以怒江水電開發(fā)為例論中國水電建設(shè)的熱點(diǎn)問題

張建新

一、我國的資源稟賦和能源戰(zhàn)略決定我國必須大力優(yōu)先開發(fā)水電能源

水能資源即水力發(fā)電是人類社會(huì)重要和主要的能源形式之一，更是中國得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)資源。在現(xiàn)代能源種類中，我國占有的煤、石油、天然氣、鈾礦人均資源分別僅為世界人均水平的55%、11%、4%和7%。從總量上來說，除了煤炭以外，我國最豐富的能源就是水能資源了。中國水能資源蘊(yùn)藏量居世界第一?？偭繛?.76億kW，其中經(jīng)濟(jì)可開發(fā)裝機(jī)容量約4億kW，年發(fā)電量約1.75萬億kW·h。按使用100年重復(fù)計(jì)算，水能資源約占全國已探明常規(guī)能源資源的40%，按使用200年重復(fù)計(jì)算，可占中國常規(guī)能源資源的60%。人均水能資源占有量為全世界平均水平的85%，是中國人均資源占世界人均水平比例最高的能源種類。

水力發(fā)電集一次能源和二次能源開發(fā)為一體，發(fā)電過程沒有任何污染物產(chǎn)生和溫室氣體排放，是當(dāng)今世界上最成熟、最經(jīng)濟(jì)、最可能進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)利用的可循環(huán)再生、可持續(xù)利用的清潔能源。目前發(fā)達(dá)國家的水電開發(fā)程度普遍都在70%到80%左右，有的已經(jīng)達(dá)到了90%以上（如日本、加拿大等），而目前中國水電開發(fā)程度僅為35%左右，與發(fā)達(dá)國家相比尚有很大差距。

由于煤炭資源的有限性和溫室氣體減排的雙重壓力，我國燃煤發(fā)電的繼續(xù)大規(guī)模增長肯定是不可持續(xù)的。核電發(fā)展目前也會(huì)受到我國鈾礦資源和國際鈾礦價(jià)格的限制，中國的鈾礦大約只夠現(xiàn)在已經(jīng)規(guī)劃建設(shè)的核電使用量的一半不到，國際市場鈾礦價(jià)格已經(jīng)從2001年1.5萬美元/噸飆升至2011年的15.4萬美元/噸，今后越買價(jià)格會(huì)越高且受制于人。此外，還有核廢料處理和核安全問題等，所以發(fā)展核電的關(guān)鍵是盡快突破快中子增殖反應(yīng)堆和核聚變發(fā)電的技術(shù)瓶頸，但在可以預(yù)期的時(shí)間段內(nèi)（50年）希望不大。

電站交通工程非常注重環(huán)保。

怒江流域漢族民居。

怒江流域漢族民居。

我國近幾年風(fēng)電發(fā)展速度特別快，但直到2011年，它在全國電力總量中所占份額仍然很小，僅占1.52%，且完全靠國家政策補(bǔ)貼電價(jià)（每度風(fēng)電補(bǔ)貼0.14～0.24元）才得以維持；目前風(fēng)電設(shè)備制造核心技術(shù)在國外，外國人鼓動(dòng)我們優(yōu)先發(fā)展風(fēng)電主要出于商業(yè)利益。至于太陽能光伏發(fā)電，目前成本電價(jià)國外水平大約是0.5美元/kW·h，國內(nèi)則約為2～4元/kW·h，在電力市場中可以說沒有任何價(jià)值，只能作為“形象工程”象征性存在。

在可再生能源種類中，水力發(fā)電是當(dāng)前唯一能夠大規(guī)模、工業(yè)化、低成本開發(fā)利用并且永不枯竭的自然資源；風(fēng)力、太陽能等新能源發(fā)電當(dāng)然也應(yīng)該加速發(fā)展，然而由于其技術(shù)、成本限制，在可以預(yù)見的未來幾十年內(nèi)，其發(fā)電量不會(huì)超過電力總量的8%～10% 。而我國水電資源豐富，本身不排放任何污染物，價(jià)格是目前各種能源中最低的（全國平均上網(wǎng)電價(jià)水電0.28元；火電0.38元；核電0.48元；風(fēng)電0.56元），水電技術(shù)和設(shè)備完全能夠立足國內(nèi)，因此，從我國的資源稟賦和能源結(jié)構(gòu)問題來看，我們國家應(yīng)該堅(jiān)決、優(yōu)先、盡快進(jìn)行水電開發(fā)才是唯一正確的抉擇。

