員執(zhí)法風險、道德風險的重要保障。通過構建內控環(huán)境文化、組織文化、行為文化、制度文化、精神文化等，營造出“內控先行、防范風險”的地稅廉潔高效體系。

內控機制建設，應充分吸收現(xiàn)代控制論和管理學的先進理念，并緊密結合地稅部門的業(yè)務特點，以人為本，以和諧發(fā)展為目的，實現(xiàn)地稅事業(yè)前進、部門管理規(guī)范、個人全面發(fā)展的共贏。

二、稅收風險隱患的現(xiàn)狀及表現(xiàn)形式

通過不斷努力，地稅部門內控機制建設雖然取得了一定的成效，逐步構建起了權責明晰的懲防體系，但由于種種原因，仍然存在諸多突出問題，主要表現(xiàn)在：

(一)干部的執(zhí)法水平有所削弱

近年來，雖然各級稅務機關采取多種形式加大了稅法宣傳力度，納稅人納稅意識有所增強，但總的來看，納稅人對稅法的遵從度還不高，部分納稅人千方百計偷逃稅款的行為時有發(fā)生，他們有的通過拉關系，走后門，拉攏腐蝕稅務干部來達到少繳稅款的目的，致使干部執(zhí)法風險加大。

(二)受利益驅使存在違法亂紀行為

有些地方不顧當?shù)亟洕l(fā)展的實際，有的甚至出于政績和利益考慮，過高地下達稅收計劃，過分強調組織收入，對稅務機關提出不適當?shù)囊?，致使稅務機關和干部容易發(fā)生拉稅引稅等問題，從而帶來執(zhí)法風險。

(三)自由裁量權濫用時有發(fā)生

盡管各級稅務機關對稅收執(zhí)法自由裁量權作了一些規(guī)范，但在征、管、查等權力節(jié)點上還沒有作出模式化的規(guī)定，給賦有稅收執(zhí)法權的干部留下了空間，也易造成執(zhí)法不公形成風險。

(四)干部業(yè)務能力不夠強防范風險意識薄弱

隨著征管信息化進程的加速推進和稅收政策法規(guī)的不斷更新，部分干部不注重知識的更新和能力的提高，對稅收會計知識、稅收政策法規(guī)學習掌握不夠，對企業(yè)情況不甚了解，業(yè)務能力不強，有可能導致稅收執(zhí)法風險，有的同志沒有樹立正確的權力觀，利益觀，不同程度地存在索、拿、卡、要的現(xiàn)象，依法行政、依率計征、依法辦事的原則性沒有更好的落實，有的存在收取“人情稅”、有法不依的現(xiàn)象。

(五)監(jiān)控機構單一化，還尚未形成全方位、全角度的監(jiān)督控制機制

內控制度還不健全、不完整，尤其是一些重要領域和關鍵環(huán)節(jié)的制度空白，使得內控機制未能覆蓋到地稅工作的方方面面。如對地稅部門近幾年開展的納稅評估工作，仍未制定科學合理的評定機制；一些制度缺乏針對性和可操作性，過于原則寬泛，解決實際問題的適用性不強，這反映引起制度的制定先期沒有很好的做基層調研，只是憑想當然，缺乏群眾基礎，導致失去了存在的空間。一些制度缺乏系統(tǒng)性和配套性，不能形成一個既互相補充又相互制約的整體，體現(xiàn)在制度的制定都是各自為政，沒有做好協(xié)調溝通，如有些地方，征管部門、稅政部門、稽查部門都是關起門來制定自己的一套方案，缺乏必要的溝通，導致具體制度在實行時互相沖突、重復，甚至抵制。

三、加強內控機制建設構筑防范稅收風險體系的建議

加強地稅系統(tǒng)內控機制建設的目的是通過構建責任明晰、分權制衡、流程制約、風險管理、信息化運行的權力制約機制，確保權力規(guī)范、透明、高效運行，從而有效保護干部。筆者就加強和推進地稅部門內控機制建設談幾點認識。

(一)創(chuàng)新監(jiān)控理念，突破部門利益局限

內控機制建設必須以理念創(chuàng)新為先導，在內控機制建設之初，有的地稅干部也存在著一些理解和認識上的偏頗，片面認為加強監(jiān)控是對地稅干部的成見和不信任，甚至有抵觸情緒。因此就要引導廣大地稅干部解放思想，更新觀念，增強權力監(jiān)控意識，支持和參與內控機制建設。在制度設計上要破除部門利益至上、與民爭利的做法，充分尊重和相信納稅人，最大限度地方便納稅人。內控機制建設涉及政府部門的職能定位和權力調整，必須堅持以解放思想為先導，把理念創(chuàng)新貫穿于工作的全過程，勇于突破部門利益，勇于突破傳統(tǒng)，打破常規(guī)，勇于創(chuàng)新思路，大膽變革。

