石河子市以取水權(quán)轉(zhuǎn)換促進節(jié)水型社會建設(shè)的初探

姜 瑩 張 良

（新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團勘測規(guī)劃設(shè)計研究院 新疆 石河子 832000）

1 農(nóng)八師石河子市基本情況

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團農(nóng)八師位于天山北麓中段，準(zhǔn)噶爾盆地南緣，是天山北坡經(jīng)濟帶的中心區(qū)域。石河子市為農(nóng)八師師部所在地，距首府烏魯木齊150km，行政區(qū)面積460km2，建成區(qū)面積28km2，是天山北坡經(jīng)濟帶的腹心城市，享譽全國的軍墾名城。

2010年，農(nóng)八師石河子市總供水量16.01億m3，其中：引用地表水11.80億m3，提取地下水4.21億m3。總用水量16.01億m3，其中：農(nóng)田灌溉用水量12.55億m3，林牧漁畜用水量2.35億m3，工業(yè)用水量0.60億m3，城鎮(zhèn)生活用水量0.28億m3，農(nóng)村生活用水量0.09億m3，生態(tài)環(huán)境用水量0.15億 m3。

從各行業(yè)用水比重分析來看，全年師市農(nóng)田灌溉用水量占總用水量的78.3%，林牧漁畜用水量占14.7%，工業(yè)用水量占3.7%，城鎮(zhèn)生活用水量占1.7%，農(nóng)村生活用水量占0.6%，生態(tài)環(huán)境用水量占0.9%。農(nóng)業(yè)一直是本市的用水大戶。

2 取水權(quán)轉(zhuǎn)換的迫切性

石河子市于2010年列入第四批全國節(jié)水型社會建設(shè)試點名單，目前石河子市正在全面創(chuàng)建節(jié)水型城市。近年來，石河子市經(jīng)濟社會正處于跨越式發(fā)展和新型工業(yè)化進程的快速發(fā)展階段，工業(yè)發(fā)展飛速增長，對水資源的需求量將不斷增大。2000年，石河子市的工業(yè)增加值為7.94億元；到2005年，增長到18.37億元；到2010年，達(dá)到了55.09億元，比2005年翻了將近3倍；預(yù)計到2015年石河子市工業(yè)增加值將達(dá)到200億元。經(jīng)預(yù)測分析，石河子市工業(yè)用水量將從2010年的0.52億m3增長到2億m3。在水資源總量不變的情況下，農(nóng)業(yè)用水比例需從2010年的78%減至2015年的70%。本市水資源量有限，要滿足工業(yè)用水，在沒有外流域調(diào)水時只能提高水生產(chǎn)率，把現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移給工業(yè)用水，工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水之間的矛盾十分突出。基于此，石河子市亟需采取措施，來緩解工農(nóng)業(yè)用水之間的矛盾，制定取水權(quán)轉(zhuǎn)換制度迫在眉睫。通過取水權(quán)轉(zhuǎn)換，在農(nóng)業(yè)節(jié)水基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水資源配置，通過工業(yè)支持農(nóng)業(yè)節(jié)水，農(nóng)業(yè)節(jié)水支持工業(yè)和城市建設(shè)，充分提高農(nóng)業(yè)用水效率，保障今后工業(yè)乃至社會發(fā)展用水，是石河子市經(jīng)濟社會發(fā)展的必由之路。

3 石河子市取水權(quán)轉(zhuǎn)換制度初探

基于石河子市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，石河子市需要在節(jié)水型社會建設(shè)的框架下進行取水權(quán)轉(zhuǎn)換制度建設(shè)的研究。目前，國內(nèi)一些地區(qū)已經(jīng)開展了取水權(quán)轉(zhuǎn)換工作，取得了一定的成效并積累了寶貴的經(jīng)驗，石河子市取水權(quán)轉(zhuǎn)換制度應(yīng)充分借鑒這些經(jīng)驗，結(jié)合石河子市實際情況來制定。