二、中國西部區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民眾脫貧解困呼喚怒江水電開發(fā)盡快實(shí)施

中國地勢(shì)西高東低，水電資源分布很不均衡，大部分集中在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的西南西北11個(gè)省市自治區(qū)，約占全國水電資源量的78%，其中川藏滇三省區(qū)即占60%左右。這些西部區(qū)域特別是河流峽谷地區(qū)，基本上都屬于國家貧困地區(qū)，地理?xiàng)l件惡劣，交通十分不便，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，民眾脫貧解困需求迫切，地方政府和老百姓強(qiáng)烈要求水電開發(fā)項(xiàng)目盡快實(shí)施。

怒江地區(qū)是少數(shù)民族區(qū)域自治地方，少數(shù)民族人口比例達(dá)到92%以上。由于地理?xiàng)l件惡劣和民族社會(huì)發(fā)育程度低，整體性貧困和民族性貧困非常突出，怒江全州50萬人中，貧困人口達(dá)27.53萬，有六百多個(gè)村12.7萬人住在泥石流滑坡點(diǎn)上，即使沒有水電開發(fā)也必須進(jìn)行生態(tài)移民。多年來為了生存，老百姓不得不年復(fù)一年地砍樹、燒荒，在25度以上甚至60度的陡坡上刀耕火種，因民眾貧困導(dǎo)致怒江生態(tài)環(huán)境的破壞隨處可見。

怒江水電開發(fā)完全可以通過國家和省級(jí)政府的開發(fā)政策和巨大的工程投資，拉動(dòng)民族區(qū)域自治地方的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；通過10～15年的水電開發(fā)過程徹底打破當(dāng)?shù)亻L期的對(duì)外封閉和落后狀態(tài)、加速社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、全面提高當(dāng)?shù)厝嗣竦慕逃幕l(wèi)生水平，從而提高其民族文化的保護(hù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)自我發(fā)展能力；通過國家法律法規(guī)和政策規(guī)定，在水電開發(fā)投資中核撥大量生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金和征地移民資金，建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施和工程，在環(huán)境脆弱和敏感區(qū)域進(jìn)行生態(tài)移民，進(jìn)行環(huán)境整治，辦大量過去想辦而苦于財(cái)力無法辦的事；怒江水電開發(fā)可以對(duì)怒江地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和改善，對(duì)怒江兩岸人民的脫貧解困和民族文化的保護(hù)發(fā)展發(fā)揮巨大的推動(dòng)和促進(jìn)作用。

2003年至2008年，怒江傈僳族怒族自治州人大代表、政協(xié)委員的意見征集和相關(guān)地區(qū)的怒江兩岸人民民意抽樣調(diào)查和環(huán)評(píng)公示已經(jīng)進(jìn)行數(shù)次，其中人大代表、政協(xié)委員“贊成開發(fā)和加快開發(fā)”的占99%；首座電站需要移民搬遷的群眾抽樣調(diào)查“認(rèn)為水電開發(fā)會(huì)增加自己經(jīng)濟(jì)收入、表示愿意移民搬遷”的占97%；所以，多年來怒江流域各民族群眾、云南省委省政府、怒江沿線州市縣區(qū)黨委政府和人大政協(xié)、各大專院校及研究機(jī)構(gòu)等，都在各種場合大聲疾呼，迫切要求加快怒江水電開發(fā)的步伐。

三、科學(xué)合理的水電開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境影響不大

2004年，由國家發(fā)改委、國家環(huán)?？偩纸M織各界專家學(xué)者依法對(duì)怒江水電開發(fā)規(guī)劃進(jìn)行了環(huán)境影響評(píng)價(jià)。通過規(guī)劃環(huán)評(píng)法定程序的履行，怒江水電開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境影響不大、對(duì)“三江并流”自然保護(hù)區(qū)影響微小、移民安置問題可以解決的結(jié)論已經(jīng)得出。

