切實(shí)引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展——當(dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的難點(diǎn)與對策

□文/陳時興盧寧俞云峰

切實(shí)引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展
——當(dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的難點(diǎn)與對策

□文/陳時興盧寧俞云峰

目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中碰到了一些困難和問題，制約了其功能的有效發(fā)揮。必須加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，推動城鎮(zhèn)化由規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變

城鎮(zhèn)化發(fā)展是擴(kuò)大國內(nèi)需求、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要載體和主動力。但是，目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中碰到了一些困難和問題，制約了其功能的有效發(fā)揮。因此，必須把握城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各種問題的癥結(jié)，采取有效的措施妥善解決，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康有序地發(fā)展。當(dāng)前城鎮(zhèn)化推進(jìn)中的難點(diǎn)主要有以下幾個方面：

第一，發(fā)展理念存在偏差。一些地方片面重視城市規(guī)模擴(kuò)張，忽視城市內(nèi)涵提升和功能完善。這主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化發(fā)展的科技含量比較低，城市建設(shè)品質(zhì)不夠高，城市人口整體素質(zhì)不夠好。許多農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中雖然身份上轉(zhuǎn)變?yōu)榱顺鞘芯用?，但是他們的生產(chǎn)生活方式、思維方式、行為方式等方面并沒有真正實(shí)現(xiàn)市民化。大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展水平也比較差。不少城市基本上綿延村鎮(zhèn)帶，建設(shè)檔次不高，布局不合理，公共服務(wù)能力不足，各類功能不完善，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求存在較大的差距。一些地方甚至對城市發(fā)展具有長遠(yuǎn)和重大作用的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也依然比較滯后。

第二，“城市病”問題突出?！俺鞘胁　笔浅擎?zhèn)化過程中不易避免的集聚負(fù)效應(yīng)，主要表現(xiàn)為人口膨脹、交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染、資源緊缺、社會管理等問題突出，城市資源環(huán)境承載力嚴(yán)重超載。特別是迅速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化帶來了城市人口急劇膨脹，致使城市交通需求與交通供給之間的矛盾日益突出。城市機(jī)動車迅速增長進(jìn)一步加劇了城市大氣污染，導(dǎo)致城市環(huán)境質(zhì)量更加惡化。

第三，要素資源嚴(yán)重制約。一是土地資源緊張。從各地情況看，不僅存在土地資源匱乏、城鎮(zhèn)發(fā)展空間不足的問題，還存在集約利用水平不高、部分土地閑置和浪費(fèi)的現(xiàn)象。二是資金集聚難。由于投融資渠道不暢，加上制度限制和政策等因素存在不同程度的制約，豐富的民間資本真正轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)資本和城市建設(shè)資金仍然比較困難。三是水資源缺乏。我國雖然水資源總量比較豐富，但人均占有量僅為世界平均水平的1/4。在東部沿海一些省份，農(nóng)業(yè)灌概用水利用率一般只有40%，工業(yè)用水的重復(fù)使用率不足50%。水資源污染比較嚴(yán)重，水庫湖泊水體呈富營養(yǎng)化，其中以城市內(nèi)河、平原水網(wǎng)和各大水系流經(jīng)城鎮(zhèn)河段污染較為嚴(yán)重。城市的發(fā)展離不開水，水資源不足與浪費(fèi)制約了城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展。

第四，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距較大。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機(jī)制未破除，特別是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民進(jìn)城落戶、城鄉(xiāng)建設(shè)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)和社會管理體制還不健全，造成了許多難以解決的困難和深層次的矛盾，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展失衡。一是城鄉(xiāng)居民收入差距較大，2011年全國城鄉(xiāng)居民收入差距仍然高達(dá)3.13∶1；二是城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展不平衡，如城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距明顯，欠發(fā)達(dá)地區(qū)師資質(zhì)量、辦學(xué)條件落后；農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)薄弱，農(nóng)民“看不起病”和“因病返貧”現(xiàn)象依然突出。

