中型水電工程建設征用插花地補償原則探討

傅廷波

(九寨溝水電開發(fā)有限責任公司，四川九寨溝 623400)

1 概述

白水江流域干流(含主源)大錄鄉(xiāng)～青龍橋河段長120.8km，天然落差1326m，河道平均比降11‰，水能資源蘊藏量較豐富，規(guī)劃“一庫七級”水電梯級開發(fā)，總裝機容量55.5萬kW，年發(fā)電量23.75億kW·h。河道全長287km，天然落差2958m，河道平均 比 降 10.3‰，流 域 面 積8316km2，水力資源理論蘊藏量101.5萬kW。

青龍水電站為流域開發(fā)方案“一庫七級”的最后一級，正常蓄水位高程1272m，正常蓄水位以下庫容 23.4萬 m3，調(diào)節(jié)庫容 7.8萬 m3，裝機102MW，多年平均發(fā)電量4.351億kW·h，裝機年利用小時數(shù)為4266h。2006年電站進行前期籌備工作，是四川省“十一五”重點建設項目，與甘肅文縣交界，廠區(qū)樞紐為“川～甘”兩省爭議的“插花地”。

2 “插花地”由來

2.1 “插花地”概念

插花地:又稱飛地，系指土地所有權人或使用權人的土地部分或全部處于他人土地范圍內(nèi)。

2.2 網(wǎng)上有關“插花地”的說法

(1)插花地是指兩個區(qū)之間沒有明確歸屬的區(qū)域。例如:深圳“插花地”的產(chǎn)生，一是因為特區(qū)二線管理線的設置與行政區(qū)域界線不一致，在特區(qū)內(nèi)四區(qū)與特區(qū)外兩個區(qū)之間產(chǎn)生;其二是因為填海造地的速度遠遠超過勘界工作的進度，進而在深圳灣畔產(chǎn)生。目前中國插花地問題仍很突出，由于其處于政府的管理真空，“插花地”產(chǎn)生了諸多社會問題。

(2)兩個或兩個以上單位因地界互相穿插或分割而形成的零星分布的土地。如兩個單位的土地互相楔入對方，形成犬牙交錯的地界;或一個單位的土地落在另一單位占地范圍內(nèi)。插花地給生產(chǎn)組織和土地利用造成了許多困難。由于其水源受其他用地單位的控制，插花地上的排灌極為不利，因而利用較為粗放。

(3)插花地是指在城市規(guī)劃區(qū)或村莊建設規(guī)劃區(qū)內(nèi)難以單獨出具規(guī)劃要點、與“三舊”改造范圍地塊形成交互楔入狀態(tài)、面積小于3畝的地塊。

3 征用“插花地”補償?shù)碾y點

“插花地”在工程建設過程中大都在房屋建筑、附屬工程中出現(xiàn)，而大中型水電工程永久占地部位屬于“插花地”的還實屬少見。《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令2006年第471號)征地移民及后扶指導性文件中也未提及“插花地”如何操作的問題。因此，“插花地”補償原則成為一個盲區(qū)。根據(jù)地域的不同并結(jié)合地方的實際情況，有的地方對“插花地”做出了規(guī)定，以便于工程合理操作，推進工程建設進展。

某縣土地征用綜合補償標準規(guī)定(屬地方性文件):(1)插花地按所在區(qū)片的價格補償。(2)區(qū)片劃分范圍以區(qū)片綜合分類圖為準。(3)青苗補償:按“有苗則補，無苗不補”的原則執(zhí)行。有了地方性文件支撐，與村民協(xié)調(diào)也就有了一個明確界定，工程建設進展也就有了保障。針對“插花地”補償分配問題，如何將其落實到農(nóng)戶是插花地處理中的一大難點。

在大中型水電站建設過程中，由于“插花地”土地權屬問題不清，無法開展移民安置及后扶工作，加之補償?shù)牟町愋援a(chǎn)生變化，地方政府掌握的土地界限資料不全等而導致協(xié)調(diào)難度增加，實物指標及移民調(diào)查出現(xiàn)困難，進而造成工作難以推進。

國家《土地法》規(guī)定，土地是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，也是其基本的生活保障。當?shù)貐^(qū)之間涉及到“插花地”問題時，不但增加了地方政府機構的協(xié)調(diào)難度，作為開發(fā)業(yè)主，開展此項工作也非常被動。當征(占)用土地在涉及到一定的資金時，駐地村民常會因財力而產(chǎn)生或發(fā)生群眾性矛盾的沖突，在沒有具體明確問題性質(zhì)時，各方爭執(zhí)不休，常會因利益沖突妨礙工程項目的開發(fā)建設。根據(jù)國務院令2006年第471號文件，水電工程建設項目未涉及到“插花地”征(占)用補償?shù)仁乱?，導致農(nóng)民意愿達不到，移民后扶持政策又跟不上，其成為“插花地”處理問題的又一大難點。

4 青龍水電站廠區(qū)樞紐“插花地”使用案例分析

4.1 電站涉及的“插花地”基本情況

青龍水電站廠區(qū)樞紐工程區(qū)域?qū)佟按ā省眱墒〗唤绲?，有明確界標(牌)，分界明確。青龍水電站在廠區(qū)用地規(guī)劃過程中，位置區(qū)域?qū)偎拇ㄊ【耪瘻峡h境內(nèi)。而在工程實施過程中，甘肅省文縣某村組拿出國家下發(fā)的土地承包本并提出土地權屬歸甘肅省。根據(jù)有關文件記載，確定存有兩省“插花地”說法，因多年歷史問題，該地近15年都沒有耕種，處于未利用現(xiàn)狀。