1、怒江水電開發(fā)對(duì)植物植被、水生生物和陸生脊椎動(dòng)物物種影響都不大。怒江兩岸6000多種陸生植物，絕大部分分布在2000米以上區(qū)域。怒江中下游海拔2000米以下河谷或山坡可以開墾的均已被耕地或次生灌叢及草坡所替代，許多低海拔原生植被已保存無幾，分布在最高水庫淹沒線（海拔1570米）以下的一類保護(hù)植物僅有4種，且這4種物種已近50年沒有找到，目前只有模型標(biāo)本。怒江光坡附近的野生稻，大部分生長在水庫淹沒線以上，而且滇西7個(gè)州市共有102個(gè)分布點(diǎn)，國內(nèi)還有海南、廣西、湖南、江西等地廣有分布。電站的建設(shè)不會(huì)引起野生稻物種的消亡。

怒江中下游水電開發(fā)規(guī)劃河段內(nèi)的浮游動(dòng)植物和底棲動(dòng)物都是廣布種，與云南省其他水系相比較，怒江水系魚類的種類是最少的，共有魚類48種，特有屬1個(gè)，特有種類17種，其中有4種被列入《中國瀕危動(dòng)物紅皮書》的魚類。可以采取修建魚道設(shè)施、設(shè)立保護(hù)江段和人工繁養(yǎng)等多種措施減免影響，保證其種群規(guī)模。云南省環(huán)保局組織的研討會(huì)和座談會(huì)以及國家環(huán)保總局組織調(diào)研的結(jié)果表明，怒江兩岸有獸類154種，鳥類419種，兩棲類21種，爬行類56種，昆蟲1690種，這些物種絕大部分分布在2000米以上的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)。

2、怒江水電開發(fā)后地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生情況將會(huì)大大減少。怒江區(qū)域水文氣象地質(zhì)地貌條件相對(duì)復(fù)雜，千百年來由于局部暴雨、河流沖刷和地質(zhì)運(yùn)動(dòng)以及人類的生產(chǎn)生活活動(dòng)，海拔2000米以下的河谷地帶成為了生態(tài)惡化區(qū)，滑坡、泥石流災(zāi)害頻繁。地勘資料揭示，怒江地區(qū)的滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害的重要原因之一就是由于怒江流域山高水急，江水對(duì)兩岸的巖體沖蝕嚴(yán)重，以至于沿江不斷的發(fā)生崩岸、滑坡、泥石流，造成人員傷亡、交通時(shí)常中斷。怒江水電開發(fā)采用梯級(jí)建庫的方式，修建的一系列梯級(jí)水庫能夠?qū)⑼募钡暮铀兙彛瑢⒂稍瓉淼暮铀疀_蝕型河道變?yōu)橛俜e型河道，減少對(duì)江岸邊坡的劇烈沖蝕，滑坡、泥石流地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生情況將會(huì)大大減少。

3、怒江水電規(guī)劃的各梯級(jí)方案的壩址避開了地質(zhì)主斷裂帶，龍頭水庫封閉條件好，壩址距離怒江主干斷裂相對(duì)較遠(yuǎn)，區(qū)域基本地震烈度不高，各水庫誘發(fā)地震特別是具危害作用的大地震的概率極小，通過國家地震部門的專題評(píng)審，具備修建高壩大庫的地形地質(zhì)條件。

4、“三江并流”世界自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)都在海拔2000米以上，動(dòng)植物保護(hù)都在2300米以上，重要的地質(zhì)地貌遺跡多分布在海拔2500米以上的核心區(qū)，多樣性的獨(dú)特景觀除怒江峽谷外，也都在海拔2500米以上。以怒江中下游而言，三江并流世界自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的高黎貢山片區(qū)核心區(qū)分布在海拔2500米以上，緩沖區(qū)在2000米以上。怒江中下游兩庫十三級(jí)開發(fā)方案中規(guī)劃最高為海拔1570米，尚未達(dá)到保護(hù)區(qū)的最低海拔2000米高度，所以對(duì)“三江并流”世界自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)造成的影響微小。

四、怒江水電開發(fā)移民安置、民族經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展問題可以得到有效解決

黨和政府一直高度重視新的歷史時(shí)期水電建設(shè)產(chǎn)生的征地移民問題，并通過修改完善有關(guān)法律法規(guī)、不斷提高移民補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等一系列辦法妥善解決水利水電開發(fā)移民安置問題。

