主體功能區(qū)規(guī)劃視野下民族地區(qū)環(huán)境規(guī)制與環(huán)境績(jī)效問(wèn)題探討

孫志梅 李秀蓮 張旭麗

(大連民族學(xué)院 國(guó)際商學(xué)院，遼寧 大連 116600)

全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的出臺(tái)，為民族地區(qū)工業(yè)化城鎮(zhèn)化賦予了新的背景和含義，經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)與環(huán)境保護(hù)相平衡，城市空間應(yīng)與農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間相平衡。區(qū)域規(guī)劃不同，環(huán)境保護(hù)的側(cè)重也不同，結(jié)合環(huán)境容量，依據(jù)區(qū)域的主體功能定位，確定環(huán)境規(guī)制的方式，并將環(huán)境保護(hù)與績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合，將可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境質(zhì)量等納入績(jī)效評(píng)價(jià)體系中。

一、主體功能區(qū)的劃分

國(guó)務(wù)院于2010年12月21日印發(fā)了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，規(guī)劃中指出我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化加快發(fā)展階段，東部地區(qū)資源環(huán)境承載能力逐步飽和，滿足中西部地區(qū)的建設(shè)空間需求面臨挑戰(zhàn)。而我國(guó)脆弱的生態(tài)環(huán)境，使大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)只能在適宜開(kāi)發(fā)的有限區(qū)域集中展開(kāi)。

對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行主體功能區(qū)分，根據(jù)主體功能定位確定開(kāi)發(fā)的主體內(nèi)容和發(fā)展的主要任務(wù)。從提供產(chǎn)品的角度將不同空間的主體功能進(jìn)行定位，如以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能，以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能，以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能。對(duì)城市化地區(qū)主要支持其集聚人口和經(jīng)濟(jì)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要支持其增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主要支持其保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)不適宜進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)。

基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和未來(lái)發(fā)展?jié)摿?，以是否適宜或如何進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)為基準(zhǔn)，將國(guó)土開(kāi)發(fā)空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域。其中，限制開(kāi)發(fā)區(qū)域分為兩類:一類是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，盡管也適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，但從保障國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品安全的需要出發(fā)，必須把增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為發(fā)展的首要任務(wù);一類是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，即生態(tài)系統(tǒng)脆弱或生態(tài)功能重要，資源環(huán)境承載能力較低，不具備大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)的條件，必須把增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域是依法設(shè)立的各級(jí)各類自然文化資源保護(hù)區(qū)域，以及其他禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)、需要特殊保護(hù)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。

二、不同主體功能區(qū)環(huán)境政策和環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)

(一)不同主體功能區(qū)的環(huán)境政策

在工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)過(guò)程中，不可避免會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響，在污染物排放總量控制、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、排污許可證和排污權(quán)交易、污染控制措施等方面，根據(jù)資源和環(huán)境承載能力的不同，對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域四類不同的主體功能區(qū)，采取不同的環(huán)境政策。詳細(xì)內(nèi)容見(jiàn)表1所示。此外，研究開(kāi)征適用于各類主體功能區(qū)的環(huán)境稅，積極推行綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色證券等。

表1 不同主體功能區(qū)的環(huán)境政策

(二)不同主體功能區(qū)的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)

按照不同區(qū)域的主體功能定位，實(shí)行各有側(cè)重的績(jī)效考核評(píng)價(jià)辦法，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)嵭修D(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)嵭泄I(yè)化城鎮(zhèn)化水平優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)，限制開(kāi)發(fā)區(qū)域弱化對(duì)工業(yè)化城鎮(zhèn)化相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的評(píng)價(jià)，其中限制開(kāi)發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)實(shí)行農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)產(chǎn)品保障能力的評(píng)價(jià)，限制開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)行生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化對(duì)提供生態(tài)產(chǎn)品能力的評(píng)價(jià)。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域根據(jù)法律法規(guī)和規(guī)劃要求，按照保護(hù)對(duì)象確定評(píng)價(jià)內(nèi)容，強(qiáng)化對(duì)自然文化資源原真性和完整性保護(hù)情況的評(píng)價(jià)。

表2 不同主體功能區(qū)的環(huán)境績(jī)效主要考核指標(biāo)

三、民族地區(qū)環(huán)境規(guī)制的制度安排

在國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃下，民族地區(qū)多為限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，因此實(shí)施的環(huán)境政策應(yīng)更加嚴(yán)格，建立有效的環(huán)境規(guī)制制度安排。就環(huán)境規(guī)制的方式而言，包括命令控制型和市場(chǎng)控制型，我國(guó)當(dāng)前環(huán)境規(guī)制的手段總體上以行政命令型規(guī)制手段為主，環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行成本較高(黃民禮，2011)。我們認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和建設(shè)力度，根據(jù)不同的主體功能區(qū)劃和定位，確立不同的環(huán)境規(guī)制機(jī)制，降低環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行成本。其中，限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域應(yīng)以行政命令型環(huán)境規(guī)制為主，并充分發(fā)揮市場(chǎng)型環(huán)境規(guī)制的作用。

