不同利益主體在水土保持生態(tài)建設中的作用機制——以福建長汀縣為例

祁新華，葉士琳

(福建師范大學地理科學學院，350007，福州)

不同利益主體在水土保持生態(tài)建設中的作用機制
——以福建長汀縣為例

祁新華，葉士琳

(福建師范大學地理科學學院，350007，福州)

貧困與生態(tài)環(huán)境之間的關系是多維、復雜、因地而異的，需要翔實數(shù)據(jù)與典型案例的支撐，更需要全新的視角。傳統(tǒng)研究過于強調(diào)某一主體的作用，忽略了不同主體綜合作用的結果，尤其是忽視了不同主體之間相互作用過程，因此，還不足以全面理解貧困與生態(tài)環(huán)境之間的復雜關系。以福建長汀縣為典型區(qū)域，運用利益主體分析框架探討政府、民眾、企業(yè)、非政府組織(NGOs)、國際組織等不同利益主體在水土保持生態(tài)建設過程中的作用機制。研究結果有助于充分理解不同利益主體的作用機制，并為同類區(qū)域制定扶貧戰(zhàn)略與資源環(huán)境保護政策提供借鑒。

不同利益主體;作用機制;水土保持生態(tài)建設;資源環(huán)境;長汀縣

扶貧與生態(tài)環(huán)境保護作為可持續(xù)發(fā)展的重要組 成部分，已成為全世界共同關注的焦點［1］，尤其是在生態(tài)脆弱區(qū)與貧困地區(qū)，更是可持續(xù)發(fā)展的核心內(nèi)容與首要議程［2－3］。事實上，早在18世紀末，貧困與生態(tài)環(huán)境問題密切相關的觀點已經(jīng)引起學者的注意［4］，其中最著名的當屬“貧困陷阱”(poverty trap)與“環(huán)境庫茲涅曲線”。20世紀80年代以來，貧困與環(huán)境退化問題研究成了主流［5］，并迅速成為世界銀行與國際貨幣組織等主要發(fā)展機構優(yōu)先支持的重點［6］。近年來，貧困與生態(tài)環(huán)境問題不斷地被重新發(fā)現(xiàn)與研究，研究視角趨于多樣化，包括政策角度［7］與交叉學科的角度等［6，8－9］，產(chǎn)生了豐富的研究成果;然而，盡管學者已取得了一些關鍵性的成果，但總體而言，對生態(tài)與扶貧相互關系內(nèi)在機制的研究仍是薄弱與片面的［10］。與此同時，實踐中“雙贏”目標很難實現(xiàn)［11］，創(chuàng)造性地嘗試與成功的案例并不多見［2］。世界銀行報告顯示，在扶貧與生物多樣性保護項目中，只有16%的項目能同時在2個目標上有大進展［11］。在某種程度上，貧困與生態(tài)環(huán)境相互作用的內(nèi)在機制仍然是一個需要學術界廣泛探討的“大問題”［12］。部分原因在于，以往的研究過于強調(diào)單一主體的作用，如Cao等［9］從政府的角度探討生態(tài)環(huán)境政策在消除貧困方面的成功做法，Wang等［13］則更側重于農(nóng)戶對生態(tài)環(huán)境的影響，鮮有從不同利益主體(如政府、民眾、企業(yè)、NGOs、國際組織等)全方位視角探討消除貧困與生態(tài)環(huán)境保護之間關系的［14－15］，更是忽略了不同利益主體相互作用機制;因此，還不足以全面理解扶貧與生態(tài)環(huán)境保護之間錯綜復雜的關系。筆者嘗試探討不同利益主體在水土保持生態(tài)建設中的作用，以期為同類區(qū)域制訂扶貧戰(zhàn)略與資源環(huán)境保護政策提供借鑒。