第五，城鎮(zhèn)內(nèi)部呈現(xiàn)“二元結(jié)構(gòu)”現(xiàn)象。上世紀(jì)90年代中期以來，大量農(nóng)村富余勞動力擁向城鎮(zhèn)，這些人雖然在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活，但農(nóng)民身份沒有改變，不能享受城市的教育等公共服務(wù)和醫(yī)療、失業(yè)等社會保障，沒有享受到同城待遇。農(nóng)民工的市民化進(jìn)程相當(dāng)緩慢。目前城鎮(zhèn)內(nèi)部不僅存在城鎮(zhèn)棚戶區(qū)困難群體與大多數(shù)市民在居住條件上的差異，還存在城鎮(zhèn)居民與進(jìn)城務(wù)工人員及其家屬之間在生產(chǎn)生活條件上的差異。

第六，城鄉(xiāng)規(guī)劃不夠協(xié)調(diào)。一些城區(qū)的城市建設(shè)只是按自己的擴(kuò)張需要，被動向外延伸，未能考慮長遠(yuǎn)的服務(wù)業(yè)、工業(yè)、居住區(qū)的合理布局，也未能結(jié)合周邊鎮(zhèn)區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局、鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)發(fā)展需要，造成城區(qū)與村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)。一些城區(qū)周邊城鎮(zhèn)的建設(shè)缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某墙ㄒ?guī)劃，未充分考慮與城區(qū)的對接及城鄉(xiāng)一體化的需要。同時，規(guī)劃主要重視工業(yè)區(qū)建設(shè)，對生態(tài)環(huán)境、居住環(huán)境因素考慮不足。一些地方村鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)劃還常常得不到有效的執(zhí)行，未批先建、少批多建等情況時有發(fā)生，導(dǎo)致城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村建設(shè)比較混亂，呈現(xiàn)出“城不像城、村不像村”的畸形狀態(tài)。

解決上述難題，必須加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，推動城鎮(zhèn)化由規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康有序可持續(xù)發(fā)展。

首先，以政府規(guī)劃和管理為主導(dǎo)，充分發(fā)揮市場配置資源的功能。加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，必須注重發(fā)揮政府和市場的雙重作用，促進(jìn)城鎮(zhèn)合理布局。市場的作用主要體現(xiàn)在通過市場機(jī)制推動人口等生產(chǎn)要素向城鄉(xiāng)優(yōu)勢空間流動和高端產(chǎn)業(yè)集聚。政府的作用體現(xiàn)在以下三個方面：一是建立城鄉(xiāng)規(guī)劃先導(dǎo)機(jī)制，通過制定完善城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政策及鼓勵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級政策，引導(dǎo)城鄉(xiāng)資源合理配置和農(nóng)村勞動力有序轉(zhuǎn)移；二是加強(qiáng)制度建設(shè)，進(jìn)一步深化戶籍行政管理制度和農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革，加快城鎮(zhèn)住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育和社會保障制度改革，消除要素流動中的制度障礙，為進(jìn)城農(nóng)民提供公平的就業(yè)和生活環(huán)境；三是加大公共投入，注重以財(cái)稅、金融、產(chǎn)業(yè)政策鼓勵和引導(dǎo)更多的民間資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)，解決城鎮(zhèn)建設(shè)資金來源不足的問題。

其次，把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌做到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)的融合。城市問題和鄉(xiāng)村問題是緊密聯(lián)系的，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，必須糾正傳統(tǒng)的偏重城市發(fā)展的政策傾向和城市中心主義的國家投入模式，在城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展之間形成一種良性互動關(guān)系。具體來說，一是形成與戶籍相分離、責(zé)權(quán)利明確的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素有序流動奠定制度基礎(chǔ)。目前重點(diǎn)是完善土地承包經(jīng)營權(quán)制度、宅基地使用權(quán)制度和農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度。二是加快農(nóng)民工的市民化進(jìn)程。放棄把農(nóng)民工當(dāng)作外地人的偏見和歧視，保障農(nóng)民工與市民享有平等的就業(yè)權(quán)利、同工同酬待遇，保證農(nóng)民工子女受到良好的教育。同時加大對農(nóng)民工的培訓(xùn)力度，提高農(nóng)民工的職業(yè)技能和素質(zhì)，使農(nóng)民工成為一支有技術(shù)、有能力、能夠?yàn)槌鞘邪l(fā)展作出積極貢獻(xiàn)的力量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工向向市民的轉(zhuǎn)變。三是進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系建設(shè)，加快城市公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。以中心鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)、中心村為基礎(chǔ)，進(jìn)一步推進(jìn)城市交通、電力電信、供水、供氣、垃圾污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施全面向農(nóng)村延伸對接；進(jìn)一步完善教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、行政管理等公共服務(wù)設(shè)施功能，加快形成功能齊全、服務(wù)便捷、城鄉(xiāng)一體的公共設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