小沙壩移民新村。

具體到怒江水電開發(fā)移民安置、民族經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展，中央有關(guān)部委、云南省委省政府和各級(jí)黨委政府、相關(guān)中央企業(yè)在過去十多年中，均進(jìn)行了大量調(diào)查研究、政策探討創(chuàng)新設(shè)計(jì)工作，并且已經(jīng)取得多項(xiàng)重要成果。其中最重要的兩項(xiàng)成果，一是以云南省移民開發(fā)局名義印發(fā)的云移民[2008]94號(hào)文《云南省怒江中下游水電開發(fā)移民安置指導(dǎo)意見》；二是云南省移民研究課題組和怒江州政府共同提出的《云南省怒江中下游水電開發(fā)移民安置實(shí)施規(guī)劃（草案）》。

怒江兩岸沒有原生態(tài)森林植被。

在《云南省怒江中下游水電開發(fā)移民安置指導(dǎo)意見》中，提出的移民安置目標(biāo)為：“為移民建立以長效補(bǔ)償為基礎(chǔ)的基本生活保障機(jī)制，通過多渠道多形式安置移民，使移民生活水平不低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到或超過全省農(nóng)民平均純收入，移民生活超過搬遷前水平，移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施較搬遷前得到改善，移民區(qū)和庫區(qū)生態(tài)環(huán)境得到恢復(fù)和保護(hù)。實(shí)現(xiàn)移民‘搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展’的目標(biāo)”。

另外還提出了“實(shí)行五種移民安置方式”；“加強(qiáng)移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善移民社會(huì)保障體系”；“建立移民長效補(bǔ)償和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金”等八項(xiàng)措施。

其中最明顯的亮點(diǎn)是“長效補(bǔ)償”，即“按照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，以貨幣形式逐月兌付給移民；長效補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)提高而提高，長效補(bǔ)償期限與電站運(yùn)行期限相同?！?/p>

在《云南省怒江中下游水電開發(fā)移民安置實(shí)施規(guī)劃（草案）》中，根據(jù)當(dāng)?shù)鼗镜乩淼孛病夂蛲寥浪然A(chǔ)設(shè)施條件和各民族群眾的建議，提出建設(shè)“三個(gè)高程帶、三個(gè)百萬畝糧食、林果、經(jīng)濟(jì)林、藥材和生物資源基地”和建設(shè)“數(shù)十個(gè)中小集鎮(zhèn)和民族村、旅游景點(diǎn)，完善文教衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施、突出民族文化特色”的初步規(guī)劃；目前已經(jīng)開始有計(jì)劃地培育苗圃、引進(jìn)經(jīng)濟(jì)林木樹種、水利設(shè)施選址、新建中小集鎮(zhèn)選址、規(guī)劃等前期基礎(chǔ)工作。

五、中國水電建設(shè)和怒江水電開發(fā)貫徹了科學(xué)化、制度化、民主化決策原則

怒江水電資源的開發(fā)利用設(shè)想源自1958年新中國第二次水能資源普查；并在1988年第三次水能資源普查時(shí)提出了資源利用初步規(guī)劃；而怒江水電開發(fā)的動(dòng)議，則首先來自云南省人大少數(shù)民族代表的多批次多人次議案和全國人大第七屆、第八屆代表議案。這些議案受到云南省歷屆政府和國務(wù)院職能部門的高度重視。1999年國家計(jì)委根據(jù)全國人大代表議案辦理意見，安排原國家電力部水利水電規(guī)劃總院牽頭，根據(jù)1983年水電部頒發(fā)的《水電工程可行性研究報(bào)告編制規(guī)程》、1986年水利電力部組織編制的《河流水電規(guī)劃編制規(guī)范》（該《規(guī)范》目錄中明確設(shè)定了水文泥沙、工程地質(zhì)、水庫淹沒、環(huán)境影響四個(gè)必須篇章）、1988年水利部和能源部聯(lián)合發(fā)布的《水電工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)范》、1988年編制的《大中型水電工程征地補(bǔ)償和移民安置條例》和《江河流域規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)規(guī)范》等，開展怒江中下游水電開發(fā)規(guī)劃編制工作，并由國務(wù)院所屬數(shù)部門多家規(guī)劃設(shè)計(jì)和科研單位組成聯(lián)合考察團(tuán)深入怒江大峽谷進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研考察，從而拉開了怒江水電開發(fā)規(guī)劃的序幕。

