溫州金改細(xì)則落地

◎ 文 /《財(cái)經(jīng)》記者 王培成

溫州金改的問題，反映了中國經(jīng)濟(jì)體制和政策方面的深層次矛盾。如果全局性經(jīng)濟(jì)體制和政策未見根本改變，溫州金融改革很難獲得突破性進(jìn)展。

隨著細(xì)則最終落地，外界對溫州金融改革的認(rèn)知，正在趨于理性。

11月23日，溫州市金融辦召開新聞發(fā)布會(huì)，公布了《浙江省溫州市金融綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案》（下稱金改細(xì)則）。早在今年4月，金改細(xì)則就已形成并報(bào)送浙江省政府審批，但發(fā)布時(shí)間卻一再延后。

“金改細(xì)則沒有超過國務(wù)院的帽子?！睖刂菔薪鹑谵k主任張震宇在發(fā)布會(huì)上說，根據(jù)溫州的實(shí)際情況，金改細(xì)則將可以通過努力突破、爭取的改革內(nèi)容，基本都囊括進(jìn)來了。

金改細(xì)則提出，經(jīng)過五年左右試驗(yàn)，構(gòu)建與溫州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相匹配的多元化金融體系，使金融業(yè)成為溫州市的重要支柱產(chǎn)業(yè)，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中發(fā)揮重要作用。

對比“國12條”和“送審稿”，金改細(xì)則融入了更多改革元素，最明顯之處是：將原本集中在城市的金融改革拓展至農(nóng)村；提出了區(qū)域性金融改革與實(shí)體經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合的理念。

基于此，金改細(xì)則被溫州方面認(rèn)為更全面、更具體。但經(jīng)過與前稿的仔細(xì)比對，細(xì)則的變化明顯，諸如放寬金融準(zhǔn)入門檻、探索地方金融監(jiān)管等領(lǐng)域皆被淡化。部分業(yè)界人士據(jù)此認(rèn)為，改革舉措縮水。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，溫州確實(shí)對此次金改有著更大的訴求，也曾積極爭取。今年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立溫州金融綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)后，溫州曾向國家相關(guān)部門懇請，希望在成立民資銀行、下放部分審批權(quán)、賦予地方有限立法權(quán)、探索建立區(qū)域性存款保險(xiǎn)制度等方面，賦予地方更多主動(dòng)權(quán)，但數(shù)次溝通未果，最終這些訴求在金改細(xì)則中全無體現(xiàn)。分析認(rèn)為，這恰恰是自下而上的區(qū)域性金融改革的最大局限所在。

10月9日，央行副行長潘功勝攜同相關(guān)司局負(fù)責(zé)人前往溫州調(diào)研，了解金改進(jìn)展情況。近日，他在公開場合表示，溫州金改應(yīng)該更注重民間資本的規(guī)范化和陽光化運(yùn)作。他還提醒，要預(yù)防區(qū)域性金融改革的外溢性和不公平性，避免各地一哄而上、互相攀比，避免其成為地方政府向中央要政策的手段。

在溫州金改細(xì)則縮水、地方金改熱潮此起彼伏之際，有必要重新定位其價(jià)值和意義。11月10日，中國金融四十人論壇舉行溫州金改專題研討會(huì)認(rèn)為，溫州試驗(yàn)對全局金融改革氣氛的帶動(dòng)，及其對改革路徑的探索具有同樣重要的意義。

遲到的細(xì)則

去年下半年，溫州民間借貸資金鏈斷裂，迅速引發(fā)大規(guī)模中小企業(yè)主跑路、跳樓自殺，一時(shí)間恐慌氣氛籠罩溫州。

這場突發(fā)危機(jī)改變了國務(wù)院總理溫家寶的行程，溫家寶臨時(shí)決定前往溫州調(diào)研，穩(wěn)定市場。期間，浙江省政府便提出了設(shè)立溫州國家級金融綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)的設(shè)想。一場由危機(jī)引發(fā)的金融改革迅速上陣。

3月28日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)設(shè)立浙江省溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)，提出了12項(xiàng)主要任務(wù)（下稱“國12條”），涵蓋規(guī)范發(fā)展民間融資、加快發(fā)展新型金融組織、研究開展個(gè)人境外直接投資試點(diǎn)、完善地方金融管理體制等，這些內(nèi)容被視為頗具亮點(diǎn)的金融改革突破。

隨即，溫州市金融辦牽頭，成立金融改革領(lǐng)導(dǎo)小組，根據(jù)“國12條”起草金改細(xì)則。4月下旬，溫州金改細(xì)則（即“送審稿”）起草完畢，并報(bào)送至浙江省政府?！八蛯徃濉必S富了“國12條”，逐一分解細(xì)化，提出了一攬子的50項(xiàng)改革內(nèi)容項(xiàng)。十八大期間，溫州市委書記陳德榮明確稱：“金改細(xì)則將于11月發(fā)布。”

