山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施：為山區(qū)人民撐起“生命的保護(hù)傘”

本刊記者 楊 軼

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2012年入汛以來全國645個(gè)防治縣共發(fā)布了1.9萬次山洪災(zāi)害預(yù)警，利用山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警平臺向約130萬防汛責(zé)任人員發(fā)送預(yù)警短信620多萬條，啟動預(yù)警廣播4.76萬次，轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)區(qū)群眾超過265萬人次，大大減免了人員傷亡，2012年全國因山洪災(zāi)害死亡、失蹤的人數(shù)低于2000年以來同期均值。

即使在科技發(fā)達(dá)的今天，人類依然不能準(zhǔn)確地預(yù)測自然災(zāi)害，更無法不讓自然災(zāi)害發(fā)生。山洪，瞬間摧毀家園，奪去生命，是目前我國自然災(zāi)害中，造成人員傷亡的主要災(zāi)害，也是每年所有洪澇災(zāi)害中死傷人數(shù)最多的一種。每年汛期，全國各地超過1萬次的山洪威脅著生活在丘陵山區(qū)、近半國土上中國人的生命財(cái)產(chǎn)安全。

災(zāi)害不可避免，但通過努力，災(zāi)害并不一定轉(zhuǎn)為災(zāi)難。未雨綢繆，把功課做在前頭，抓住災(zāi)難來臨前的短暫時(shí)間，挽救生命遠(yuǎn)離洪魔，為山區(qū)群眾撐起一把“生命的保護(hù)傘”，我國已邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

直面山洪，難道我們真的無能為力嗎？探索世界性難題的中國解決方案

近年我國通過治理大江大河，防洪標(biāo)準(zhǔn)顯著提高，但山洪災(zāi)害多由溪溝洪水而致，其造成死亡的人數(shù)占全國洪澇災(zāi)害死亡人數(shù)的比例一直居高不下。發(fā)生在2年多以前甘肅舟曲的那場山洪泥石流，一夜之間，暴雨夾著碎石泥沙一路掩埋村莊，剎那間奪走1700多人的生命，阻斷穿城而過的白龍江，回水又淹掉部分縣城。

這樣的情況并非中國一國獨(dú)有。據(jù)國際氣象組織對世界139個(gè)國家的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，山洪災(zāi)害所造成的損失排在各類自然災(zāi)害中第一、第二位的國家有105個(gè)，包括美國、歐盟各國、日本、韓國在內(nèi)的一些發(fā)達(dá)國家。

盡管山洪災(zāi)害已引起世界各國政府、世界組織及山丘區(qū)居民的普遍關(guān)注，然而由于山洪產(chǎn)生過程、山區(qū)流域特征復(fù)雜，短歷時(shí)強(qiáng)降雨不確定性強(qiáng),有效地防治山洪災(zāi)害不啻于一個(gè)世界性的難題。

河南省欒川縣：防汛演練現(xiàn)場

廣東省肇慶市廣寧縣：民兵輕舟應(yīng)急分隊(duì)進(jìn)行山洪災(zāi)害防御演練

直面山洪，難道我們真的無能為力嗎？

近十年，很多國家已經(jīng)在國家戰(zhàn)略層面采取措施，加強(qiáng)山洪災(zāi)害防治工作，特別是監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的研發(fā)和建設(shè)。在我國，季風(fēng)氣候明顯，暴雨頻次高、強(qiáng)度大、分布廣，地形地貌起伏變化大，地質(zhì)條件復(fù)雜，構(gòu)造運(yùn)動強(qiáng)烈。特殊的自然地理環(huán)境、極端災(zāi)害性天氣以及不當(dāng)人類活動等多種因素，使得我國洪澇及山洪地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)、頻發(fā)、重發(fā)。

