國(guó)家審計(jì)如何發(fā)揮國(guó)家治理功能——基于委托代理理論的分析

黃齊樸

一、引言

李金華審計(jì)長(zhǎng)指出：國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的工具，要在國(guó)家治理過程中發(fā)揮不可替代的作用。而連接國(guó)家審計(jì)和治理之間的橋梁，就是今天的審計(jì)必須關(guān)注的“責(zé)任”。劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，國(guó)家審計(jì)對(duì)完善國(guó)家治理具有重要作用。兩位審計(jì)長(zhǎng)對(duì)國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的作用提出了重要論斷。國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理之間存在著怎樣的關(guān)系，國(guó)家審計(jì)在服務(wù)與提升國(guó)家治理水平方面如何發(fā)揮功能作用等問題都值得進(jìn)行深入思考，為審計(jì)理論的發(fā)展提出新的思路，為如何提高國(guó)家治理水平提供參考，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)主義社會(huì)的發(fā)展。

二、國(guó)家治理的定義、要素和運(yùn)行機(jī)制

（一）國(guó)家

“國(guó)家”是一個(gè)抽象的概念，從古至今，人們對(duì)“國(guó)家”都有著不同的理解，西塞羅在《論共和國(guó)》中說道，國(guó)家乃人民之事業(yè)，而人民是許多人基于法的一致和利益的共同而結(jié)合起來的集合體。法國(guó)思想家盧梭在其《社會(huì)契約論》（1762）中指出：“公共力量必須有一個(gè)適當(dāng)?shù)拇砣税阉Y(jié)合在一起，并使它按照公意的指示而活動(dòng)”。作為主權(quán)者的人民的整體是國(guó)家的委托人，而政府是人民的代理人；人民可以給予政府權(quán)力，也可以對(duì)這種權(quán)力運(yùn)用的適當(dāng)性進(jìn)行監(jiān)督”。

托馬斯·霍布斯在《利維坦》中指出：國(guó)家就是一大群人相互訂立信約，每個(gè)人都對(duì)它的行為授權(quán)，以便使它能按其認(rèn)為有利于大家的和平與共同防衛(wèi)的方式運(yùn)用全體的力量和手段的每一個(gè)人格，承擔(dān)這個(gè)人格的人即國(guó)家被稱之為主權(quán)者，其余的每一個(gè)人都是他的臣民。韋伯《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（上）中提出：國(guó)家是一種制度性的權(quán)力運(yùn)作機(jī)構(gòu)，它在實(shí)施其規(guī)則時(shí)壟斷著合法的人身強(qiáng)制。馬克思認(rèn)為國(guó)家是一個(gè)階級(jí)壓迫另一個(gè)階級(jí)的機(jī)器，是使一切被支配的階級(jí)受一個(gè)階級(jí)控制的機(jī)器。恩格斯認(rèn)為國(guó)家是經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的階級(jí)進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治的政治權(quán)力機(jī)構(gòu)。

對(duì)于國(guó)家的定義，存在著幾種不同的觀點(diǎn)，一種是以韋伯、馬克思為代表的，認(rèn)為國(guó)家是階級(jí)統(tǒng)治的工具，另一種是以盧梭為代表的，認(rèn)為國(guó)家是公共力量的代理人。在社會(huì)主義社會(huì)。國(guó)家越來越明顯地成為公共力量的代理人，作為人民的受托者，行使人民賦予的權(quán)力和義務(wù)。

（二）國(guó)家治理

世界銀行將“治理”定義為“為謀求發(fā)展而在對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源進(jìn)行管理的過程中權(quán)力行使的方式”。因此，治理一詞包括公共部門的管理、公信力、法律框架、透明度和信息。

關(guān)于國(guó)家治理的定義，陳春常（2010）提出“國(guó)家治理的本質(zhì)在于通過其屬性及職能的發(fā)揮,協(xié)調(diào)和緩解社會(huì)沖突與矛盾,以維持特定的秩序。階級(jí)性和社會(huì)性是國(guó)家治理的根本屬性,在階級(jí)社會(huì)，主要體現(xiàn)為階級(jí)性。在社會(huì)主義社會(huì)中,國(guó)家治理既強(qiáng)調(diào)其階級(jí)性也突出其社會(huì)性，社會(huì)性主要通過政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)職能的發(fā)揮來實(shí)現(xiàn)治理”。

郭小聰（2010）指出國(guó)家治理是指主權(quán)國(guó)家的執(zhí)政者及其國(guó)家機(jī)關(guān)（包括行政、立法和司法等機(jī)關(guān)）為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，通過一定的制度安排和體制設(shè)置，協(xié)同經(jīng)濟(jì)組織、政治組織、社會(huì)團(tuán)體和公民社會(huì)一起，共同管理社會(huì)公共事務(wù)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)其他領(lǐng)域發(fā)展的過程。它是多層管理主體共同管理社會(huì)公共事務(wù)、處理社會(huì)沖突、協(xié)調(diào)不同利益的一系列制度、體制、規(guī)則、程序和方式的總和。

劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出，“國(guó)家治理就是通過配置和運(yùn)作國(guó)家權(quán)力，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國(guó)家安全、捍衛(wèi)國(guó)家利益、維護(hù)人民利益、保持社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展”。

綜上所述，國(guó)家治理具有政治屬性，是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是國(guó)家統(tǒng)治的轉(zhuǎn)型和升級(jí)。國(guó)家治理是階級(jí)性和社會(huì)性的共同體，其既體現(xiàn)了國(guó)家統(tǒng)治的階級(jí)性，也體現(xiàn)公共治理的社會(huì)性。國(guó)家治理是國(guó)家強(qiáng)制性和公民協(xié)同性的結(jié)合，國(guó)家治理既是國(guó)家執(zhí)政機(jī)關(guān)強(qiáng)制性實(shí)施的行為，同時(shí)，這種強(qiáng)制力也是公民賦予并且需要的。國(guó)家治理的結(jié)果是社會(huì)公眾的共同需求和整體利益。

（三）國(guó)家治理的要素

1.國(guó)家治理的目標(biāo)

國(guó)家治理的目標(biāo)是不斷解決各方利益需求，促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。國(guó)家治理的目標(biāo)是多元化的，有政治目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)等。這些目標(biāo)是在國(guó)家行使公共事務(wù)的過程中逐漸實(shí)現(xiàn)的。

2.國(guó)家治理的主體

張慧君、景維民（2009）認(rèn)為良好的國(guó)家治理是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵要素。國(guó)家治理模式是由政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)相互耦合所形成的一種整體性的制度結(jié)構(gòu)模式。陳春常（2010）認(rèn)為國(guó)家治理的主體，除了政治國(guó)家和政府外，還包括市場(chǎng)與企業(yè)、社會(huì)和公私機(jī)構(gòu)以及其他國(guó)家和國(guó)外組織，在整個(gè)巨大的治理網(wǎng)絡(luò)中，不同治理主體彼此之間相互協(xié)調(diào)與共同發(fā)生作用，其中政府、企業(yè)和公民社會(huì)組織起到三足鼎立的作用，國(guó)家充當(dāng)元治理者的角色。

總的來說，國(guó)家治理的主體包括的范圍是很廣的，目前大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為可以分為政府、市場(chǎng)和公民，其中市場(chǎng)包括了企業(yè)和其他組織。根據(jù)社會(huì)契約理論，國(guó)家是社會(huì)公眾達(dá)成契約的結(jié)果，政府本質(zhì)上是社會(huì)的代理機(jī)構(gòu)，代理人民執(zhí)行國(guó)家職能，受托管理公共資源，承擔(dān)社會(huì)公眾賦予的公共受托責(zé)任。

3.國(guó)家治理的客體

國(guó)家治理的客體是社會(huì)公共事務(wù)的各個(gè)方面，具體來說包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防、法律、公共衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域，凡是公民賦予國(guó)家權(quán)力的方面，都屬于國(guó)家治理的客體。

（四）國(guó)家治理的運(yùn)行機(jī)制

社會(huì)公眾委托代理政府執(zhí)行公共事務(wù)，而政府作為受托人。但是政府在委托代理關(guān)系中有具有復(fù)雜性，政府代理具有多層級(jí)性，既要兼顧上級(jí)委托人，又要兼顧下游受托人，在層級(jí)關(guān)系復(fù)雜的條件下，政府往往會(huì)忽略其最終委托人和根本目的，甚至做出損害公眾利益的行為。

由于政府相對(duì)于社會(huì)公眾具有信息優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)對(duì)所執(zhí)行事務(wù)進(jìn)行信息披露，即信息公開機(jī)制。增強(qiáng)信息的透明度，是改善國(guó)家治理最直接和有效的方法，可以為政府的績(jī)效考核以及政府官員的升遷貶職提供依據(jù)。然而如果信息的真實(shí)性和完整性得不到保證，這種機(jī)制就會(huì)失去其應(yīng)有的功能，政府的受托責(zé)任難以得到解除。

由于國(guó)家治理的主體是多元的，而政府是國(guó)家治理的受托人，因此委托方可以積極參與到受托人的管理活動(dòng)當(dāng)中，比較普遍的參與方式有投票、信訪、參加聽證會(huì)、發(fā)表意見等，隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，公民主體能夠參與的公共事務(wù)越來越多，這為國(guó)家治理的改善提供了條件。監(jiān)督機(jī)制對(duì)于提高國(guó)家治理水平是非常重要的，這一機(jī)制賦予了特定機(jī)構(gòu)一定的權(quán)力，讓他們監(jiān)督政府在管理公共事務(wù)當(dāng)中的行為。

