淺議現(xiàn)行財(cái)政體制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響

石秀芝

一、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的主要弊端

1.財(cái)政收入的范圍包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的國(guó)稅、地稅部門征收的工商各稅（不含中央和省級(jí)收入）和財(cái)政部門征收的四稅，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)耕地占用稅、契稅分別按照50∶50、70∶30比例列鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入基數(shù)和參與分成，納入年終目標(biāo)考核。我市明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入范圍包括：營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、車船使用稅、土地使用稅、資源稅、印花稅、耕地占用稅、契稅；鄉(xiāng)鎮(zhèn)與中央的共享收入包括：增值稅的25%；企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅的40%。

2.與分稅制的改革要求不對(duì)稱，上下級(jí)財(cái)政之間的利益沖突日漸加劇。一是稅種劃分過(guò)亂，分稅分灶不徹底。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有主體稅種，消費(fèi)稅全額上劃和增值稅75%上劃中央后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有稅源分布散、征管難度大、征收潛力小的一些小稅種，再經(jīng)過(guò)省、市、縣層層分成和調(diào)控后，真正能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的只有農(nóng)業(yè)四稅的一部分和工商稅的一些零星稅收，并且各縣市之間差異較大，稅種劃分、資金留解比例各異。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)上交過(guò)多，轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范。郭莊鎮(zhèn)在平度市是小鎮(zhèn)，但每年負(fù)擔(dān)的出口退稅超基數(shù)上解數(shù)占財(cái)政收入的33.3%，2010年上解數(shù)為306.7萬(wàn)元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入以農(nóng)業(yè)和小型工商業(yè)為支撐，但本級(jí)財(cái)政收入仍只占全口徑財(cái)政收入的50%—90%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不僅對(duì)中央作了貢獻(xiàn)，而且對(duì)縣市級(jí)財(cái)政作了大貢獻(xiàn)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的表現(xiàn)

1.收支矛盾異常突出。一方面，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入增長(zhǎng)潛力小、征管難度大、成本高，指望多收多超不現(xiàn)實(shí)。另一方面，由上面出臺(tái)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行的增支政策極多。由于機(jī)構(gòu)膨脹，供給人員劇增，工資調(diào)整頻繁，教育、計(jì)生、農(nóng)業(yè)等部門的法定支出增長(zhǎng)具有剛性，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支矛盾日趨尖銳。據(jù)測(cè)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入增長(zhǎng)與支出增長(zhǎng)的比例達(dá)到1∶2.3，收入的增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上支出的增幅。

2.財(cái)政體制不規(guī)范。平度市從2007年體制改革以來(lái)；郭莊鎮(zhèn)每年上交的出口退稅超基數(shù)上解數(shù)2008、2009、2010年分別是170萬(wàn)元、220萬(wàn)元和306.7萬(wàn)元。每月市撥資金連必須性支出都不夠更談不上開拓創(chuàng)新，搞開發(fā)之類的項(xiàng)目。嚴(yán)重削弱了鎮(zhèn)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的開創(chuàng)積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無(wú)力安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)發(fā)展投入，無(wú)力支持生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和流通條件的改善。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算支出中，基本建設(shè)、企業(yè)挖潛改造、支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等科目都是空白。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的因由分析

1.地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。近兩年來(lái)，中小企業(yè)發(fā)展很快，只要有企業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展勢(shì)頭都很好，財(cái)政收入完成的也很高。平度市郭莊鎮(zhèn)和南村鎮(zhèn)是相鄰鎮(zhèn)，南村鎮(zhèn)年財(cái)政收入6000多萬(wàn)元，而郭莊鎮(zhèn)僅有1000多萬(wàn)元，財(cái)力的差距更是沒(méi)有可比性。發(fā)展的不平衡導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的好壞，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的快慢。

2.財(cái)政體制不合理?，F(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制過(guò)于僵化，沒(méi)有從實(shí)際出發(fā)顧及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)穩(wěn)定的最低保障水平。尤其是財(cái)權(quán)與事權(quán)不相對(duì)應(yīng)的矛盾，體制上劃不斷增加和轉(zhuǎn)移支付嚴(yán)重不足的矛盾，進(jìn)一步加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政平衡的難度。

3.機(jī)構(gòu)建制變動(dòng)頻繁。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府三年一換屆，負(fù)責(zé)人變動(dòng)頻繁，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至不到任期屆滿就發(fā)生人事變動(dòng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏總體規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)沒(méi)有明確的化解措施和步驟。

四、關(guān)于推進(jìn)財(cái)政體制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解困與振興的對(duì)策建議

1.走出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可有可無(wú)”的誤區(qū)，確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制創(chuàng)新的思路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國(guó)五級(jí)財(cái)政管理體系中最基層的一級(jí)財(cái)政，對(duì)鞏固基層政權(quán)、保證人民群眾安居樂(lè)業(yè)具有十分重要的意義。那種認(rèn)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可有可無(wú)”的說(shuō)法，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的缺陷歸究于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的建立，存在著極大的片面性，必須予以澄清。

2.正視“地方稅層層分享”的問(wèn)題，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的當(dāng)家稅種，建立完善的地方稅體系。要按照分灶、分稅的原則，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分稅收層層分享、層層集中的做法，建立相對(duì)獨(dú)立和穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收體系，把屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入以及有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)征管的稅種作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的固定收入，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有自己的當(dāng)家稅種，以此激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)從長(zhǎng)計(jì)議、培植稅源和自求平衡，提高保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)支出需要的能力。

3.科學(xué)設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的體制模式，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)，劃分收支范圍。

4.進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政法制建設(shè)，強(qiáng)化預(yù)算約束和依法征管。一是要大力化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算計(jì)劃與征管部門收入任務(wù)之間的矛盾，強(qiáng)化依法征管，避免收入空轉(zhuǎn)。二是要處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限與黨政領(lǐng)導(dǎo)投資決策行為隨意的矛盾，加強(qiáng)預(yù)算約束和人大監(jiān)督。