民間投資 開啟市場之門

蔣澤中

公有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的民間投資應(yīng)該而且可以成為與政府投資、國有企業(yè)投資并行不悖的資源配置方式。

一些民營汽車企業(yè)如今已成為汽車產(chǎn)業(yè)標(biāo)桿。

近期，有關(guān)落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（“新36條”）的實(shí)施細(xì)則陸續(xù)出臺，再次將發(fā)展非公經(jīng)濟(jì)、鼓勵(lì)民間投資問題引入社會公眾視野。

從2005年的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》（“舊36條”）到2010年的“新36條”，再到目前有關(guān)部門陸續(xù)出臺的實(shí)施細(xì)則，能否實(shí)質(zhì)性改變多年困擾中國非公經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的市場準(zhǔn)入與資源配置歧視問題，沖破“玻璃門”、“彈簧門”的阻礙，開啟經(jīng)濟(jì)科學(xué)、協(xié)調(diào)發(fā)展的大門？

或許從改革開放30余年非公經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展的歷史與近期政府部門不斷加大力度推動(dòng)民間資本進(jìn)入市場的舉措結(jié)合來看，我們會有自己的判斷。

30年非公經(jīng)濟(jì)有發(fā)展有爭議

改革開放30多年，以恢復(fù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)為起點(diǎn)，以發(fā)展私營企業(yè)為后續(xù)，以建設(shè)有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，中國非公有制經(jīng)濟(jì)有發(fā)展也有爭議，發(fā)展歷程基本上可以劃分為三個(gè)階段。

第一階段，“個(gè)體戶”的投資曾為非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展試水。

1979年到1988年的十年，“個(gè)體戶”是中國社會共同關(guān)注的對象。這十年，它經(jīng)歷了質(zhì)疑，也得到了恢復(fù)和穩(wěn)定的發(fā)展。

國家通過落實(shí)政策促使個(gè)體經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)。城市里允許原來被遣散到農(nóng)村的城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者回城重操舊業(yè)；為解決大批返城知青急需解決的就業(yè)問題，允許個(gè)人或家庭投資從事一定規(guī)模的經(jīng)營活動(dòng)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1979年到1988年間，我國城鄉(xiāng)個(gè)體經(jīng)濟(jì)的從業(yè)人數(shù)逐年穩(wěn)定增長，這在當(dāng)時(shí)對緩解勞動(dòng)就業(yè)、搞活流通、保障社會治安管理起到了重要作用。

這一時(shí)期，對以個(gè)體戶個(gè)人或家庭投資為代表的民間投資的質(zhì)疑聲不絕于耳。對此，胡耀邦同志曾在1982年全國個(gè)體勞動(dòng)者先進(jìn)代表表彰大會上作出明確回答：“從事個(gè)體經(jīng)營是一項(xiàng)光彩的事業(yè)”，這有力推動(dòng)了當(dāng)時(shí)個(gè)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在國家沒有給予法律認(rèn)可的情況下，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包產(chǎn)生的一些農(nóng)業(yè)大戶，一些城鎮(zhèn)工商業(yè)呈現(xiàn)規(guī)模性特征的經(jīng)濟(jì)組織以“個(gè)體大戶”的形式隱身于個(gè)體經(jīng)濟(jì)行列，在內(nèi)部構(gòu)成上為非公有制經(jīng)濟(jì)的形成奠定了基礎(chǔ)。

第二階段，私營企業(yè)投資充實(shí)非公經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但受到資本性質(zhì)的質(zhì)疑。

1989年到1998年的十年，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展路線之爭明朗化的階段。關(guān)于是否繼續(xù)鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題曾被上升到是選擇資本主義的路還是邁社會主義的步的高度（當(dāng)時(shí)，國內(nèi)一些個(gè)體戶和私營企業(yè)或停業(yè)觀望，或開始目光向外，尋找國外發(fā)展機(jī)會）?，F(xiàn)在被很多人提起的“民營”概念，就是因?yàn)楫?dāng)時(shí)要躲開“私營”的“私”字而在南方某地區(qū)被“創(chuàng)造”出來的。由于全國范圍內(nèi)的政治氣候和經(jīng)濟(jì)形勢出現(xiàn)微妙變化，關(guān)于姓“資”姓“社”問題的爭論備受關(guān)注，中國非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展一度受阻。