(一)行政命令型環(huán)境規(guī)制

1．項(xiàng)目“三同時(shí)”制度。在限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，要切實(shí)落實(shí)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度，建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的措施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用，防治污染的設(shè)施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響報(bào)告書的環(huán)保部門驗(yàn)收合格后，該建設(shè)項(xiàng)目方可投入生產(chǎn)或者使用。

2．關(guān)停并轉(zhuǎn)排污企業(yè)。在限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，治理、限制或關(guān)閉污染物排放企業(yè);在禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，關(guān)閉所有污染物排放企業(yè)。對(duì)高耗能、高污染的企業(yè)通過(guò)政策引導(dǎo)和扶持逐漸關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)，同時(shí)妥善處理土地收回、職工安置、稅收等相關(guān)問(wèn)題。

3．實(shí)行污染物排放總量控制。在限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，通過(guò)污染物排放總量控制實(shí)現(xiàn)總量持續(xù)下降;在禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，實(shí)現(xiàn)污染物零排放。根據(jù)不同區(qū)域、不同時(shí)期的環(huán)境質(zhì)量要求，推算出達(dá)到該目標(biāo)的污染物最大允許排放量，然后將污染物排放量作為指標(biāo)合理分配給各個(gè)污染源。

4．設(shè)置產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。限制開(kāi)發(fā)區(qū)域中，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)按照保護(hù)和恢復(fù)地力原則設(shè)置環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)功能區(qū)按照生態(tài)功能恢復(fù)和保育原則設(shè)置環(huán)境標(biāo)準(zhǔn);禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域按照強(qiáng)制保護(hù)原則設(shè)置環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

5．排污許可證。民族地區(qū)應(yīng)從分別按限制開(kāi)發(fā)區(qū)域或禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，從嚴(yán)控制排污許可證的發(fā)放或不發(fā)放。

6．礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度。為了保證礦山企業(yè)在采礦過(guò)程中以及礦山停辦、關(guān)閉或閉坑時(shí)，切實(shí)履行礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理義務(wù)，礦山企業(yè)應(yīng)按國(guó)土資源行政主管部門和財(cái)政部門確定的標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)提并單獨(dú)存儲(chǔ)專門資金，用以礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)。限制開(kāi)發(fā)區(qū)域應(yīng)提高礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金的提取標(biāo)準(zhǔn)。

(二)市場(chǎng)型環(huán)境規(guī)制

1．環(huán)境稅。企業(yè)的排污行為產(chǎn)生了較大的外部性，民族地區(qū)由于其生態(tài)脆弱性，應(yīng)基于市場(chǎng)對(duì)二氧化硫、污水、固體廢棄物等適時(shí)開(kāi)征環(huán)境稅，依照“誰(shuí)污染，誰(shuí)交稅”的原則，采取稅收手段使外部成本內(nèi)部化、社會(huì)成本私人化。

2．征收排污費(fèi)。直接向環(huán)境排放污染物的單位和個(gè)體工商戶，應(yīng)繳納排污費(fèi)，包括大氣污染、水污染、固體廢棄物污染和環(huán)境噪聲污染。

3．排污權(quán)交易。在一定的區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過(guò)允許排放量的前提下，內(nèi)部各污染源之間通過(guò)貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而達(dá)到減少排污量、保護(hù)環(huán)境的目的。

四、民族地區(qū)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)

(一)一般理論

環(huán)境績(jī)效從不同層次可以分為項(xiàng)目環(huán)境績(jī)效、企業(yè)環(huán)境績(jī)效和政府環(huán)境績(jī)效等。通常，我們可以將環(huán)境績(jī)效理解為環(huán)境管理活動(dòng)所產(chǎn)生的效果，包括可計(jì)量的有形收益與無(wú)形收益。

就企業(yè)環(huán)境績(jī)效而言，全球報(bào)告倡議組織(GRI)分別于2000年、2002年和2006年發(fā)布了三版《可持續(xù)發(fā)展報(bào)告指南》，從經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)3個(gè)方面，提出了反映企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的核心指標(biāo)和附加指標(biāo)。從環(huán)境方面來(lái)看，GRI 3．1版本從原材料、能源、水、生物多樣性、溫室氣體排放與污水固體廢棄物的處理、產(chǎn)品與服務(wù)、違反環(huán)境法規(guī)的影響、產(chǎn)品運(yùn)送的環(huán)境影響、環(huán)保支出等方面共列出了30個(gè)環(huán)境績(jī)效指標(biāo)(Environment Performance Indicators，EPIs)，其中包括17個(gè)核心指標(biāo)和13個(gè)附加指標(biāo)。

就政府環(huán)境績(jī)效而言，美國(guó)耶魯大學(xué)環(huán)境法律與政策研究中心與哥倫比亞大學(xué)國(guó)際地球科學(xué)信息網(wǎng)絡(luò)中心共同研究出環(huán)境績(jī)效指數(shù)(EPI)。其發(fā)布的《2010環(huán)境績(jī)效指數(shù)(EPI)報(bào)告》對(duì)163個(gè)國(guó)家的25個(gè)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行了排名，這25個(gè)績(jī)效指標(biāo)涉及10項(xiàng)政策范疇，不僅包括公共環(huán)境健康，還涵蓋生態(tài)系統(tǒng)活力。我國(guó)的環(huán)境績(jī)效得分較低，為49分，在亞太地區(qū)排名為19位，全球排名為121位。