(二)減少和規(guī)范行政審批，推動機關職能轉變

從當前機關部門情況看，內控機制建設的一個重要方面就是要進一步削減乃至取消行政審批權力，規(guī)范那些必須保留的行政審批管理權，特別是各種自由裁量權。要按照“弱化事前審批、強化事后監(jiān)督”的原則，依托信息技術，全面推行機控運作流程，逐步取消行政審批權，以減少權力尋租的源頭。

(三)突出權力制衡，推動權力公開規(guī)范運行

建立有效防范權力濫用的制衡機制是懲治和預防腐敗的最有效措施。領導班子要敢于向一線崗位放權，稅務部門要力求向納稅人放權，在此基礎上，實現(xiàn)決策權、執(zhí)法權和監(jiān)督權的分離。特別是對稅收征管、選人用人、項目決策、大宗物品采購、資金使用等重大事項，對資金調撥、財產處置、福利分配等方面，要充分體現(xiàn)科學分權、公開運行的要求，從而形成權力制衡內控機制，改變“花錢一支筆”、“用人一句話”、“決策一手拍”現(xiàn)象，確保權力的正確行使。

(四)堅持制度創(chuàng)新，構建內控機制建設的長效機制

內控機制建立過程中，要注重長效機制建設，在徹底破除傳統(tǒng)習慣和做法的同時，堅持“務實、管用”的要求，在提高制度的針對性、可行性和可操作性上下功夫，做到“以制度管干部，靠機制促落實，用制度來把關”，將工作重心放在對稅收權力運作全過程、全方位監(jiān)控管理上，將監(jiān)督直接切入到在每個環(huán)節(jié)、每個崗位的稅務干部上，健全和完善征收管理、人事管理、行政管理、納稅服務、學習培訓等制度，使每個工作環(huán)節(jié)都有章可循，真正建立具有“預警”和“免疫”功能的稅收監(jiān)控管理體系，確保廣大稅務干部始終處在監(jiān)督制約中，以有效預防腐敗現(xiàn)象的滋生。

(五)以信息技術為依托，強化科學監(jiān)控

以信息化平臺為依托，構建上下互動、專業(yè)分工明晰的稅收遵從風險管理體系，防微杜漸，使稅收執(zhí)法風險意識警鐘長鳴。明晰各級稅務機關風險管理職責，健全風險管理組織協(xié)調機制。整合各級征管資源，明確各級風險管理職能，確立省市局在風險管理中的主導作用。在各部門之間，以風險管理聯(lián)席會議為載體，整合征管、計統(tǒng)、稅政、稽查等各部門的風險管理職能，在風險管理的主要環(huán)節(jié)上形成統(tǒng)一口徑、分類牽頭、有序整合、協(xié)同部署的橫向協(xié)調機制。各級稅務機關應對各類風險群體和風險程度進行集中分析，對跨部門和跨稅種的風險管理進行統(tǒng)一安排，如將所得稅匯算清繳審核、行業(yè)評估、專項檢查等納入風險管理總體規(guī)劃，整合各部門的管理要求，明確分階段風險管理工作重點。在科學設計風險目標規(guī)劃的基礎上，以風險識別排序和應對處理為重點，以減負增效為原則，創(chuàng)新稅源稅基管理方式方法，建立風險監(jiān)控管理機制。

(六)以多方會診為核心，增強風險管理推動力

實施科學的風險管理，實現(xiàn)對風險事前預警、事中提醒、事后追究的防范和控制，是推進內控機制建設的重要一環(huán)。而找準風險點是風險管理的基石，應該采取崗位自查、不同崗位互查、領導幫助查找、集體排查等方法，對權力運行中存在的或潛在的廉政風險進行查找。

根據征管業(yè)務和行政管理信息化處理的要求，依托現(xiàn)代管理技術，積極開發(fā)稅收征管業(yè)務監(jiān)管軟件，實現(xiàn)工作流程信息環(huán)環(huán)相扣、無縫銜接，提升內部監(jiān)控水平，實現(xiàn)“以機器管人”。設計研發(fā)網上辦稅、網上申報、稅庫銀聯(lián)網、綜合查詢分析、行政辦公管理（即OA系統(tǒng)）等軟件系統(tǒng)，使所有辦稅事項按照崗責要求定向、限時處理，實現(xiàn)了“人找事”到“事找人”的轉變。通過這些軟件的開發(fā)和應用，形成了卓有成效的機控防線。

行政執(zhí)法權力風險查找的重點是優(yōu)惠政策審批、稅款核定、納稅評估、稅務稽查、稅務行政處罰等環(huán)節(jié)。行政管理權力風險查找的重點是干部任用、資金分配、項目決定、資產處置，以及許可權、審批權、征收權、處罰權、強制執(zhí)行權等權力比較集中的重點部位和關鍵環(huán)節(jié)。對查找出的風險，既要集中公示，又要按照權力運行頻率高低、人為因素大小、自由裁量幅度的高低、制度機制漏洞的多少、危害損失的嚴重程度等對風險點進行分級評估，采取相應的風險應對策略和措施，實現(xiàn)風險的有效防范、控制和化解。