這一階段的后期是國內(nèi)私營企業(yè)數(shù)量增長迅速的階段。在鄧小平同志南方談話引發(fā)的建設(shè)有中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的熱潮推動(dòng)下，國內(nèi)個(gè)體戶與私營企業(yè)投資出現(xiàn)快速增長。1998年全國城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶達(dá)到3120多萬戶，就業(yè)人員達(dá)到6114.4萬人，私營企業(yè)達(dá)120.1萬戶，從業(yè)人員達(dá)到1705.4萬人。盡管經(jīng)營戶數(shù)與人數(shù)低于個(gè)體工商戶，但實(shí)際投入資金與產(chǎn)值已經(jīng)超越或接近個(gè)體戶的運(yùn)營總量，其在行業(yè)內(nèi)的影響在總體上開始超越個(gè)體戶。私營企業(yè)與個(gè)體戶的投資在中國經(jīng)濟(jì)改革的歷史舞臺上共同構(gòu)成了對非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要支撐。

對于當(dāng)時(shí)民間資本性質(zhì)與道路選擇的質(zhì)疑，鄧小平同志用“不爭論”和“發(fā)展是硬道理”進(jìn)行了回答，也就是在這樣的市場經(jīng)濟(jì)條件下，非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展才有了制度保障。

第三階段，市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中市場化競爭的矛盾逐漸顯露。

1999年至今，除去非公有制經(jīng)濟(jì)內(nèi)部個(gè)體、私營經(jīng)濟(jì)之間存在的發(fā)展不協(xié)調(diào)問題，國有企業(yè)與非公經(jīng)濟(jì)組織之間的市場化競爭矛盾逐漸顯露。

新世紀(jì)前后，黨中央明確提出并不斷強(qiáng)化“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”（即“毫不動(dòng)搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)”，“毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”）。對于我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，一方面需要著力推動(dòng)社會經(jīng)濟(jì)制度變革，提高競爭效率；另一方面，也提出了對原國有企業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域進(jìn)行市場化改革、市場行為主體待遇平等、資源配置合理化的問題。

來自于民間的投資具有市場配置資源的天然屬性，對習(xí)慣于按照政府或部門意愿進(jìn)行經(jīng)營投資的國有企業(yè)來說，受其思維和行為的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印影響，難免對市場化的經(jīng)營競爭有所抵觸，也是其難以適應(yīng)非公經(jīng)濟(jì)組織與國有企業(yè)由主輔關(guān)系向平等市場競爭行為主體關(guān)系轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)。由于與行政部門依然存在利益相關(guān)的淵源，國企的資源優(yōu)勢明顯。壟斷行業(yè)的暴利與不作為，經(jīng)濟(jì)危機(jī)應(yīng)對中的政府資金流向和一些地方政府部門有意無意地在資源配置、市場準(zhǔn)入方面的資金扶持與項(xiàng)目推動(dòng)，開始被輿論演繹成“國退民進(jìn)”或“國進(jìn)民退”的取向。

在此背景中出臺的“新舊36條”，實(shí)質(zhì)上意在詮釋政府對建設(shè)有中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的態(tài)度——即堅(jiān)持和完善以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的社會主義初級階段基本經(jīng)濟(jì)制度，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，建立公平競爭的市場環(huán)境。

1982年，個(gè)體經(jīng)營初興，女?dāng)傊髑由囟闫饋淼却I主，也隨時(shí)準(zhǔn)備躲避熟人。攝影/安哥

“新舊36條”的異同

比較而言，相繼出臺的“新舊36條”，具有不同的意義和作用。

2005年2月25日，國務(wù)院頒布《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》（“舊36條”），系統(tǒng)地提出了促進(jìn)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的36條政策規(guī)定。它的象征意義明顯：

1.明確了允許進(jìn)入領(lǐng)域和鼓勵(lì)方向。文件用6個(gè)允許與兩個(gè)鼓勵(lì)明確了在相應(yīng)領(lǐng)域的市場開放政策，主要包括允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的行業(yè)和領(lǐng)域；允許進(jìn)入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域（明確提出在電力、電信、鐵路、民航、石油等行業(yè)和領(lǐng)域進(jìn)一步引入市場競爭機(jī)制，對其中的自然壟斷業(yè)務(wù)，積極推進(jìn)投資主體多元化）；允許進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；允許進(jìn)入社會事業(yè)領(lǐng)域；允許進(jìn)入金融服務(wù)業(yè)；允許進(jìn)入國防科技工業(yè)建設(shè)領(lǐng)域。鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)參與國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)重組；鼓勵(lì)、支持非公有制經(jīng)濟(jì)參與西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興和中部地區(qū)崛起。