中國人民銀行溫州中心支行權(quán)威人士認(rèn)為，相比“國12條”和溫州金融改革的初衷，金改細(xì)則更加全面，是兼顧多個(gè)層面的改革方案。從宏觀層面看，其最大的兩個(gè)變化，一是融入了農(nóng)村金融改革的思路，二是適當(dāng)增加了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路。

在金改細(xì)則的起草過程中，溫州方面有意識(shí)地納入了更多農(nóng)村金融改革的內(nèi)容。如推薦“三位一體”的新型農(nóng)村合作平臺(tái)建設(shè)，開展農(nóng)村資金互助會(huì)、農(nóng)村保險(xiǎn)互助社等試點(diǎn)，探索服務(wù)“三農(nóng)”需求特點(diǎn)的多層次金融服務(wù)體系。

金改細(xì)則將關(guān)注點(diǎn)集中到地方政府的實(shí)際困難，即解決地方政府融資壓力。細(xì)則提出：做好企業(yè)、政府融資平臺(tái)和項(xiàng)目篩選以及工作對接，培育多層次發(fā)債主體；以地方政府債務(wù)率作為控制指標(biāo)，探索符合條件的地方融資平臺(tái)發(fā)行私募債券；積極爭取地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。

如此看來，金改細(xì)則更像是區(qū)域性經(jīng)濟(jì)改革規(guī)劃，而非單一金融改革方案，改革亦明顯暗含著地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、做大地方經(jīng)濟(jì)規(guī)模的沖動(dòng)和意愿。

制度突破未現(xiàn)

據(jù)了解，國務(wù)院同意設(shè)立溫州金融改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，基于兩方面考慮：首先是安定民心，穩(wěn)定溫州局勢；其次基于溫州的區(qū)域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，希望借助改革尋求民間資金陽光化可行路徑，同時(shí)探索建立與中小企業(yè)發(fā)展相匹配的多層次的金融服務(wù)組織體系。

最新公布的金改細(xì)則中提出，支持民間資金參與地方金融機(jī)構(gòu)改革，鼓勵(lì)民間資金根據(jù)有關(guān)規(guī)定發(fā)起設(shè)立或參股村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型金融組織。事實(shí)上，溫州方面一直希望中國銀監(jiān)會(huì)能明確民資參與地方金融機(jī)構(gòu)的改革實(shí)施細(xì)則，實(shí)現(xiàn)民資直接發(fā)起成立商業(yè)銀行。為此，溫州金融辦已經(jīng)向相關(guān)部門遞交民資發(fā)起成立“華僑銀行”的方案，但至今未獲批準(zhǔn)。

關(guān)于小額貸款公司發(fā)展領(lǐng)域，金改細(xì)則稱，爭取進(jìn)一步確認(rèn)小額貸款公司等各類融資性金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，深化試點(diǎn)，分批公開招投標(biāo)設(shè)立，探索小額貸款公司發(fā)行中小企業(yè)私募債，試點(diǎn)部分符合條件的小額貸款公司按規(guī)定改制為村鎮(zhèn)銀行?！鞍匆?guī)定”一詞，意味著小額貸款公司由商業(yè)銀行主發(fā)起成立并控股的格局不會(huì)改變。

不過，張震宇在前述發(fā)布會(huì)上稱，在小貸公司由商業(yè)銀行主發(fā)起的規(guī)定未被突破的情況下，個(gè)別可以探索“雙發(fā)起人”制度，即一家商業(yè)銀行，一家民營企業(yè)。不過，這僅僅是設(shè)想，最終能否實(shí)現(xiàn)，持股比例如何安排，仍然要通過銀監(jiān)會(huì)審批。

此前，溫州方面曾明確表示，希望探索小額貸款公司在民營企業(yè)發(fā)起人地位不變的情況下，轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行，并提出今年推動(dòng)一兩家轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行。為此，溫州市委書記陳德榮同溫州參與金改的相關(guān)人員，曾在7月初專程前往北京，與銀監(jiān)會(huì)高層官員溝通，希望給予溫州“綠色通道”，但最終無果而終。

在“國12條”發(fā)布后，溫州除了在金融準(zhǔn)入方面爭取最大政策傾斜外，也曾希望進(jìn)一步豐富金融改革的內(nèi)容。

今年4月，溫州市相關(guān)部門列出了《需要國務(wù)院和中央部委支持的改革事項(xiàng)》，在改革政策配套和試點(diǎn)內(nèi)容權(quán)限上，懇請給予溫州實(shí)驗(yàn)區(qū)“有限立法”權(quán)限，比如制定地方金融管理?xiàng)l例、綜合改革風(fēng)險(xiǎn)防范條例。先行試點(diǎn)放貸人條例，為民間融資規(guī)范化、陽光化試點(diǎn)項(xiàng)目提供基礎(chǔ)法律保障。

同時(shí)，溫州方面懇請進(jìn)一步下放審批權(quán)限，希望國家發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、商務(wù)部等國家部委把部分審批權(quán)限下放給溫州，例如協(xié)調(diào)銀監(jiān)會(huì)下放2012年溫州發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、資金互助社試點(diǎn)指標(biāo)，由溫州市自行統(tǒng)籌安排。