3.1 取水權(quán)制度建設(shè)框架

石河子市取水權(quán)制度建設(shè)需要建立兩套指標(biāo)體系 (水資源的宏觀控制指標(biāo)和微觀定額體系)和一套機制(水權(quán)交易機制)。

宏觀控制指標(biāo)體系用于確定各級行政區(qū)的水資源量，即水權(quán)指標(biāo)。對于石河子市的水權(quán)制度建設(shè)來講，需要明確本市水資源量。

微觀控制指標(biāo)用于確定各用水單位取用水量。根據(jù)本市用水定額體系，以逐步接近國內(nèi)平均水平為總目標(biāo)，加強管理，完善法制，建設(shè)節(jié)水型社會。通過建立微觀定額體系，編制與公布市區(qū)、團場的行業(yè)生產(chǎn)、生活和生態(tài)與環(huán)境用水定額，并以各行各業(yè)的用水定額為主要依據(jù)核算各用水單位的取用水總量。在充分考慮本市水資源量以及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)與環(huán)境情況的基礎(chǔ)上，通過實施2006年頒布的國務(wù)院第460號令《取水許可和水資源費征收管理條例》，對各單位（重點是石河子工業(yè)和各團場農(nóng)業(yè)）許可水量進行重新評估，科學(xué)地制定各取用水戶的水量，分析研究農(nóng)業(yè)節(jié)水水量，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)取水權(quán)向工業(yè)取水權(quán)的過渡。

交易機制是實現(xiàn)水資源有效和高效配置的機制，在農(nóng)業(yè)和工業(yè)取水權(quán)明晰以后，通過交易機制，可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)水量和工業(yè)水量的轉(zhuǎn)換，從而實現(xiàn)水資源的流轉(zhuǎn)，促進水資源的合理配置。

因此，石河子市水權(quán)制度框架可以概括為：“墾區(qū)總量控制、用戶定額管理、改革計劃用水、節(jié)水指標(biāo)交易”。

從上述可知，石河子市水權(quán)制度框架包括2個層次：區(qū)域?qū)哟魏腿∮盟畱魧哟巍Ｔ谶@兩個層次上，水權(quán)制度建設(shè)需要實現(xiàn)區(qū)域水權(quán)明晰、水權(quán)交易和水權(quán)管理的制度建設(shè)。區(qū)域?qū)哟蔚乃畽?quán)制度建設(shè)包括本市用水總量控制指標(biāo)、市區(qū)、團場用水總量控制指標(biāo)的確定。取用水戶包括一般意義上的用水戶，如工業(yè)用水戶、農(nóng)業(yè)用水戶，地表水用水戶和地下水用水戶。

目前，本市依據(jù)自治區(qū)水利廳批準(zhǔn)的《瑪納斯河管理章程》、《金溝河管理章程》和農(nóng)八師與沙灣縣達(dá)成的分水協(xié)議取水，石河子市用水管理工作堅持“水權(quán)分配在師，協(xié)調(diào)管理在局，調(diào)度執(zhí)行在處，用水灌溉在團（鄉(xiāng)）”的原則，管理模式為水利局至場外水管處至各團場（鄉(xiāng)）水管站設(shè)置三級機構(gòu)管理。因此，在區(qū)域?qū)哟紊?，石河子市的取水?quán)是明晰的。

對于石河子市取水權(quán)制度建設(shè)來說，在區(qū)域?qū)哟稳∷畽?quán)明晰的基礎(chǔ)上，重點研究取用水戶層次，即石河子市工業(yè)用水戶和團場農(nóng)業(yè)用水戶之間的取水權(quán)轉(zhuǎn)換制度。

3.2 取水權(quán)轉(zhuǎn)換制度研究

3.2.1 取水權(quán)轉(zhuǎn)換組織機構(gòu)