其三，實(shí)施文化建設(shè)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)文化建設(shè)與城鎮(zhèn)化建設(shè)的協(xié)同發(fā)展。文化是城市的靈魂，文化建設(shè)是城市品位升級的關(guān)鍵。城鎮(zhèn)歷史街區(qū)保護(hù)與更新要堅(jiān)持空間整體性原則、多樣性原則、歷史延續(xù)性原則和公眾參與性原則，保護(hù)、合理利用城鎮(zhèn)歷史建筑，做到保存地脈、保留地標(biāo)、功能置換和業(yè)態(tài)更新。充分利用地方歷史文化資源的創(chuàng)新創(chuàng)造，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用，促進(jìn)城市再造和城市功能轉(zhuǎn)換升級，延續(xù)城市歷史文脈，塑造城市文化個性，提升城市文化品質(zhì)。公益性文化事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要按照“向基層傾斜、向農(nóng)村傾斜”的思路，把文化惠民項(xiàng)目作為重要的民生工程，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)公共文化資源配置，推動基本文化公共服務(wù)均等化。

其四，維護(hù)規(guī)劃權(quán)威性，做好規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)和地方特色的系統(tǒng)整合。要保證規(guī)劃有效執(zhí)行，切實(shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的權(quán)威性，妥當(dāng)處置不符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目，保證國家、省、市、縣、鎮(zhèn)之間規(guī)劃和不同部門之間規(guī)劃的銜接和統(tǒng)一。積極推進(jìn)發(fā)展規(guī)劃的動態(tài)創(chuàng)新和特色創(chuàng)新，按照五級空間聚落組織體系中各自的基本特征制定建設(shè)規(guī)劃，充分體現(xiàn)出中心城區(qū)、新城區(qū)、新市鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)和農(nóng)村新社區(qū)獨(dú)具的主要特色，包括產(chǎn)業(yè)特色、文化特色、自然風(fēng)光特色、地理區(qū)位特色等，進(jìn)一步形成城鄉(xiāng)規(guī)劃特色先導(dǎo)機(jī)制。按照新城建設(shè)規(guī)劃，建設(shè)高水平的基礎(chǔ)設(shè)施和生活服務(wù)設(shè)施，使之成為大城市市區(qū)某些功能的疏散地，分擔(dān)市區(qū)的某些承載功能并成為市區(qū)人口的疏散地與外來遷入人口、流動人口的截流與分流基地。努力發(fā)展郊區(qū)其它小城鎮(zhèn)，使之成為廣大農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移基地，減輕人口向市中心區(qū)集中的壓力。此外，繼續(xù)提高城市內(nèi)部土地利用率，實(shí)現(xiàn)土地利用集約化。調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu)布局，采取緊湊型混合用地模式，促進(jìn)城市土地的混合利用，防止城市空間無序、低密度擴(kuò)張。

其五，建立城鄉(xiāng)生態(tài)共保機(jī)制，達(dá)到人與自然的和諧共處。加快節(jié)約型城市建設(shè)，不斷改善城市人居環(huán)境；加快城市生態(tài)恢復(fù)和改造，提高城市綠化水平；加強(qiáng)城市景觀整合與治理，形成城鄉(xiāng)生態(tài)共保機(jī)制，著力解決城市環(huán)境污染問題；加快建設(shè)綠色低碳、和諧宜居的新型城市，合理布局，以大帶小，培育壯大城市群，使城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)與資源環(huán)境承載能力相匹配。為此，一要合理確定城市開發(fā)邊界，提高能源資源利用效率和保障能力；二要大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，積極構(gòu)建低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和工業(yè)園區(qū)的生態(tài)化改造；三要開發(fā)節(jié)能節(jié)水產(chǎn)品、節(jié)能環(huán)保汽車和節(jié)能省地型住宅；四要提升城市管理的科學(xué)性和實(shí)效性，完善城市治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新城市管理方式；五要加快數(shù)字城市、智慧城市建設(shè)，建立城市生態(tài)科技支撐體系。

浙江省委黨校；本文為國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目（編號：10AZD018）研究成果）