關(guān)于化解縣（區(qū)）級地方政府債務風險的思考

寧波市海曙區(qū)財政局 竺培楠

一、縣（區(qū)）級政府的債務風險積累明顯高于市級、省級政府

從國家審計署對全國地方政府性債務審計結(jié)果顯示，至2010年底，全國各級政府幾乎都舉借了債務。省級政府舉借債務項目（36個）要遠少于市級（353個）和縣級債務項目（2405），全國只有54各縣級政府沒有舉借政府性債務。從浙江省披露的數(shù)據(jù)看，至2009年末，全省政府性債務余額為4579萬元，增長64%，債務負債率為20.15%，債務率為97.46%，償債率28.28%，其中省本級債務率為91.1%，市縣級債務率為97.99%，明顯高于省本級債務率指標，逾半數(shù)市縣在負債率、債務率、償債率三個指標均上超過省定警戒線。其中寧波市政府債務余額為1458萬元，增長155.34%，也高于省級債務增長率。可見，政府性債務負擔隨行政級次的降低反而是增加的。

從市、縣級指標來看，政府性債務積累速度大大超過其他量化指標，如GDP增速、財政收入增速等，有的縣（區(qū)）債務余額接近或超過財政預算收入。如以寧波海曙區(qū)為例，該區(qū)2009年在國際金融危機大背景下，為響應中央積極財政政策和寧波市民生工程項目建設(shè)，積極籌資用于南站改造、舊村改造、城中村改造、保障性住房建設(shè)、非成套房及背街小巷改造，2010年政府債務41.1億元，2011年達到55.12億元，增長34.1%，遠遠高于GDP收入9.1%和財政收入15.1%的增幅。2011年海曙區(qū)一般預算收入64.82億元，稍高于債務余額。從近兩年情況來看，海曙區(qū)負債率和債務率分別在10%和150%以上，且明顯呈加重趨勢，反映出政府項目仍在攻堅階段，融資力度未有減弱的超勢；償債率有所下降，從21.5%降到16.1%,但仍在警戒線以上，反映地方債務償債數(shù)額在增加，舉債既要保障項目建設(shè)，還要兼顧還本付息，流動性風險突出。

二、縣（區(qū)）級政府償債壓力增加，未來債務流動性風險不容樂觀

從全國范圍來看，未來三年內(nèi)將有35%的貸款集中到期，地方政府融資平臺將迎來償債高峰，而近一年多來實施的房地產(chǎn)調(diào)控使得地方政府可支配收入來源進一步減少，償付壓力巨大。如海曙區(qū) “十二五”規(guī)劃按2009年已經(jīng)上馬開工的項目統(tǒng)計，以及根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和各項民生工程項目進度，未來五年政府性總投入約為465億元，其中項目資金需求406億元，還貸資金需求60億元。從年度規(guī)劃來看，項目資金需求在2011年和2013年最集中，以后兩年逐年降低，但財務成本累積非常高，三年需46億元，占同期資金需求25%。

從反映區(qū)級債務風險指標的長期走勢來看，未來流動性風險也不容樂觀，特別是縣（區(qū)）級政府償債壓力較大。如寧波海曙區(qū)負債率在后期基本能回到警戒線以內(nèi)，表明隨經(jīng)濟的增長債務總體可控，債務負擔隨著經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展逐步回到安全區(qū)域，但債務高度依賴經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，有一定的系統(tǒng)性風險；債務率長期遠超警戒線，特別是財力的緩慢增長與債務的快速增長不成比例，需要加強融資管理，創(chuàng)新融資方式，加速資金流動性；結(jié)合預算內(nèi)外收入測算的償債率也長期遠超警戒線，反映債務及付息額長期遠高于預算內(nèi)外收入，區(qū)財政長期處于入不敷出的境地，流動性風險非常高。從公開批露的資料看，東部沿海各省、市、縣（區(qū)）政府投融資走向大抵如此，如青島市本級債務率為42.96%，償債率為7.69%，而青島下轄的12區(qū)（市）的債務率和償債率總體上高于市本級，特別是市南區(qū)、李滄區(qū)債務率均為135%，超過了100%的警戒線，有五個區(qū)（市）償債率在20%的警戒線以上，區(qū)（市）政府償債壓力增加。