關(guān)于民族地區(qū)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)的研究，我國(guó)學(xué)者曹穎等(2006)基于OECD提出的“壓力——狀態(tài)——響應(yīng)”模型，從土地退化、生物多樣性、森林資源、內(nèi)陸水污染、廢棄物管理、水資源和自然災(zāi)害等方面構(gòu)建了云南省環(huán)境績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。智穎飆、邱愛(ài)軍等(2010)利用資源環(huán)境績(jī)效指數(shù)(REPI)對(duì)中西部地區(qū)的環(huán)境績(jī)效水平進(jìn)行了一系列的研究，具體包括內(nèi)蒙古、寧夏、新疆、西藏、陜西等省區(qū)，研究發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)的環(huán)境績(jī)效水平在全國(guó)范圍內(nèi)處于相對(duì)較低的水平。劉麗娜(2012)運(yùn)用層次分析法，從環(huán)境綜合發(fā)展、三廢減量排放、自然災(zāi)害防治、農(nóng)村建設(shè)投入4個(gè)方面構(gòu)建了我國(guó)民族地區(qū)環(huán)保績(jī)效改善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并對(duì)這些地區(qū)環(huán)境保護(hù)績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指數(shù)進(jìn)行了排序，從高到低依次為內(nèi)蒙古、新疆、青海、云南、甘肅、海南、廣西、寧夏、貴州。

我們認(rèn)為，衡量民族地區(qū)的環(huán)境績(jī)效，應(yīng)從項(xiàng)目環(huán)境績(jī)效與政府環(huán)境績(jī)效、企業(yè)環(huán)境績(jī)效三個(gè)不同的層次進(jìn)行衡量，且評(píng)價(jià)指標(biāo)體系略有不同，按照科學(xué)性與可操作性相結(jié)合的原則構(gòu)建適用于不同主體和對(duì)象的評(píng)價(jià)體系。

(二)民族地區(qū)環(huán)境績(jī)效的趨勢(shì)分析

我們根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)資料，對(duì)民族地區(qū)主要污染物化學(xué)需氧量和二氧化硫的排放情況以及工業(yè)“三廢”的產(chǎn)生及處理情況進(jìn)行了趨勢(shì)分析，從而對(duì)民族地區(qū)的環(huán)境績(jī)效具有一個(gè)淺顯的認(rèn)識(shí)(見(jiàn)表3)。

表3 民族地區(qū)化學(xué)需氧量與二氧化硫排放量(2002年－2010年)

從民族地區(qū)化學(xué)需氧量的排放來(lái)看，2003－2007年絕對(duì)排放量較大，2008年以來(lái)排放量逐漸降低，但是民族地區(qū)占全國(guó)的比例2002－2010年呈逐漸上升的態(tài)勢(shì)。從二氧化硫的絕對(duì)排放量來(lái)看，2003年較2002年大幅上升，2005年－2007年一直高位運(yùn)行，2008年以后略有降低，但是也處于相對(duì)較高的水平，從相對(duì)比例來(lái)看，基本呈逐年上升的態(tài)勢(shì)。因此，可以看出，民族地區(qū)減排的壓力是比較大的。

表4 民族地區(qū)工業(yè)“三廢”產(chǎn)生及處理利用情況(2006年－2010年)

從表4可以看出，工業(yè)廢氣排放量逐年增長(zhǎng)，且在2010年大幅攀升，占全國(guó)的比例則呈U型變化;工業(yè)廢水排放量各年基本持平，變化不大;工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量和綜合利用量基本呈逐年上升的趨勢(shì)，但各年占全國(guó)的比例呈N型變化;“三廢”綜合利用產(chǎn)品產(chǎn)值呈逐年上升的趨勢(shì)，占全國(guó)的比例各年逐年下降(2009年除外)。從中可以看出，民族地區(qū)工業(yè)“三廢”的產(chǎn)生量逐年上升，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)應(yīng)注意環(huán)境影響及發(fā)展的可持續(xù)性。

［1］ 劉麗娜，李波，李海鵬．民族地區(qū)環(huán)境保護(hù)績(jī)效評(píng)價(jià)與思考［J］．華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012，(1)．

［2］ 史錦華．民族地區(qū)能源、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境系統(tǒng)協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)研究［J］．廣西民族研究，2009，(3)．

［3］ 李曉曼．多民族地區(qū)資源環(huán)境保護(hù)評(píng)價(jià)［J］．中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)計(jì)，2009，(12)．

［4］ 江珂．我國(guó)環(huán)境規(guī)制的歷史、制度演進(jìn)及改進(jìn)方向［J］．改革與戰(zhàn)略，2010，(6)．

［5］ 覃朝暉，劉志頤，李琴，和貴紅，苗竹佳，全興林．民族地區(qū)發(fā)展如何“巧借”國(guó)家主體功能區(qū)劃分之“東風(fēng)”［N］．中國(guó)民族報(bào)，2008，1(8)．