三、國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理的關(guān)系

1.國(guó)家審計(jì)和國(guó)家治理理論基礎(chǔ)的一致性

審計(jì)是委托代理關(guān)系的產(chǎn)物，解決的是受托責(zé)任的履行問題，國(guó)家治理也是一種受托管理，可以通過國(guó)家審計(jì)解除政府的公共受托責(zé)任。從本質(zhì)上講，兩者有根本的聯(lián)系。

2.國(guó)家審計(jì)可以解決國(guó)家治理機(jī)制的困境

監(jiān)督機(jī)制是國(guó)家治理的重要機(jī)制，國(guó)家審計(jì)可以通過對(duì)國(guó)家處理公共事務(wù)的整個(gè)過程進(jìn)行跟蹤，預(yù)防并糾正其對(duì)目標(biāo)的偏離。信息公開機(jī)制是國(guó)家治理的另一重要機(jī)制，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府行為進(jìn)行鑒證，以增強(qiáng)除政府以外的其他方對(duì)其行為的信賴程度。

3.國(guó)家審計(jì)時(shí)國(guó)家治理的重要組成部分

國(guó)家審計(jì)通過對(duì)國(guó)家處理公共事務(wù)的信息進(jìn)行審核鑒證，對(duì)政府公共權(quán)力產(chǎn)生一定的約束，并考核政府行為的適當(dāng)性，評(píng)價(jià)其是否恰當(dāng)?shù)芈男辛耸芡胸?zé)任，實(shí)現(xiàn)了受托目標(biāo)。作為一種機(jī)制，國(guó)家審計(jì)可以更好地保證政府受托責(zé)任的履行，促進(jìn)國(guó)家治理水平的提高。因此國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分。

四、國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中發(fā)揮的作用

（一）國(guó)家審計(jì)的政治功能

國(guó)家審計(jì)可以預(yù)防、糾正或發(fā)現(xiàn)政府的失職行為、錯(cuò)誤行為甚至腐敗行為，對(duì)維護(hù)政治穩(wěn)定有積極的作用。審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)積極進(jìn)行經(jīng)濟(jì)腐敗審計(jì)。并且與紀(jì)檢監(jiān)察、檢察等其他部門協(xié)調(diào)配合，形成一種嚴(yán)密的防范、監(jiān)督、報(bào)告、懲罰體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)的政治功能，促進(jìn)形成廉潔有為的政府，更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)。

（二）國(guó)家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)功能

經(jīng)濟(jì)是一個(gè)國(guó)家發(fā)展壯大的基礎(chǔ)，健康安全的經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)于建設(shè)穩(wěn)定和諧的社會(huì)，提高人民的生活水平和精神世界有著至關(guān)重要的作用。我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入建設(shè)小康社會(huì)的新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)實(shí)力在不斷增強(qiáng)，國(guó)家的資產(chǎn)規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大、國(guó)家審計(jì)最重要的職能是監(jiān)督國(guó)家經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀況，防止國(guó)家經(jīng)濟(jì)資源的無效流失，保障經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行。政府由于受托而獲得了各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)資源，并合理運(yùn)用這些資源來創(chuàng)造價(jià)值，作為受托方，政府應(yīng)當(dāng)回答是否合理使用了這些資源，怎樣使用這些資源，創(chuàng)造了多少價(jià)值，怎樣分配等問題，國(guó)家審計(jì)通過對(duì)這些問題的鑒證能夠促進(jìn)國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）國(guó)家審計(jì)的社會(huì)功能

國(guó)家審計(jì)可以通過對(duì)公共經(jīng)濟(jì)資源投向以及數(shù)量進(jìn)行審查，分析是否達(dá)到了特定的效率和效果，促進(jìn)社會(huì)公共資源的合理配置，實(shí)現(xiàn)“帕累托改進(jìn)”。國(guó)家審計(jì)可以運(yùn)用獨(dú)立地位和專業(yè)優(yōu)勢(shì),對(duì)影響政府社會(huì)功能實(shí)現(xiàn)的問題進(jìn)行分析和處理，促進(jìn)社會(huì)財(cái)富和社會(huì)幸?？偭康淖畲蠡?最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

五、國(guó)家審計(jì)發(fā)揮國(guó)家治理功能的策略與路徑

（一）完善國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告制度

我國(guó)最早提及國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告的法律條文是1994年《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》，其中第三十六條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果?！睆囊?guī)定中“可以”兩個(gè)字可以看出審計(jì)結(jié)果的公告不具強(qiáng)制性。2001年8月1日頒布的《審計(jì)機(jī)關(guān)公布審計(jì)結(jié)果準(zhǔn)則》對(duì)于地方審計(jì)機(jī)關(guān)向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果的形式、審批程序、注意事項(xiàng)、法律責(zé)任等作了較詳細(xì)的規(guī)定，也就是明確地規(guī)定了審計(jì)結(jié)果的公告制度。隨著國(guó)家審計(jì)體系的不斷發(fā)展和完善，對(duì)審計(jì)結(jié)果公告的要求越來越明確。