三、多種因素造成縣（區(qū)）級地方債務風險偏高

監(jiān)管調(diào)控從嚴。2011年受銀監(jiān)會執(zhí)行“嚴禁新增平臺貸款，嚴禁展期，嚴禁借新還舊”的信貸政策影響，政府融資形勢非常嚴峻，全國一些在建項目后續(xù)建設(shè)資金和還貸資金緊張，全國多地出現(xiàn)項目工地停工事件，最為典型的是2011年四季度鐵道部全國3000個工地停工；寧波鐵路南站分為鐵道部鐵路和寧波市南站建設(shè)兩個大工程，其中鐵路工程也因為資金問題一度停工；寧波市政府下達給海曙區(qū)承擔的南北廣場和五條高架改造工程，由于區(qū)政府在2010年5月前合理運籌，順利籌集了一期銀團及資本金60多億元，保證了工程進展。今年以來，隨著監(jiān)管層對地方融資問題的關(guān)注和穩(wěn)定化解地方政府融資平臺貸款風險的決心，地方政府有望獲得新的貸款額度。但各地銀行在實際執(zhí)行中，對政府融資政策限制仍未放松，如工行、交行對涉及政府投資項目融資一律不放。監(jiān)管調(diào)控若長期不放松，地方財力將難以支撐項目的持續(xù)投入和還貸要求。

地方融資平臺清理。2011年地方融資平臺的清理整頓，限制了一大批資產(chǎn)不合格、名目繁多的平臺公司，要求只能保留了部分符合信貸要求、現(xiàn)金流充足的優(yōu)質(zhì)平臺公司。就寧波市而言，264個政府背景公司（事業(yè)單位）中只有179家被寧波銀監(jiān)會認定為“一般類公司”，85家仍被認為“平臺類公司”，且自2012年開始“平臺類公司”要改為“一般類公司”難度大幅增加，必須經(jīng)過其有貸款關(guān)系的所有銀行總行認可。而且如寧波市的舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)歷史上就以事業(yè)平臺融資，中央對事業(yè)平臺的嚴控導致地方政府在項目立項和工程承包、債務歸還等方面帶來體制性斷裂。這是銀監(jiān)會僅僅從部門思考監(jiān)管政策，而沒有充分考慮各級政府承擔的體制轉(zhuǎn)換風險。海曙區(qū)僅有1家公司被認定為“平臺類公司”，但同樣面臨融資困難的局勢，因為優(yōu)質(zhì)的平臺往往存量貸款規(guī)模已經(jīng)很大，正如前面提到的數(shù)據(jù)，地區(qū)償債率已非常高，可能面對無法融資的情況或者必須承受很高的利率，無形中加大融資成本。

質(zhì)押資產(chǎn)不足。各銀行對貸款項目均要求抵押，基本不具備僅憑政府信用擔保等貸款的可能，抵押的資產(chǎn)集中在土地、房屋之類的固定資產(chǎn)。隨著房地產(chǎn)調(diào)控政策繼續(xù)落實，房屋資產(chǎn)價格有下降趨勢，土地資產(chǎn)流標、流拍的情況也逐漸增多。而作為中心城區(qū)的區(qū)級財政，一方面可供抵押的土地資源本身有限，另一方面因開發(fā)成本過高受市場追捧程度大不如前，給地方政府融資工作帶來空前壓力。且作為地方融資主體，特別是區(qū)級層面的融資主體，本身受“事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一”的影響最深，政策空間極其被動，融資形勢較為嚴峻。

債務轉(zhuǎn)移。中央、省、市事權(quán)與財權(quán)不匹配，導致債務轉(zhuǎn)移或民生債務顯性化。如前述寧波火車南站綜合改造資金高達180億元，由市轄的區(qū)級政府承擔勉為其難。舊村改造和非成套房改造也高達上百億元，在2009年以前都是先由市級部門籌資改造，再按市區(qū)分別承擔。而現(xiàn)在前期籌資全部由區(qū)級政府出面，在流動性風險方面已經(jīng)存下了隱患。

民生債務顯性化。一些顯性債務其實也是財政隱性負擔，主要由事權(quán)不配套下放的民生項目,如醫(yī)療改革、事業(yè)單位增資改革、城建道路、非成套房改造及低收入人群保障房建設(shè)等項目，海曙區(qū)因此每年要多承擔支出5個億以上，這部分資金擠占了地方政府的可用財力。

四、地方政府債務有被夸大的可能

結(jié)合工作實際，筆者認為地方政府性債務由被夸大的可能。從寧波市各縣市區(qū)融資情況看，基層地方政府性債務風險至少被夸大了三分之一。主要原因是城鎮(zhèn)改造項目由于安置房建設(shè)、舊村土地改造、項目地塊拆遷建設(shè)分頭推進，債務存在重復測算的情況，如前述火車南站項目的180億元資金，其中已經(jīng)包括了城市拆遷資金103.5億元和舊村改造資金20億元。按50%的居民要求實物安置住房計算，前期建造拆遷安置房和舊村改造獲得土地等投入共計70億元，占項目38.8%，但在某一時點計算債務資金時因項目前期分列而重復。過高的資金測算造成銀行對地方政府還債能力心生擔憂，審批愈加嚴格，上層監(jiān)控愈加趨緊。