此外，溫州方面還希望鼓勵(lì)區(qū)域性中小型銀行業(yè)金融發(fā)展的同時(shí)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，提出在溫州市率先開展存款保險(xiǎn)制度試點(diǎn)。

如今，溫州金改細(xì)則落地，上述三個(gè)敏感領(lǐng)域（即地方金融監(jiān)管、中央審批權(quán)限下放和試點(diǎn)區(qū)域性存款保險(xiǎn)）未獲政策突破。

相關(guān)人士認(rèn)為，這些具有突破意義的改革項(xiàng)目的喪失，意味著溫州金改的意義已經(jīng)大打折扣，遠(yuǎn)未達(dá)到起初各方所期望的層面。

區(qū)域金改局限

溫州金改所遇到的瓶頸和阻力，是全國其他區(qū)域性金融改革共同面臨的難題。

以浙江麗水農(nóng)村金融改革試點(diǎn)為例，近日，中國人民銀行麗水中心行長孔祖根坦言，麗水農(nóng)村金融改革之所以推進(jìn)得比較難，是因?yàn)橹袊鹑诒O(jiān)管、金融機(jī)構(gòu)權(quán)力高度集中，地方突破極其困難，這是自下而上改革遇到的最大瓶頸。

中國人民銀行副行長潘功勝認(rèn)為，金融體制改革有兩個(gè)維度：一是全局性的金融改革，其需要頂層進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，自上而下地進(jìn)行統(tǒng)一部署和行動(dòng)，在全國范圍內(nèi)實(shí)施，比如過去的大型國有銀行股份制改革、農(nóng)村信用社的改革、利率市場化的改革，以及外匯管理體系的改革等；二是專項(xiàng)性的改革，以試驗(yàn)區(qū)的形式推進(jìn)區(qū)域性金融改革，注重發(fā)揮地方的積極性和能動(dòng)性，采取先試點(diǎn)、再總結(jié)、后推廣的模式。

而溫州、麗水和深圳前海的金融改革，正是尊重了自下而上的市場選擇。

在中國社科院金融所銀行研究室主任曾剛看來，自下而上區(qū)域性金融改革還面臨“三元悖論”，即中央政府、地方政府和民間資本三者利益訴求差異甚至沖突，難以形成改革合力。

具體來看，中央政府希望通過溫州金改，通過放松管制，加大金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效率，明確地方金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處理的權(quán)責(zé)邊界，探索規(guī)范發(fā)展民間融資等，是其改革的初衷。

地方則希望發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，增加金融機(jī)構(gòu)數(shù)量，提高金融業(yè)對GDP和地方稅收的貢獻(xiàn)度，甚至將改革視為當(dāng)局者的政績工程。

從溫州民間資本角度看，放松管制，進(jìn)軍銀行業(yè)是最大的改革期許，這就不難理解其一直熱衷于成立民資銀行、小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行等政策放松。

若無法做到三者“激勵(lì)兼容”，找到破解悖論的有效手段，區(qū)域性金融改革將很難涌現(xiàn)出對全局性金融體制改革具有參照意義的重大突破。

放眼全國，區(qū)域性金融改革持續(xù)升溫，正在推進(jìn)的區(qū)域性金融改革20余項(xiàng)，改革內(nèi)容各有側(cè)重。一位央行權(quán)威人士對《財(cái)經(jīng)》 記者表示，溫州金改的最大作用已經(jīng)發(fā)揮出來了，那就是讓全社會(huì)都關(guān)注金融改革，對金融改革的重視提到很高的層面，這是溫州金改最大的亮點(diǎn)。

事實(shí)上，溫州金融改革與其他區(qū)域性金融改革還存在一個(gè)最大的不同，也是其面臨的又一大障礙，便是溫州金改因民間借貸危機(jī)而生，改革帶有很強(qiáng)的事后補(bǔ)救色彩。復(fù)雜的區(qū)域經(jīng)濟(jì)形勢，將牽制改革政策的執(zhí)行和走向，進(jìn)一步增加金改的難度。

一位央行權(quán)威人士表示，溫州的問題不僅僅是金融層面，而是實(shí)體經(jīng)濟(jì)過度空心化，產(chǎn)業(yè)升級滯后，造成企業(yè)自身出了問題。期望溫州金改能解決溫州的企業(yè)制度和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨的困境，既不可能，也不現(xiàn)實(shí)。

前述金融四十人研討會(huì)與會(huì)者也認(rèn)為，溫州面臨的問題具有一定普遍性，反映了中國經(jīng)濟(jì)體制和政策方面的深層次矛盾，溫州資本由在山西“炒煤”轉(zhuǎn)向全國“炒房”，都與中國宏觀經(jīng)濟(jì)政策走向密切相關(guān)。如果全局性經(jīng)濟(jì)體制和政策方面未見根本改變，溫州改革很難獲得突破性進(jìn)展。