社會(huì)公眾對(duì)于政府執(zhí)行的公共事務(wù)沒有能力進(jìn)行專業(yè)的鑒別和判斷，受托責(zé)任的解除需要審計(jì)機(jī)關(guān)以審計(jì)報(bào)告或結(jié)論的形式予以公開，以增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)于政府行為的信賴程度。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)披露政府行為，通過社會(huì)公眾的力量加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督。

（二）加強(qiáng)對(duì)國(guó)家審計(jì)結(jié)果的處理

審計(jì)結(jié)果公告制度并不能獨(dú)立改善國(guó)家治理，如果沒有后續(xù)懲處和責(zé)任追究制度，審計(jì)結(jié)果就會(huì)變?yōu)橐患埧瘴?，而違法違規(guī)行為會(huì)繼續(xù)“屢審屢犯”，這就是發(fā)生在我國(guó)的實(shí)際情況。盡管國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)并不是為了查處違規(guī)行為，對(duì)違規(guī)行為的懲處是政府行為偏差后的一種措施，可能已經(jīng)無法彌補(bǔ)政府偏離國(guó)家治理目標(biāo)的損失，但是可以避免下次再犯，當(dāng)然，懲處力度應(yīng)當(dāng)合理。而在對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行處罰前，應(yīng)當(dāng)深入分析發(fā)生偏差的原因。

審計(jì)機(jī)關(guān)一般通過《審計(jì)決定書》對(duì)被審計(jì)單位存在的問題直接提出處理意見，或?qū)Πl(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)案件直接送司法、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理，對(duì)于一些不構(gòu)成違法違規(guī)的事件則交由被審計(jì)單位自行處理。對(duì)移送司法、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的處理結(jié)果并沒有得到及時(shí)處理，對(duì)被審計(jì)單位自行處理的情況一般就不了了之，這些都是造成“屢審屢犯”的原因。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在審計(jì)結(jié)果公告后，繼續(xù)跟進(jìn)其處理程序，國(guó)家審計(jì)期間應(yīng)當(dāng)延長(zhǎng)至被審計(jì)單位處理完畢，使被審計(jì)單位得到一個(gè)周期的完整監(jiān)督，避免遺漏環(huán)節(jié)，造成國(guó)家審計(jì)失效。

（三）擴(kuò)展國(guó)家審計(jì)的內(nèi)涵與范圍

目前，國(guó)家審計(jì)的范圍限于經(jīng)濟(jì)財(cái)政領(lǐng)域，而審計(jì)作為解決受托責(zé)任的手段，可以滲透到國(guó)家治理其他方面，比如對(duì)于重大事件的處理情況進(jìn)行審計(jì)等。國(guó)家審計(jì)可以是一個(gè)寬泛的概念，可以包括國(guó)家治理中更多方面的內(nèi)容。

（四）合理配置國(guó)家審計(jì)資源

審計(jì)資源包括審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、審計(jì)人員、資金和時(shí)間等。國(guó)家審計(jì)在資源的分配上應(yīng)當(dāng)做到突出重點(diǎn)，在關(guān)系到國(guó)家治理重要方面投入更多的資源。應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大國(guó)家審計(jì)的范圍，由于審計(jì)機(jī)關(guān)的人力時(shí)間等限制，目前我國(guó)國(guó)家審計(jì)還不能對(duì)大部分政府項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，很多單位多年才會(huì)輪到一次。注重審計(jì)人員的培養(yǎng)，加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)是十分必要的。在此基礎(chǔ)上才能進(jìn)一步更加細(xì)致地對(duì)國(guó)家治理各個(gè)方面進(jìn)行審計(jì)。在配置審計(jì)資源時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮效率問題。

（五）加強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量控制與評(píng)價(jià)制度

審計(jì)質(zhì)量的高低決定了審計(jì)的效率，也決定了審計(jì)在國(guó)家治理中的作用大小。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和完善質(zhì)量控制制度，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部質(zhì)量控制和評(píng)價(jià)由審計(jì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行，同時(shí)應(yīng)由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和同業(yè)復(fù)核組織對(duì)審計(jì)質(zhì)量的監(jiān)督。通過內(nèi)外兩重制約和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)和糾正審計(jì)過程中的疏忽或錯(cuò)漏，降低審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間的合謀行為。對(duì)于審計(jì)質(zhì)量較差的審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以一定的處理，增強(qiáng)其質(zhì)量意識(shí)，更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理功能。

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