“亟待解決的突出問題”“重大而緊迫的任務(wù)”——這些頻頻出現(xiàn)在政府文件、規(guī)劃報(bào)告中的字眼、詞句凸顯進(jìn)入新時(shí)期我國加快山洪災(zāi)害防治的信心和決心。尤其是20世紀(jì)90年代以來，中央政府加大對山洪災(zāi)害防治工作的投入，經(jīng)過近幾年的研究探索及示范，逐步探索出了一套符合中國國情的山洪災(zāi)害防治方法體系，開展了2058個(gè)縣級行政區(qū)的山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)。解決這一世界性難題的中國解決方案思路和實(shí)現(xiàn)路線日漸清晰。

民生至上，全力推進(jìn)規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施暢通預(yù)警“最后一公里”，轉(zhuǎn)移在山洪來臨之前

確保人的安全，是建設(shè)山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。為此，災(zāi)害來臨之前的寶貴逃生時(shí)間內(nèi)，預(yù)警能否準(zhǔn)確激發(fā)、信息能否順利發(fā)出，群眾能否得知信息，轉(zhuǎn)移能否減少疏漏，是項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)的核心取向。

據(jù)專家介紹，要暢通預(yù)警“最后一公里”，組織群眾轉(zhuǎn)移在山洪來臨之前，正是依賴于項(xiàng)目兩套系統(tǒng)的建設(shè)，一是建立完善山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，二是建立群測群防體系。

從具體的建設(shè)內(nèi)容來看，山洪災(zāi)害縣級非工程措施建設(shè)則主要包括八個(gè)方面的內(nèi)容：山洪災(zāi)害普查；劃定危險(xiǎn)區(qū)；編制基層防御預(yù)案；確定臨界雨量、水位等預(yù)警指標(biāo)；建設(shè)雨水情監(jiān)測站點(diǎn)；配備預(yù)警設(shè)施；建設(shè)縣級監(jiān)測預(yù)警平臺；建立群測群防體系，落實(shí)基層責(zé)任制，開展宣傳培訓(xùn)演練。要在3年內(nèi)完成全國2058個(gè)縣級山洪災(zāi)害非工程措施體系建設(shè)，時(shí)間緊迫，任務(wù)異常繁重。

湖北?。荷胶闉?zāi)害防御演練現(xiàn)場

貴州省六枝特區(qū)災(zāi)情現(xiàn)場

貴州省有效組織群眾轉(zhuǎn)移到安全地帶

江西省鷹潭市：成立防汛搶險(xiǎn)突擊隊(duì)

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重慶市萬州區(qū)：山洪災(zāi)害防御演練

河南省嵩縣：山洪災(zāi)害防御演練

為確保好事辦好，實(shí)事辦實(shí)，在組織領(lǐng)導(dǎo)上，水利部成立了山洪災(zāi)害防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加大與財(cái)政、國土資源、氣象等部門的溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對地方工作的指導(dǎo)、檢查。

在建設(shè)資金上，各級財(cái)政部門真金白銀投入項(xiàng)目建設(shè)，全國有山洪災(zāi)害防治任務(wù)的2058個(gè)縣中央補(bǔ)助資金79.38億元已全部到位。

在項(xiàng)目管理上，水利部會同財(cái)政部等有關(guān)部局聯(lián)合印發(fā)項(xiàng)目建設(shè)管理辦法、建設(shè)補(bǔ)助資金管理暫行辦法，根據(jù)山洪災(zāi)害防御的特點(diǎn)和實(shí)際需求，組織開展專用產(chǎn)品技術(shù)測評，規(guī)范各地招標(biāo)采購工作。

在技術(shù)指導(dǎo)上，國家防辦及時(shí)制定印發(fā)有關(guān)技術(shù)性文件，并組織開展技術(shù)交流培訓(xùn)，派出專家組開展技術(shù)幫扶。

在督察檢查上，水利部及時(shí)采取多種形式全力督導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)，確保建設(shè)進(jìn)度。

在宣傳通報(bào)上，國家防辦通過電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體大力宣傳山洪避險(xiǎn)常識及項(xiàng)目建設(shè)發(fā)揮效益情況，增強(qiáng)公眾山洪災(zāi)害防御意識。

一系列組合措施有力推動了整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)按預(yù)期順利進(jìn)展。

2005年 水利部在全國12個(gè)縣開展了山洪災(zāi)害防治試點(diǎn)建設(shè)