2．要求在6個(gè)方面給予相關(guān)支持。在明確進(jìn)入領(lǐng)域和鼓勵(lì)方向的8條之外，文件中以6個(gè)方面的24條內(nèi)容要求對非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展予以政策配套支持，其中包括加大財(cái)稅金融支持；完善對非公有制經(jīng)濟(jì)的社會服務(wù)；維護(hù)非公有制企業(yè)和職工的合法權(quán)益；引導(dǎo)非公有制企業(yè)提高自身素質(zhì)；改進(jìn)政府對非公有制企業(yè)的監(jiān)管；加強(qiáng)對發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)和政策協(xié)調(diào)等。

3.缺少約束性條款，有關(guān)部門配合不足?！芭f36條”的內(nèi)容側(cè)重于允許與支持，并沒有具體指明負(fù)責(zé)部門與對應(yīng)的職責(zé)要求。因此，盡管頒布之后得到了輿論和非公經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者的一致好評，被寄予了極大的期望，但政府部門積極響應(yīng)的不多。

值得贊賞的是，2005年3月25日國家工商總局出臺文件：鼓勵(lì)私營企業(yè)涉足民航、石油等壟斷行業(yè)，要求全國工商部門清理限制個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部門規(guī)章，對個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)組織放寬市場準(zhǔn)入條件——鼓勵(lì)、支持有條件的私營企業(yè)參與電力、電信、鐵路、民航、石油、公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等壟斷行業(yè)或經(jīng)營領(lǐng)域的投資經(jīng)營。

相比之下，2010年的“新36條”實(shí)質(zhì)導(dǎo)向作用突出。

2010年2月，《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》頒布，一個(gè)被形象地稱為“新36條”的文件問世。與“舊36條”不同的是，此次內(nèi)容相對集中于市場準(zhǔn)入的細(xì)化和政府投資與國有資本布局的約束，導(dǎo)向性更加明確。

1.細(xì)化準(zhǔn)入領(lǐng)域。文件通過8個(gè)方面中的22條內(nèi)容強(qiáng)調(diào)對民間資本投入領(lǐng)域的具體導(dǎo)向。鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入鐵路、市政、金融、能源、電信、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域。提出政府投資主要用于關(guān)系國家安全、市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域；調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，在一般競爭性領(lǐng)域?yàn)槊耖g資本營造更廣闊的市場空間，以其他條款構(gòu)成對民間投資環(huán)境改善的整體支持。

2.明確職責(zé)分工。基于“舊36條”的政策措施難以落實(shí)，為爭取使“新36條”盡快落到實(shí)處，國務(wù)院于2010年7月22日專門發(fā)出《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展重點(diǎn)工作分工的通知》（以下簡稱《通知》），明確劃分有關(guān)部門的職責(zé)分工，指定了細(xì)則制訂的牽頭部門與參與部門，要求相關(guān)政府及部門根據(jù)職責(zé)要求予以落實(shí)。

民資政策劃時(shí)代組合拳

以“舊36條”的政策導(dǎo)向、“新36條”的內(nèi)容細(xì)分與《通知》的部門職責(zé)分工要求結(jié)合，國務(wù)院打出了促進(jìn)對非公經(jīng)濟(jì)和民間投資開放市場的具有劃時(shí)代意義的組合拳。

在過去兩年時(shí)間內(nèi)，“新36條”的多數(shù)實(shí)施細(xì)則遲遲不出臺，讓不少人頗為焦慮。

實(shí)際上，“新36條”實(shí)施細(xì)則的制定和出臺存在著明顯的阻力。按照《通知》，至少有11個(gè)分工領(lǐng)域需要提交40類實(shí)施細(xì)則，其中涉及20多個(gè)牽頭部門和30多個(gè)指定參與部門。難以想象的是，“新36條”頒布已經(jīng)有兩年時(shí)間，實(shí)施細(xì)則的出臺千呼萬喚。2012年3月全國“兩會”期間，面對與會人大代表、政協(xié)委員對此問題提出的質(zhì)詢，國家發(fā)改委會同有關(guān)部門再次就職責(zé)分工與實(shí)施細(xì)則出臺問題進(jìn)行提醒敦促，并提出了2012年6月的最后期限。

