解讀《閑置土地處置辦法》

本刊編輯部

解讀《閑置土地處置辦法》

本刊編輯部

近期，國土資源部發(fā)布新修訂的《閑置土地處置辦法》（以下簡稱《辦法》），自2012年7月1日起施行。有業(yè)內(nèi)人士稱，該《辦法》將在閑置土地的認定、查處等環(huán)節(jié)更加規(guī)范。

長期以來，土地開發(fā)過程中有法不依現(xiàn)象較為普遍，而《辦法》將加大力度，重點解決長期困擾土地開發(fā)中的土地閑置問題，將有利于土地資源的合理利用。

閑置土地的準確認定

了解《辦法》，首先要弄懂何為“閑置土地”。根據(jù)《辦法》第二條規(guī)定：閑置土地，是指國有建設用地使用權(quán)人超過國有建設用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設用地。已動工開發(fā)但開發(fā)建設用地面積占應動工開發(fā)建設用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發(fā)建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。

目前土地閑置大體分兩類，企業(yè)自身原因如資金不到位、開發(fā)策略調(diào)整造成的占46%，另外占54%的閑置土地主要是政府原因造成的，而政府原因包括“地賣出去之后，征地拆遷沒做完，沒法開發(fā)；涉及城市規(guī)劃調(diào)整，等等?！?/p>

國土資源部政策法規(guī)司司長王守智分析指出，此次《辦法》修訂，將使閑置土地的認定標準更加清晰，操作性更強。過去由于沒有“動工”狀態(tài)的具體標準，管理者經(jīng)常遇到用地者以“圍墻”為動工標志的現(xiàn)象，不利于閑置土地的認定和處置。另外，開發(fā)建設面積占應動工開發(fā)建設總面積1/3或已投資額不足25%的計算標準也不清晰，閑置認定的難度很大。

這次修訂，專門在附則中作出名詞解釋，其中，“動工開發(fā)”定義為依法取得施工許可證后，區(qū)分需挖深基坑的項目、使用樁基的項目和其他項目，分別確定標準；“已投資額、總投資額”均不含土地價款和相關稅費。

如何避免新的閑置土地產(chǎn)生

土地閑置影響的不僅是土地的合理供應與使用，還關系到民生的保障和城市建設的進程。解決當前土地閑置的問題，關鍵還在于提高政策法規(guī)的執(zhí)行力，如果政策不能得到有效落實，即使出再多新規(guī)也無濟于事。要提高政策的執(zhí)行力，就必須加強政策落實情況的監(jiān)督，只有通過建立嚴格的責任追究制，實行追責到部門，獎罰到個人，才能切實改變當前土地大量閑置的現(xiàn)象。

《辦法》明確要求必須是“凈地”，禁止“毛地”出讓，就避免因拆遷等原因造成的土地閑置。市、縣政府供應的土地應當土地權(quán)利清晰，安置補償落實到位，沒有法律經(jīng)濟糾紛，地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確，具備動工開發(fā)必需的基本條件。

王守智說，《辦法》明確出讓合同和劃撥決定書應當約定開工、竣工時間和違約責任，強化違約責任對土地使用者和政府雙方的約束；項目動工開發(fā)、竣工時間和違約責任等作出明確約定、規(guī)定；約定、規(guī)定動工開發(fā)時間應當綜合考慮，為動工開發(fā)預留合理時間；因特殊情況，未約定、規(guī)定動工開發(fā)日期，或者約定、規(guī)定不明確的，以實際交付土地之日起一年為動工開發(fā)日期等。

除此之外，《辦法》還強化了上級國土資源主管部門對下級國土資源主管部門的監(jiān)管措施。規(guī)定省級以上國土資源主管部門對閑置土地情況嚴重的地區(qū)，可在土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃、建設用地審批、土地供應等方面采取限制新增加建設用地等措施。