2006年10月 國務(wù)院正式批復(fù)《全國山洪災(zāi)害防治規(guī)劃》

2009年 試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到全國103個(gè)縣

2010年7月 國務(wù)院常務(wù)會議決定“加快實(shí)施山洪災(zāi)害防治規(guī)劃，加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，建立基層防御組織體系，提高山洪災(zāi)害防御能力”。

2010年9月 國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)中小河流治理和山洪地質(zhì)災(zāi)害防治的若干意見》

2010年11月 水利部、財(cái)政部等四部局召開視頻會議，先期啟動全國山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施建設(shè)，計(jì)劃用3年時(shí)間，在1836個(gè)縣級行政區(qū)初步建成以監(jiān)測預(yù)警為主的防災(zāi)非工程措施體系

2011年5月 經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論通過后國務(wù)院批準(zhǔn)《全國中小河流治理和病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、山洪地質(zhì)災(zāi)害防御和綜合治理總體規(guī)劃》，規(guī)劃以《全國山洪災(zāi)害防治規(guī)劃報(bào)告》確定的1836個(gè)縣為基礎(chǔ)，根據(jù)新發(fā)生的災(zāi)害情況，綜合考慮降雨、地質(zhì)條件、經(jīng)濟(jì)社會因素等，確定山洪地質(zhì)災(zāi)害防治范圍涉及2058個(gè)縣區(qū)

2013年 2058個(gè)縣山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)將全面完成

通過各地、各部門的共同努力，目前項(xiàng)目建設(shè)總體進(jìn)展順利，2010、2011年項(xiàng)目已基本完成建設(shè)任務(wù)并投入運(yùn)行，已在今年汛期發(fā)揮了很好的減災(zāi)效益。

2012年在甘肅岷縣“5·10”災(zāi)害中，總共倒塌了20000多間民房，死亡人數(shù)不及倒塌房屋5000多間的舟曲山洪泥石流災(zāi)害死亡人數(shù)的1/25，絕大多數(shù)人都在災(zāi)害來臨之前接到了預(yù)警，順利逃生。

2012年7月16日，貴州省平塘縣通過山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警平臺及時(shí)向有關(guān)防汛責(zé)任人發(fā)出預(yù)警轉(zhuǎn)移信息7次2800多條，全縣共組織轉(zhuǎn)移群眾24986人，無一人傷亡，沿河受淹范圍內(nèi)大量物資財(cái)產(chǎn)提前轉(zhuǎn)移，直接經(jīng)濟(jì)損失僅7200多萬元，與2007年“7·26”的特大洪災(zāi)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失5億元相比有天壤之別，大大減輕了洪澇災(zāi)害損失。

人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失明顯減少，充分說明山洪災(zāi)害縣級非工程措施項(xiàng)目建與不建大不同。

從2012年全國面上情況來看，通過項(xiàng)目建設(shè)的山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)和群測群防體系，基本實(shí)現(xiàn)預(yù)警及時(shí)、反應(yīng)迅速、轉(zhuǎn)移快捷、避險(xiǎn)有效，發(fā)揮了很好的防災(zāi)減災(zāi)效益。2012年全國因山洪災(zāi)害死亡失蹤625人，占全部洪澇災(zāi)害死亡失蹤人數(shù)的76%，均大大低于2000年以來均值。

自2010年11月，全國山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施建設(shè)啟動視頻會議明確以3年為限，初步建成覆蓋全國山洪災(zāi)害防治區(qū)的非工程措施體系算起，目前已經(jīng)進(jìn)入第三個(gè)年頭，項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)入沖刺期。按照計(jì)劃，全部項(xiàng)目將于2013年汛前全面建設(shè)完成，相信通過各級水利部門和基層干部群眾的協(xié)同配合，全力推進(jìn)，初步建成覆蓋全國山洪災(zāi)害防治區(qū)的非工程措施體系建設(shè)目標(biāo)一定能夠順利實(shí)現(xiàn)。

圖／國家防汛抗旱總指揮部辦公室