“實(shí)施細(xì)則”，顧名思義應(yīng)該是在涉及具體事項(xiàng)時(shí)民間投資者可以參照操作的具體做法。實(shí)事求是地說，目前出臺的有關(guān)細(xì)則所規(guī)定的內(nèi)容仍然停留在鼓勵(lì)民間資本投資參與建設(shè)某些項(xiàng)目的原則性“意見”層面（以民間資本進(jìn)入金融、鐵路領(lǐng)域看即是如此），與“新36條”的內(nèi)容規(guī)定差別不大，與細(xì)則“可操作性”的要求差距不小，在質(zhì)量內(nèi)涵上不盡如人意。

自2003年10月十六屆三中全會明確提出“要大力發(fā)展和積極引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”開始計(jì)算，已經(jīng)過去近10個(gè)年頭，在社會輿論和一些民間投資者看來，政策的力度還應(yīng)當(dāng)更大。

當(dāng)前，人們在思想認(rèn)識上已經(jīng)有歷史性、階段性、革命性的變化——認(rèn)可計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代成為過去，現(xiàn)在正進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)階段，非公有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的民間投資應(yīng)該而且可以成為與政府投資、國有企業(yè)投資并行不悖的資源配置方式，應(yīng)該給予支持。

為此，我們有必要再為民間投資“鼓與呼”。開啟市場之門，責(zé)在政府，利在國家，功在當(dāng)代。呼吁政府將這項(xiàng)工作的完成質(zhì)量作為考核有關(guān)部門工作績效的關(guān)鍵指標(biāo)，加大對未完成細(xì)則制訂任務(wù)的牽頭部門與責(zé)任人的處罰力度，使細(xì)則真正落到實(shí)處。

蔣澤中首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授，中國社會科學(xué)院私營企業(yè)研究中心研究員，中國改革發(fā)展研究院民營經(jīng)濟(jì)研究中心研究員。

責(zé)編:劉夢羽

溫家寶六論“新36條”

2011年3月14日

國務(wù)院總理溫家寶在十一屆全國人大四次會議中外記者見面會上表示，之所以出現(xiàn)“玻璃門”和“彈簧門”的現(xiàn)象，最重要的就是政策落實(shí)不夠。他表示，政府正在著手制定“新36條”的貫徹細(xì)則。

2011年10月13日

溫家寶主持召開外貿(mào)企業(yè)負(fù)責(zé)人座談會。溫家寶說：“我們正在研究，很快就會出臺落實(shí)關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)‘民間投資36條’的細(xì)則?！?/p>

2012年2月6日至10日

溫家寶在中南海主持召開五次座談會，聽取社會各界人士對《政府工作報(bào)告（征求意見稿）》的意見和建議。他表示，促進(jìn)民間資本進(jìn)入金融、能源、交通和社會事業(yè)等領(lǐng)域，不僅能緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困難，而且能夠推進(jìn)整個(gè)事業(yè)的發(fā)展。“新36條”沒有落實(shí)，民間資本進(jìn)入就遇到“玻璃門”、“彈簧門”。今年上半年，一定要把實(shí)施細(xì)則制訂出來。

2012年3月14日

溫家寶在十一屆全國人大五次會議中外記者見面會上談及“吳英案”時(shí)表示，中國政府應(yīng)允許并引導(dǎo)民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域，使其規(guī)范化、公開化，“既鼓勵(lì)發(fā)展，又加強(qiáng)監(jiān)管?！?/p>

2012年3月16日

溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，確定《政府工作報(bào)告》重點(diǎn)工作部門分工，其中提出今年努力完成的任務(wù)中就包括出臺引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的“新36條”實(shí)施細(xì)則。

2012年5月28日

溫家寶在中國（北京）國際服務(wù)貿(mào)易交易會開幕式上稱，要堅(jiān)持市場化、產(chǎn)業(yè)化、社會化的改革方向，堅(jiān)決打破部門分割、地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，充分釋放服務(wù)業(yè)的發(fā)展?jié)摿突盍?。建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的服務(wù)業(yè)市場，堅(jiān)決破除阻礙民營企業(yè)投資的“玻璃門”和“彈簧門”。凡是法律法規(guī)沒有明令禁入的服務(wù)領(lǐng)域，都要向社會資本開放。

已發(fā)布“新36條”實(shí)施細(xì)則的部門及文件

截至2012年6月20日