強調(diào)政府與土地使用權(quán)平等地位

《辦法》特別強調(diào)閑置土地處置的一些程序，比如調(diào)查認定、組織聽證等，以保障土地使用權(quán)人合法權(quán)益。

此次修訂增加了閑置土地認定環(huán)節(jié)和方式，要求在確定土地閑置事實、依據(jù)以及閑置原因基礎上作出結(jié)論；完善了征繳土地閑置費和無償收回土地使用權(quán)的程序，明確收費和收回批準權(quán)限在政府，國土資源主管部門具體執(zhí)行；明確了土地使用者申請聽證和復議、訴訟的權(quán)利。

王守智表示，《辦法》針對以往因政府原因造成土地閑置情況較多，強化政府原因?qū)е峦恋亻e置責任，區(qū)分政府原因和企業(yè)原因，特別是明確政府不按期交地、修改規(guī)劃、政策調(diào)整、處置信訪事件、軍事管制、文物保護等因政府原因?qū)е碌耐恋亻e置，采取協(xié)商方式處置。

強調(diào)政府與土地使用權(quán)人在民事合同關系中的平等地位，規(guī)定對因政府原因造成閑置土地，應由政府或者政府有關部門承擔違約責任，加強監(jiān)管。增設了國土資源主管部門在閑置土地日常監(jiān)管和調(diào)查處置中的法律責任，強化行政和刑事責任約束。

對因政府原因?qū)е碌拈e置土地的處置上，在依法依規(guī)前提下，采取更加靈活和更加符合實際的措施，包括明確延長動工開發(fā)期限、調(diào)整土地用途和規(guī)劃條件、安排臨時使用、協(xié)議有償收回、置換土地等，強化土地權(quán)利人保護。

為促進閑置土地有效利用，還采取了一些新措施。如明確土地使用權(quán)人開發(fā)進度報告制度；在用地申請和閑置土地登記等方面加強控制，增強對土地使用權(quán)人違規(guī)閑置土地的威懾力；在融資等方面加強與相關監(jiān)管部門聯(lián)動等。

《閑置土地處置辦法》修訂緣由

長期以來，土地開發(fā)過程中有法不依的現(xiàn)象較為普遍，一些地方政府執(zhí)法軟弱。許多國有土地出讓后，一些地方政府對開發(fā)商拍了地卻閑置聽之任之，于是此種情況愈演愈烈。據(jù)國土資源部等有關部門的數(shù)據(jù)，全國未竣工的房地產(chǎn)用地面積近40萬公頃，這些土地形成的房屋足夠未來10年的市場消化。

政府重賣地輕監(jiān)督，土地出讓費是地方財政的一筆大收入。如何賣地，如何賣高價，成了地方政府首先考慮的問題，至于地賣出后的監(jiān)管問題則被放在了無足輕重的位置。于是一些開發(fā)商尋找或編造土地閑置的理由，政府部門則網(wǎng)開一面。從1999年到現(xiàn)在，一度出現(xiàn)了土地出讓的虛假繁榮：一邊是政府加大土地供應力度，一邊卻是土地被大量閑置。

王守智表示，國土資源部此次之所以加大力度，做出《辦法》修訂，是因為近年來我國經(jīng)濟快速發(fā)展，土地管理形勢發(fā)生了較大變化。原《閑置土地處置辦法》在執(zhí)行中遇到一些新的情況。如閑置土地處置涉及當事人重大財產(chǎn)權(quán)益，但現(xiàn)行處理方式缺少與當事人協(xié)商環(huán)節(jié)；閑置土地認定標準、處置主體等缺乏處置程序性規(guī)定，需要進一步明晰；因政府原因?qū)е碌拈e置土地占了較大比例，需要妥善處置盤活利用等。

基于上述原因，此次《辦法》修訂中，關于土地閑置問題，將主要堅持三項基本原則：堅持依法從嚴和權(quán)益保障原則，充分體現(xiàn)土地權(quán)利人利益訴求和權(quán)益保障；堅持以用為先和懲防并重原則，促進已有閑置土地盤活利用，盡量避免產(chǎn)生新的閑置土地；堅持適用可行和操作具體原則，進一步明確處置程序。