石河子市取水權(quán)轉(zhuǎn)換組織機構(gòu)建議由水利系統(tǒng)的單位組成，機構(gòu)設(shè)在本市水利局，具體負(fù)責(zé)石河子市取水權(quán)轉(zhuǎn)換工作，包括評價、審批和方案調(diào)整的管理。

3.2.2 取水權(quán)轉(zhuǎn)換程序

取水權(quán)轉(zhuǎn)換可依照圖2的程序進行。

（1）簽訂協(xié)議。首先需要由參加轉(zhuǎn)換的雙方簽訂取水權(quán)轉(zhuǎn)換協(xié)議。協(xié)議應(yīng)具體規(guī)定取水權(quán)轉(zhuǎn)換的數(shù)量、用途、價格、期限和保證率等具體內(nèi)容。在協(xié)議簽訂后，將取水權(quán)轉(zhuǎn)換申請和簽訂的協(xié)議提交本市水利局審查和審批。

（2）本市水利局審查。本市水利局對取水權(quán)轉(zhuǎn)換的審查主要包括轉(zhuǎn)換水量權(quán)屬的核定、評估生態(tài)和環(huán)境影響、評估社會經(jīng)濟影響、評估第三方影響（是否對現(xiàn)有水權(quán)持有人產(chǎn)生影響）等。

（3）修改水量分配方案或年度水量調(diào)度計劃。若審查通過，則根據(jù)轉(zhuǎn)換的內(nèi)容，相應(yīng)修改水量分配方案或年度水量調(diào)度計劃，并執(zhí)行和落實。

3.2.3 取水權(quán)轉(zhuǎn)換期限

取水權(quán)轉(zhuǎn)換的期限要與國家和本市的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)。綜合考慮節(jié)水工程設(shè)施的使用年限和受水工程設(shè)施的運行年限，兼顧供求雙方的利益。取水權(quán)轉(zhuǎn)換期限一般為10年～15年。

3.2.4 取水權(quán)轉(zhuǎn)換價格

本市可出臺相應(yīng)的指導(dǎo)性文件，指導(dǎo)工農(nóng)業(yè)取水權(quán)轉(zhuǎn)化的價格，取水權(quán)轉(zhuǎn)換價格需要考慮以下因素。

（1）節(jié)水工程建設(shè)費用，包括灌溉渠系的防滲砌護工程、配套建筑物、末級渠系節(jié)水工程、量水設(shè)施及設(shè)備等新增費用。

（2）節(jié)水工程的運行維護費，是指上述新增工程運行期的歲修及日常維護費用。

（3）節(jié)水工程的更新改造費用，是指當(dāng)節(jié)水工程的設(shè)計使用期限短于取水權(quán)轉(zhuǎn)換期限時，為保證轉(zhuǎn)換水量有效供給所必須增加的更新改造費用。

（4）因提高供水保證率而增加耗水量的補償，是指灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)換在干旱年份，為保證工業(yè)的正常生產(chǎn)用水（保證率必須達(dá)到95%以上），可能造成灌區(qū)部分農(nóng)田得不到有效灌溉，使農(nóng)作物減產(chǎn)造成損失，需給予農(nóng)業(yè)一定的補償。

（5）必要的經(jīng)濟利益補償和生態(tài)補償?shù)?。?jīng)濟利益補償是指水管單位因節(jié)水而減少水費收入給予的補償?shù)龋簧鷳B(tài)補償是指灌區(qū)實施節(jié)水工程使地下水補給水量減少，可能造成地下水位下降，植被減少，土壤沙化等使生態(tài)環(huán)境惡化，為保持生態(tài)環(huán)境，需增加的費用。

3.2.5 組織實施與監(jiān)督管理

對于取水權(quán)轉(zhuǎn)換的組織實施和監(jiān)督管理必須明確以下幾個方面：

（1）設(shè)立協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。本市需成立取水權(quán)轉(zhuǎn)換協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室在本市水行政主管部門，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、組織、監(jiān)督、協(xié)調(diào)取水權(quán)轉(zhuǎn)換工作，并及時協(xié)調(diào)處理在轉(zhuǎn)換期內(nèi)發(fā)生的涉及取水權(quán)轉(zhuǎn)換雙方利益的問題。