1 區(qū)域概況

長汀縣地處福建省西部，E 116°00＇45″～ 116°39＇20″，N 25°18＇40″～ 26°02＇05″，土地面積 3 099 km2。2010年常住人口39.339萬人。本區(qū)域屬于中亞熱帶季風性濕潤氣候，年平均氣溫18.3℃，降雨量1 730.4 mm。長汀縣域地貌以低山丘陵為主，其資源環(huán)境代表南方紅壤區(qū)最典型的特點，即降雨量豐沛、土壤抗蝕力差。歷史上長汀曾是森林覆蓋率很高的地區(qū)，然而，特殊的自然環(huán)境(地表物質主要由風化強烈的花崗巖組成，土壤抗沖抗蝕性能差)，加上對地表植被的人為破壞，導致長汀縣土壤侵蝕嚴重，成為中國花崗巖紅壤土壤侵蝕最嚴重與最具代表性的地區(qū)之一［16］。據(jù)1985年遙感普查結果，全縣水土流失面積9萬7 460 hm2，占山地面積的31.47%［17］。經(jīng)過多年不懈努力，長汀生態(tài)恢復與重建取得巨大成就，水土流失面積從1985年的9萬7 460 hm2下降到2010年初的3萬707 hm2，減少了6萬6 753 hm2。尤其是福建省將帶有明顯扶貧性質的長汀水土流失綜合治理列入為民辦實事項目后，從2000年開始每年投入1000萬元，連續(xù)10年加快綜合治理進程，取得了顯著成效:水土流失面積減少了4萬3060 hm2，強度以上的水土流失面積從2000年的1 萬8331 hm2減少到2007 年的6600 hm2［18］。

在生態(tài)環(huán)境不斷改善的同時，長汀的扶貧實踐取得了舉世矚目的成就，農(nóng)民人均收入從1985年的304元增加到2010年的5 838元，同期GDP從1.62億元增加到80億元。長汀兼顧生態(tài)與經(jīng)濟目標的實踐被國家水利部和中國水土流失科學考察團譽為南方紅壤區(qū)水土流失治理新模式。作為國家級貧困縣與典型生態(tài)脆弱區(qū)，長汀縣是扶貧與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展的成功典范，不同利益主體在其中均發(fā)揮著各自重要的作用;因此，長汀縣成為探討扶貧與生態(tài)環(huán)境保護相互作用不可多得的理想?yún)^(qū)域。

2 分析框架

利益主體理論的基本思想源于19世紀盛行的協(xié)作或合作的觀念［19］。1963年，斯坦福研究所(Stanford Research Institute)首次使用了利益相關者這一術語，目前被廣泛接受的是R.E.Freeman［20］的定義，即任何可以影響組織目標的或被該目標影響的群體或個人。當時僅限于管理學范疇，目前被廣泛運用于旅游等領域的研究中。同樣，利益主體理論的思路與方法也適用于生態(tài)恢復與重建研究［14－15］。

圖1為水土保持生態(tài)建設過程中不同利益主體作用機制的分析框架。顯然，水土保持生態(tài)建設過程離不開利益相關者的投入與參與，而政府、民眾、企業(yè)、國際組織、非政府組織等不同的利益主體的投入與參與會在很大程度上決定水土保持生態(tài)建設的成效。其中，政府包括國家、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同級別的政府，在水土保持生態(tài)建設過程中扮演重要角色，尤其是在發(fā)展中國家，政府主導作用更是成功的關鍵所在。民眾主要指當?shù)鼐用瘢帘３稚鷳B(tài)建設是一項龐大的社會系統(tǒng)工程，離不開全社會的共同參與，尤其是廣大民眾的積極參與更是水土保持生態(tài)建設能否取得成功的重要因素。企業(yè)包括本地與外來的不同性質的企業(yè)。由于生態(tài)環(huán)境惡劣，經(jīng)濟基礎薄弱，很多企業(yè)曾經(jīng)一度不看好長汀投資前景，對參與水土保持生態(tài)建設事業(yè)更是比較冷漠，直到近年來，這種狀況有所改變，一些企業(yè)已變成踴躍的參與者與投資者。非政府組織主要指科研部門，它們在長汀縣水土保持生態(tài)建設過程中的作用越來越顯著。國際組織主要指亞洲銀行組織。長汀縣水土保持生態(tài)建設過程中也出現(xiàn)了一些國際組織的投資者。隨著我國國際化的推進，國際組織在水土保持生態(tài)建設中的作用會更加明顯。

圖1 水土保持生態(tài)建設過程中不同利益主體作用機制的分析框架Fig．1 Analytical framework of function mechanism of stakeholders in the process of soil and water conservation