4.2 電站涉及的“插花地”爭議情況

青龍水電站因廠區(qū)樞紐建設需征用該“插花地”。業(yè)主在啟用該場地前，分別與兩省地方政府積極溝通。對補償對象是誰，補償費用標準如何取舍?兩省政府都有各自的看法，都為自身村民著想，最終未能達成一致意見。

兩省駐地村民因未能及時得到地方政府回應，村民之間的矛盾越來越尖銳，并將矛頭引向電站開發(fā)的業(yè)主。業(yè)主在了解現(xiàn)場情況和資料收集后發(fā)現(xiàn)，雙方駐地村民的確一方有國家頒發(fā)的《土地使用證》，一方具有占用或耕作多年的實際并具有后續(xù)新的《退耕還林證》。業(yè)主遂結(jié)合工程進展，為滿足雙方村民的合理述求，邀請了兩省駐地政府進行溝通以確定權屬等事宜。就此而言，無法區(qū)分最低層權屬關系等眾多問題是“插花地”爭議的突出重點問題。

4.3 電站涉及的“插花地”資料收集

筆者調(diào)閱了兩省兩縣政府部門存檔的2001年6月29日“四川省人民政府和甘肅省人民政府聯(lián)合勘定的行政區(qū)域界線協(xié)議書”和“1999年6月26日九寨溝縣、文縣人民政府確認的勘界圖”等材料，以及《四川省人民政府、甘肅省人民政府關于報批四川省人民政府和甘肅省人民政府聯(lián)合勘定的行政區(qū)域界線協(xié)議書的請示》(川府【2001】40號)和2011年8月31日中華人民共和國國務院《國務院關于同意四川省和甘肅省人民政府聯(lián)合勘定的行政區(qū)域界線協(xié)議書的批復》(國函【2001】92號)文件。以上文件證實:建設征地地域?qū)偎拇ㄊ【耪瘻峡h行政區(qū)域界線范圍，的確存有“插花地”、“飛地”現(xiàn)象。

作為電站業(yè)主，希望盡快解決這件事情。業(yè)主表示將積極配合雙方，利用現(xiàn)有資料，具體事情具體分析，妥善處理這件事情。業(yè)主希望甘肅省依據(jù)現(xiàn)有法律、法規(guī)及相關政府文件負責該地塊補償?shù)姆秶皹藴什⒆龊脤τ袪幾h村民的宣傳、解釋工作，保障補償工作能有效進行，不影響工程的開發(fā)建設。

4.4 電站涉及的“插花地”界定及補償

鑒于上述情況，本著“尊重歷史，面對現(xiàn)狀，事實求是”的原則，作為業(yè)主，組織雙方縣級以上有關部門召開了“插花地”界定協(xié)調(diào)會，明確了區(qū)域特征，化解了兩村雙方之間的矛盾問題。針對補償工作，業(yè)主根據(jù)合法頒布的土地使用、林業(yè)產(chǎn)權等證書數(shù)據(jù)，依據(jù)各自所處地域，按照國土文件標準進行了補償，雙方村民均表示贊同、無意見，從而化解了兩村村民間因爭地耕種產(chǎn)生的矛盾，使工程順利推進。

4.5 電站涉及的“插花地”補償原則

青龍水電站建設中涉及到的“插花池”補償可以明確的補償原則有以下四點:

(1)以地方性文件為準，按照工程建設屬地補償標準依照地類進行劃分補償;

(2)根據(jù)村民涉及的“插花地”土地承包面積進行核算補償;

(3)結(jié)合縣級以上政府部門對有關“插花地”明文規(guī)定處理;

(4)無原則，業(yè)主出面解決雙方問題。利用地方性特點，以工程建設帶動地方區(qū)域性發(fā)展，使雙方村民滿意，讓政府參與。

5 對電站涉及的“插花地”補償原則的感想

“插花地”界定及補償要依靠國家頒布的相關法律法規(guī)，以法律依據(jù)為主導，地方性政府文件為支撐，尋找多方性、證實性依據(jù)，使問題明朗化，群眾的利益也就有保障了。

更值得深思的是:永久(征)占用了“插花地”，國家的移民后扶政策卻不能跟上。因此，筆者希望在后期移民后扶政策的改革過程中注重這方面的考慮，以保障人民群眾的合法權益。

6 結(jié)語

為了妥善處理兩省、兩縣“插花地”爭議問題，一定要做好以下工程建設用地工作:(1)兩省勘界一致，耕種習俗雙方認可，政府間要相互溝通;(2)為了避免矛盾沖突，既要遵照歷史，注重雙方意見，又要在補償上相互協(xié)商，合理處理，避免糾紛一直存在，在形成統(tǒng)一意見后予以解決。(3)做好地域內(nèi)村民集體的工作，電站開發(fā)業(yè)主給予一定的財務支出，幫扶更多的民生項目。(4)按照新的政策，有效、徹底地解決此類問題。