五、推動內(nèi)外部力量，化解縣（區(qū)）級政府化解地方債務風險

債務制度化。在銀監(jiān)會、審計署的多頭監(jiān)控下，縣（區(qū)）級融資主體防控風險意識得到強化，在制度建設(shè)及程度規(guī)范方面逐步完善。海曙區(qū)2011年先后出臺了《海曙區(qū)政府性債務管理辦法》和《海曙區(qū)政府性債務管理辦法實施細則》，就政府性債務的舉借、使用、償還和監(jiān)督管理等作了明確規(guī)定，使政府投資項目的融資工作從此有章可依。同時區(qū)財政局也出臺了相關(guān)管理制度，建立了局級融資委員會定期例會機制、資金調(diào)度使用的三級審批制度，規(guī)范操作程序。今后將繼續(xù)深化制度，成立融資決策專家委員會，引入專家評審機制，對政府融資項目進行充分的論證建議，提高融資決策水平。

項目有序化。今年，監(jiān)管層關(guān)于融資平臺的清理規(guī)范工作未有放松。海曙區(qū)政府在利用原有平臺基礎(chǔ)上，要求盡可能放緩項目投資步伐，集中力量，優(yōu)先保證在建工程，部門配套項目暫緩開工，對新投資開工項目必須要有后續(xù)資金配套才能開工，。同時，抓緊開展各項資金回流工作，壓縮2012年政府投資項目融資總量，在項目之間合理配置已取得的信用資金，提高資金使用效益。

融資創(chuàng)新化。由于各地政府約80%以上融資采用銀行貸款方式，融資方式過于單一。銀行貸款一般是3-5年為主，而項目建設(shè)完成及達到盈利水平起碼在5年以上，兩者期限明顯不匹配，致使償債資金難以靠項目通過自身盈利支付。未來地方政府投資不能再過度依賴銀行貸款，更好的方式：一是通過平臺發(fā)行長期的企業(yè)債券，這需要增加平臺公司的資產(chǎn)和凈利潤，以達到發(fā)債要求；二是爭取以未來有盈利能力的項目為載體爭取國債資金；三是探索BT（委托代建）方式，海曙區(qū)已將區(qū)文體中心為試點進行嘗試，可由受托方先行墊付資金進行修建，建好后政府再融資買進，將政府融資行為有效分散，以時間換空間；四是利用信托、短期融資、理財產(chǎn)品以及土地回購、帶息付款等工具，創(chuàng)新融資方式。

針對有論調(diào)提出“讓民間資本參與進來”，筆者認為現(xiàn)階段可行性不高，因為當前融資解決的大部分是民生項目和公共產(chǎn)品的投資，屬于長期高投入低回報項目，與民間資本追逐利益的特征相悖，甚至會拖累實體企業(yè)的發(fā)展。

債務顯性化。一直以來，由于政府預算從未將政府投資項目及償債資金列入預算內(nèi)容，債務資金循環(huán)體外的部門和公眾難以知悉投資項目情況和資金情況，政府債務問題始終有些神秘色彩，也似乎僅是財政部門應該考慮的問題。因此，將來應該考慮：一是建立政府債務預算編制體系，通過地區(qū)級兩會傳達到各個層面；二是對直接債務，應納入債務專項預算管理；三是對或有負債中的顯性負債，應在預算中直接體現(xiàn)。目前海曙區(qū)政府融資工作在區(qū)財政局設(shè)立了專門部門，成立了工作領(lǐng)導小組，按照“管理專業(yè)化、工作制度化、監(jiān)管日?；钡墓ぷ魉悸?，組建了融資審理委員會，集各部門力量處理政府融資債務問題，但也只是在政府層面有所擴大，且主要由財政局牽頭落實，公眾、法人主體對此等還只停留在一些表面數(shù)據(jù)上，債務顯性化仍有很遠的路要走。財政部謝部長在2012年兩會上也提出“將地方政府債務逐步分類納入預算管理”，或?qū)㈤_啟債務顯性化創(chuàng)新“閘門”。

[1]搜狐財經(jīng).青島政府債務余額約為880億元，債務率達81%，2011年9月23日

[2]新浪財經(jīng).清理政府性債務：浙江擬建追究機制，2010年10月26日