3 利益主體在水土保持生態(tài)建設中的作用

3.1 政府

1)領導者。在中國的政治體制背景下，政府在水土保持生態(tài)建設過程中的領導作用最為顯著，體現(xiàn)在上級領導的重視與支持以及本級政府的不懈努力。1983年4月，時任福建省委書記項南第一次來到河田就提出要堅決奪取全省治理水土流失冠軍的指示，并歸納了日后廣為流傳的《水土保持三字經(jīng)》。在他的倡導與支持下，1983年5月，福建省把長汀縣列為全省水土流失治理試點，拉開了大規(guī)模治理水土流失的序幕。1991與1999年，項南又先后到河田考察，提出建立河田水土保持農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)區(qū)的要求。1999年11月，時任福建代省長習近平專程來長汀視察。2000年在他的倡導與推動下，福建省將長汀縣水土流失綜合治理確定為全省為民辦實事項目之一，每年扶持1 000萬元資金。正是這個項目的帶動，長汀縣的水土保持生態(tài)建設取得了舉世矚目的成就。2011年底與2012年初，中共中央政治局常委、國家副主席習近平同志對長汀縣水土保持工作作了2次重要批示。事實上，福建省歷任領導以及國家水利部、省水利廳等對長汀水土流失治理給予了極大的關心與支持。與此同時，長汀歷屆政府都將水土保持工作當作必須長期堅持的一項基本國策，并作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展最重要的前提條件列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃與重要議事日程。

2)管理者。1980年，長汀縣恢復了水土保持機構，并設立了全省唯一的水土保持事業(yè)局。2000年，成立了長汀縣水土保持監(jiān)測站，具體負責監(jiān)測水土流失及其防治情況。為了調(diào)動全社會參與水土流失治理的積極性，長汀縣政府制定了一系列扶持與鼓勵政策，如《關于水土流失開發(fā)性治理的若干政策規(guī)定》，明確了山林經(jīng)營權、控制山地租賃金、推行資金扶持政策、擔保銀行貸款等［21］。除了積極的政策導向外，長汀縣還制定了一系列規(guī)章制度，如《長汀縣人民政府關于預防水土流失的若干規(guī)定》《關于封山育林禁燒柴草的命令》《關于護林失職追究制度》等，使水土流失管理工作步入規(guī)范化軌道［22］。編制規(guī)劃也是政府作為管理者的一項重要職能。從20世紀90年代中期開始，長汀縣先后編制了《水土保持總體規(guī)劃(1996—2005年)》《長汀縣水土保持生態(tài)建設規(guī)劃(2002—2009)》《長汀縣2009年度水土流失綜合治理方案設計報告》等。自2000年以來，福建省把長汀水土流失綜合治理列入為民辦實事項目。通過建立項目管理信息庫，強化項目建設的質量監(jiān)督，采取分管副縣長、水土保持事業(yè)局長、審計局長、監(jiān)察局長、財政局長“五長會審”資金管理制度等，保證了項目的順利實施。

3)監(jiān)督者。在長汀縣水土流失治理中，政府的監(jiān)督作用不可忽視。首先是建立健全水土保持監(jiān)督執(zhí)法網(wǎng)絡;其次，由縣人大每年組織一次視察，督促檢查項目的落實情況;第三，把治理開發(fā)任務完成情況列入部門、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))干部目標管理考核中，層層簽訂責任狀，并把目標任務與干部工資、獎金掛鉤;第四，對個別肆意破壞水土資源，造成新的水土流失的單位和個人，依法進行查處。

4)服務者。長汀縣政府作為服務者的作用首先體現(xiàn)在構建科學研究與合作平臺上。長汀縣水土保持監(jiān)測站在開展水文、氣象、徑流小區(qū)等常規(guī)監(jiān)測的基礎上，引進澳大利亞多因子氣象觀測儀、美國LI－8100土壤呼吸機、葉面積指數(shù)儀等國外先進儀器，提高了監(jiān)測工作水平。同時，建設了占地333.3 hm2的水土保持科技園區(qū)，形成了功能齊全的專業(yè)科研基地。其次，長汀縣還為發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)構建平臺，形成“政府搭臺，經(jīng)濟唱戲”的良性發(fā)展局面，如縣水土保持事業(yè)局與三洲鄉(xiāng)人民政府等單位在三洲鄉(xiāng)舉辦楊梅文化旅游節(jié)，促進了“三洲楊梅”發(fā)展成為生態(tài)旅游品牌。