怒江兩岸群眾在近60度的山坡開荒種地。

我國的河流開發(fā)利用規(guī)劃到目前為止一直是政府行為，而不是社會(huì)團(tuán)體或企業(yè)行為。國家授權(quán)國務(wù)院相關(guān)部門和地方政府，按照分級(jí)管理權(quán)限管理江河河流等各類自然資源。河流開發(fā)利用規(guī)劃工作當(dāng)然是由政府部門來組織進(jìn)行。國內(nèi)外很多新聞媒體和非水電專業(yè)的專家學(xué)者以為河流水電開發(fā)規(guī)劃是電力公司（謂之“利益集團(tuán)”）組織或委托編制，這個(gè)信息是被蓄意歪曲的。上述各種《規(guī)范》、制度和規(guī)定已經(jīng)充分考慮了建國以來水電建設(shè)過程發(fā)生的實(shí)際情況，本身就是決策民主化的產(chǎn)物；貫徹執(zhí)行這些制度和程序的過程，就是實(shí)行決策民主化的過程。

國家水電規(guī)劃總院牽頭開展怒江中下游水電開發(fā)規(guī)劃編制工作過程中，從2000年至2003年，組織從中央到地方各部門各專業(yè)的數(shù)百位專家和科技人員進(jìn)行了大量考察、調(diào)研、勘測(cè)和實(shí)地踏勘活動(dòng)，查閱了大量地方人文、歷史、地理、民族、文化文獻(xiàn)和方志，走訪和聽取了地方政府、少數(shù)民族干部群眾、頭人后裔、地方知名人士關(guān)于水電開發(fā)、資源利用、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見，對(duì)各種《規(guī)范》規(guī)定的各重要專題委托權(quán)威科研院所進(jìn)行了專題研究、提出了專題報(bào)告，至2003年7月完成《怒江中下游水電開發(fā)規(guī)劃報(bào)告》，同年8月按法定程序報(bào)國家發(fā)改委組織審查。2004年至今，又根據(jù)各方面意見和要求對(duì)《規(guī)劃》及相關(guān)專題進(jìn)行了進(jìn)一步的深入研究和不斷的補(bǔ)充、完善、論證工作。

怒江水電開發(fā)規(guī)劃的啟動(dòng)、編制、報(bào)批等操作程序自始至終貫徹了科學(xué)化、制度化、民主化決策原則，遵守和執(zhí)行了國家所有的基本建設(shè)程序和相關(guān)規(guī)程規(guī)范。

顯然，決策過程中的廣泛聽取不同意見不等于必須采納不同意見。國家對(duì)水電項(xiàng)目的決策需要全面考慮水資源合理利用、社會(huì)能源需求、防洪灌溉、航運(yùn)旅游、征地移民、環(huán)保文物、地震影響等多方面有利和不利因素，進(jìn)行利弊權(quán)衡；“兩利相權(quán)取其重，兩害相權(quán)取其輕”，有時(shí)為了某些關(guān)鍵和重要因素而不得不放棄甚至犧牲一些相對(duì)次要的因素，這是符合客觀事物發(fā)展規(guī)律和唯物辯證法的。認(rèn)真聽取不同意見，是為了避免片面性，是否采納不同意見，則必須根據(jù)利弊權(quán)衡結(jié)果來決定，小道理要服從大道理，這是常識(shí)。那種認(rèn)為民主決策就是必須采納甚至必須全盤采納不同意見的想法，顯然是幼稚可笑的。

結(jié) 語

我國是一個(gè)有著13億人口的大國，正處在工業(yè)化階段的中期，能源需求的保證和增長是國家安全、軍事安全和經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)。我國目前面臨著自然資源稟賦和節(jié)能減排的雙重制約，因此大力發(fā)展可再生能源，調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，實(shí)屬當(dāng)務(wù)之急。水力發(fā)電是當(dāng)前唯一能夠大規(guī)模、工業(yè)化、低成本開發(fā)利用并且永不枯竭的能源開發(fā)方式；所以，大力發(fā)展水電，是能源發(fā)展的客觀需要和必由之路。