（2）加強項目審批和資金管理。本市水利局需實行建設(shè)項目“五制”管理，制定有關(guān)規(guī)定，督促取水權(quán)轉(zhuǎn)換資金的到位，監(jiān)督資金的使用情況，確保取水權(quán)轉(zhuǎn)換資金的?？顚Ｓ?。

（3）對節(jié)水改造工程進行評估。節(jié)水工程竣工后，由本市水利局、受讓方等有關(guān)部門，根據(jù)施工、監(jiān)理單位出具的工程竣工驗收申請報告和監(jiān)理報告，對節(jié)水改造工程進行現(xiàn)場驗收，并核定是否滿足節(jié)水目標(biāo)要求。

（4）審核批準(zhǔn)。取水權(quán)轉(zhuǎn)換出讓方節(jié)水工程以及受讓方建設(shè)項目的節(jié)水設(shè)施達(dá)到國家規(guī)定要求，并通過有關(guān)部門驗收合格后，取水權(quán)轉(zhuǎn)換雙方方可申請辦理取水許可證或調(diào)整取水許可水量指標(biāo)的手續(xù)。出讓方變更取水許可證的許可水量，受讓方領(lǐng)取取水許可證，取水權(quán)轉(zhuǎn)換方可生效。

4 結(jié)語與建議

石河子市屬于水資源匱乏地區(qū)，在水資源總量難以增加的情況下，解決石河子市工業(yè)和城市發(fā)展用水問題，只能從實際出發(fā)，改變現(xiàn)有水資源利用格局，調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，從宏觀上提高水資源的配置效率，從微觀上提高水資源的利用效率，確保石河子市經(jīng)濟社會發(fā)展的用水需求。以取水權(quán)轉(zhuǎn)換促進節(jié)水型社會的建設(shè)，探索了一條農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟社會發(fā)展新思路，有利于保障本地水資源的可持續(xù)利用，引導(dǎo)水資源向高效率、高效益方向流動，實現(xiàn)以節(jié)水、高效為目標(biāo)的優(yōu)化配置，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供用水保障。

對于石河子市取水權(quán)轉(zhuǎn)換制度建設(shè)有以下幾點建議：

第一，加強政府宏觀調(diào)控。水市場是一個準(zhǔn)市場，取水權(quán)轉(zhuǎn)換涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)及農(nóng)民利益等問題，情況較為復(fù)雜，不能完全由市場調(diào)節(jié)，需要政府和水行政主管部門加強宏觀調(diào)控，逐步利用市場機制，引導(dǎo)取水權(quán)轉(zhuǎn)換和水市場建立。取水權(quán)轉(zhuǎn)換應(yīng)在當(dāng)?shù)厮Y源總體規(guī)劃的框架下，按照水資源合理配置的要求進行。

第二，規(guī)范取水權(quán)轉(zhuǎn)換行為。石河子市應(yīng)盡快出臺取水權(quán)轉(zhuǎn)讓工作指導(dǎo)意見，使取水權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)范進行。建立并嚴(yán)格執(zhí)行取水權(quán)轉(zhuǎn)讓的可行性評價與審批制度等等，以保證取水權(quán)轉(zhuǎn)讓有序進行。在取水權(quán)交易時，必須分析灌區(qū)的節(jié)水潛力，水資源的供給、需求和缺水狀況，從節(jié)約用水、優(yōu)化配置水資源和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)入手，論證取水權(quán)轉(zhuǎn)讓的可行性和必要性。灌區(qū)只有節(jié)約出多余的水，才能實施水權(quán)轉(zhuǎn)讓，不能盲目地從事取水權(quán)交易。陜西水利

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