5)研究者。除了事務性的日常工作外，長汀縣相關部門還充當研究者的角色。這也是與國內(nèi)其他地區(qū)與部門不同的突出表現(xiàn)之一。20世紀90年代，長汀縣依托“河田極強度水土流失區(qū)第一期工程草灌喬綜合治理”項目歸納出“草先行，種草促樹”“草灌喬結合”等6種治理模式，獲省科技進步二等獎。同時，在水東坊水土保持試驗場應用新技術栽培出高產(chǎn)量板栗(產(chǎn)量達4.50～5.25 t/hm2)，研究成果獲得了龍巖地區(qū)科技進步二等獎。21世紀初以來，長汀縣積極探討不同的治理模式，根據(jù)植被從“常綠闊葉混交—針闊混交—馬尾松和灌叢—草被—裸地”的逆向演替規(guī)律，提煉出“反彈琵琶”的治理理念。同時，還總結探索出適合當?shù)貙嶋H的“草—牧—沼—果”“老頭松”改造、封山育林、種茶種果改良等治理模式，均取得了很好的效果。值得一提的是，長汀縣水土保持站作為合作單位，與水利部生態(tài)工程技術中心、福建農(nóng)林大學、中國科學院南京土壤研究所共同承擔了“十一五”國家科技支撐項目子課題“閩西中高丘陵區(qū)紅壤侵蝕快速治理技術集成研究”。與此同時，長汀縣水土保持事業(yè)局還與中國科學院南京土壤研究所、福建農(nóng)林大學、福建師范大學合作，向省水利廳申報了以長汀治理實踐中的創(chuàng)新點及關鍵支撐技術為核心的“南方紅壤區(qū)水土治理功能提升技術集成與示范”課題，經(jīng)過數(shù)年的工作，已積累了豐富的基礎數(shù)據(jù)［22］。

3.2 民眾

1)實踐者。由于水土流失的嚴重性、治理成果不穩(wěn)固、資金短缺等原因，長汀縣群眾曾一度對水土流失治理失去信心，采取的是棄之不顧的態(tài)度;然而，經(jīng)過政府多年的努力，水土流失區(qū)的生態(tài)環(huán)境逐步好轉，耕作條件得到改善，群眾開始嘗到水土流失治理帶來的甜頭，積極地投入到水土保持生態(tài)建設的事業(yè)中。早在1983年，在政府的支持下，當?shù)厝罕娋驮扇〈鍛?、?lián)戶和專業(yè)承包隊承包的方式在荒山荒地上種優(yōu)質牧草以及混交林，并通過挖垸坊、開排洪溝與水平梯田臺地等措施進行防護。從2000—2010年，共有118個村21萬人通過不同形式參與到水土保持工作中。上述實踐不僅取得了巨大的生態(tài)效益，也獲得了可觀的經(jīng)濟效益。

2)投資者。單純依靠國家撥款治理或國家扶持治理仍難以調(diào)動群眾的積極性，而堅持“誰治理誰受益”的原則，廣泛籌集民間資本加入水土流失治理事業(yè)就顯得尤為必要。長汀充分發(fā)揮補助資金的調(diào)節(jié)作用，調(diào)動民眾的積極性［22］。這種競爭激勵機制激發(fā)了本地民眾投資的意愿，也吸引了外鄉(xiāng)群眾前來投資造林種果，獲得了實質性的經(jīng)濟收益。

3)監(jiān)督者。民眾在水土流失治理工作中扮演著自我約束與監(jiān)督的角色。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村均制定了鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約，大大提高了當?shù)孛癖姷乃帘３忠庾R和法制觀念。其次，各村配備專職護林員，與縣、鄉(xiāng)兩級護林機構共同構成健全的護林網(wǎng)絡。第三，在全封山區(qū)域內(nèi)禁止打枝、割草、放牧、采伐、采脂和用火，禁止毀林開墾和毀林采石、采土建設，對獵捕野生動物及未經(jīng)批準的一切林事活動，以及違反村規(guī)民約的，采用殺豬、罰放電影等措施進行懲戒。

3.3 企業(yè)

1)實踐者。在長汀比較深入與廣泛地參與水土保持生態(tài)建設工作的企業(yè)當屬采取“公司+基地+農(nóng)戶”運作模式的遠山公司。目前，遠山公司已獲得國家權威機構認證的綠標10個、無公害農(nóng)產(chǎn)品標志使用權12個和綠色食品基地4個，被列為國家重點扶貧龍頭企業(yè)和省級農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。2008年，“遠山”農(nóng)業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)值 1.26億元，銷售收入9 800萬元，帶動加盟農(nóng)戶9 510戶，增加農(nóng)民收入112萬元，戶均增收1 186元，實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的“雙贏”。

2)投資者。1995年廈門中環(huán)經(jīng)濟技術發(fā)展聯(lián)合公司投資38萬元，在策武鄉(xiāng)南坑村建立“凌志”千畝果場和發(fā)展養(yǎng)豬事業(yè)，種植油奈33.3 hm2，帶動了策武鄉(xiāng)水土保持的綜合開發(fā)。廈門樹王銀杏制品有限公司投入400萬元開發(fā)153.3 hm2高標準銀杏基地。福建森輝農(nóng)牧發(fā)展有限公司在河田、三洲水土流失最嚴重的地區(qū)投資6億多元興建了長汀現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)養(yǎng)殖示范園。

3.4 非政府組織與國際組織

非政府組織在長汀縣水土保持生態(tài)建設過程中作為研究者的作用越來越顯著。長汀作為南方紅壤典型侵蝕區(qū)，成功的治理模式、良好的科研條件與堅實的科研平臺吸引了眾多科研院所的專家。中國科學院南京土壤研究所、福建農(nóng)林大學、福建師范大學、廈門大學、省林科院、省水土保持試驗站等先后與長汀縣相關部門合作，開展了水土保持生態(tài)建設的相關研究。同時還建立了水土保持博士生工作站。相關研究機構以長汀縣為研究對象獲得了豐碩的研究成果。長汀縣水土保持生態(tài)建設過程中，也出現(xiàn)了一些國際組織的身影，它們扮演著投資者的角色，如“長汀縣水土保持與鄉(xiāng)村發(fā)展”亞行貸款項目。

4 結論、討論與啟示

貧困與水土保持生態(tài)建設之間的關系是多維、復雜、因地而異的，需要全新的視角。以往研究過于強調(diào)某一主體的作用，忽略了不同主體綜合作用的結果，尤其是忽略了不同主體之間相互作用過程，因此，還不足以全面理解貧困與生態(tài)環(huán)境之間的復雜關系。不同利益主體分析框架則為探討貧困與水土保持生態(tài)建設之間的關系提供了一個有益的視角，有助于全面理解相互間的作用機制。

在水土保持生態(tài)建設過程中，政府、民眾、企業(yè)、非政府組織與國際組織等不同利益主體各自扮演著重要角色，它們的投入?yún)⑴c程度直接決定了水土流失治理與扶貧的成效。其中，政府扮演領導者、管理者、服務者、監(jiān)督者、研究者等多重角色，民眾則發(fā)揮著實踐者、投資者、監(jiān)督者的作用，企業(yè)充當實踐者與投資者的角色，而非政府組織與國際組織則分別擔當研究者與投資者的任務。

在上述分析框架中，各利益主體均發(fā)揮著重要的作用，盡管角色看似重疊同時作用強度有別，但缺一不可。另外，值得指出的是，不同主體之間的作用具有很強的互補性，需要相互依托才能得以發(fā)揮，孤立或分離則很難實現(xiàn)目標。同時，各利益主體存在利益訴求差異，忽略任何方面尤其是民眾的利益則很難取得成功。只有重視與協(xié)調(diào)各方利益，才有可能兼顧生態(tài)效益與經(jīng)濟效益，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與扶貧的協(xié)同發(fā)展。當然，對于不同主體間的利益博弈，尤其是水土保持生態(tài)效益與經(jīng)濟效益協(xié)調(diào)問題還需要進一步研究。

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Function mechanism of stakeholders in the process of soil and water conservation:A case study of Changting County，F(xiàn)ujian Province

Qi Xinhua，Ye Shilin
(School of Geographical Sciences，F(xiàn)ujian Normal University，350007，F(xiàn)uzhou，China)

The relationship between poverty and environment is multi－dimensional，complex，varied，and locally specific，requiring detailed data and supporting cases，as well as new perspectives，to be understood.Taking Changting County in south－east China as an empirical case study，within the analytical framework of stakeholders，i.e.the government，the public，enterprise，non－government organizations(NGOs)，and international organizations，this article aims to explore function mechanism of stakeholders.In the process of comprehensive treatment of soil and water erosion，especially since 2000，Changting County had achieved remarkable achievements in ecological restoration，meanwhile made great success in poverty alleviation.Different stakeholders played important roles respectively in the“win－win”process between environmental protection and poverty reduction，and their participation determined the effectiveness of soil and water conservation.This study provides a new perspective for exploring the relationship between poverty and environment，and is benefit to understand the internal mechanisms of this relationship，as well as to provide a reference for similar areas to devise poverty－alleviation strategies and environmental－protection policies.

stakeholders;function mechanism;ecological restoration;soil and water conservation;Changting County

2012－01－08

2012－03－19

國家基礎科學人才培養(yǎng)基金“福建師范大學地理學基地”(J0830521);福建省自然科學基金“生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)扶貧的環(huán)境效應及其影響機制研究”(2011J01266);福建省教育廳A類項目“長汀縣生態(tài)扶貧的環(huán)境效應及其機制研究”(JA10082);福建師范大學優(yōu)秀青年骨干教師培養(yǎng)基金(fjsdjk2012071)

祁新華(1974—)，男，副教授，博士。主要研究方向:人文地理與生態(tài)。E－mail:fjqxh74@163.com

(責任編輯:宋如華)