山東黃河供水發(fā)展模式探討

王 強，沙元杰，陳太平

（山東黃河河務(wù)局供水局，山東 濟南 250011）

1 山東省引黃供水回顧分析

1.1 山東引黃供水歷程

山東省引黃供水始于上世紀50年代初期。1950年利津綦家嘴第一座引黃水閘工程建成投入運用，目前已經(jīng)發(fā)展到63處，設(shè)計引水流量由1 m3/s增加到了2 424.6 m3/s，設(shè)計灌溉面積由1958年的37.33萬hm2發(fā)展到了268.83萬hm2。供水范圍已經(jīng)覆蓋了山東省沿黃9市、膠東半島4市、天津市和河北省部分地區(qū)。

為適應(yīng)改革和發(fā)展的需要，2002年成立山東河務(wù)局供水局，2006年，全局完成成建制供水隊伍組建任務(wù)，形成了一套相對獨立的管理運營體系。引黃供水在大力支持受水地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，自身也得到了一定發(fā)展，尤其是新的供水管理體制改革完成以來，供水收入結(jié)束了長期在低水平徘徊的局面，由黃河系統(tǒng)職工和單位參股的商業(yè)供水項目也開始萌芽。

1.2 發(fā)展基本經(jīng)驗

新的供水管理體制發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用，為專職隊伍專抓、專管、專門研究供水工作奠定了制度性基礎(chǔ)。

思想觀念的變化發(fā)揮了主導(dǎo)性作用。近幾年，供水局提出了供水工作 “要從管理型向管理經(jīng)營型轉(zhuǎn)變，從追求供水量的增加向經(jīng)濟效益提高轉(zhuǎn)變，從分散管理向相對集中管理轉(zhuǎn)變”的改革發(fā)展思路。2009年，山東黃河河務(wù)局又提出了供水要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的目標和理念，對全局上下重新認識黃河水資源的價值、提高對供水工作的重視程度以及重新思考引黃供水的發(fā)展模式，發(fā)揮了極大的促進作用。

發(fā)展思路的調(diào)整發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。2005年，供水局提出了供水工作“要以經(jīng)濟效益為中心，以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線”的發(fā)展思路。全局從2005年開始大力實施“兩水分供”，積極參與商業(yè)供水開發(fā)，取得了比較明顯的效果。據(jù)統(tǒng)計，省內(nèi)非農(nóng)業(yè)供水量由2004年的2.95億m3，提高到了2011年的10億m3。全局以各種形式參股入股的商業(yè)供水項目從無到有，也達到了5個。2009年，山東黃河又提出了“兩水分供，多水開發(fā)”的發(fā)展思路。

2 創(chuàng)新思路，拓寬供水發(fā)展模式

山東黃河供水工作應(yīng)探索和建立一套與黃河河情、局情以及山東省情相適應(yīng)的發(fā)展模式和增長方式。也即：以經(jīng)濟效益為中心，以市場化運作為手段，大力實施多元化開發(fā)戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)變增長方式，調(diào)整供水結(jié)構(gòu)，堅定不移地走市場化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展道路。

2.1 必要性和可行性

1）山東黃河發(fā)展經(jīng)濟的長期艱巨性需要供水事業(yè)實現(xiàn)大的發(fā)展。2005年水管體制和行政機關(guān)預(yù)算管理體制改革以來，山東黃河財政性撥款實現(xiàn)了較大幅度增長，但是伴隨著各項支出的迅速增加，全局經(jīng)費收支依然存在較大缺口。引黃供水應(yīng)該通過選擇一條最有利于發(fā)揮核心競爭優(yōu)勢、最有利于與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展相融合、最有利于發(fā)揮水資源最大經(jīng)濟效益的發(fā)展道路，為治黃事業(yè)作出更大的貢獻。

2）單純依靠渠首供水難以實現(xiàn)跨越式發(fā)展和突破。黃河水資源是供水局發(fā)展黃河經(jīng)濟的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。供水管理體制改革以來，雖然通過采取一系列措施，加強非農(nóng)業(yè)引水的管理，在最近5年供水事業(yè)呈現(xiàn)出了快速增長的良好態(tài)勢。但是，隨著非農(nóng)業(yè)供水潛力挖掘殆盡，如果不進一步創(chuàng)新發(fā)展模式，積極尋找和培育新的經(jīng)濟增長點，而是仍然把工作重點和注意力盯在渠首供水上，今后一段時期，供水工作將不可避免地陷入緩慢增長期，甚至是停滯期。

3）黃河水資源市場開發(fā)大有作為。山東省屬于水資源極度貧乏的省份，多年來人均占有量僅為全國人均量的1/6，引黃總量多年占到全省用水量的1/4左右。山東省水資源供需矛盾的尖銳性和長期性為水市場開發(fā)，尤其是黃河水資源市場開發(fā)提供了廣闊的空間。2002年，城市市政供水、污水處理放開以后，國際、國內(nèi)一些知名的水務(wù)投資公司紛紛搶灘登陸，山東供水市場逐漸呈現(xiàn)出了激烈競爭局面。

2.2 實施多元化開發(fā)的主要目標和任務(wù)

供水產(chǎn)業(yè)多元化經(jīng)營戰(zhàn)略，是以渠首供水為基礎(chǔ)，以黃河水資源的開發(fā)利用為核心，綜合運用渠首供水和商業(yè)化運作兩個手段，通過興建供水工程、拓寬供水覆蓋面、延伸供水產(chǎn)業(yè)鏈條等，最大限度地開發(fā)黃河水資源的商業(yè)價值，實現(xiàn)引黃供水的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

1）抓好黃河渠首供水。一是落實最嚴格的水資源管理制度，嚴格執(zhí)行水量調(diào)度指令。二是積極向上級爭取用水指標，充分利用汛期、冬季來水，豐蓄枯用，支持地方經(jīng)濟社會發(fā)展。三是始終抓好“兩水分供”不動搖，為農(nóng)業(yè)豐產(chǎn)豐收提供保障。

2）開拓和發(fā)展跨區(qū)供水。目前，引黃濟冀、引黃濟津已經(jīng)初步形成了多口門、多線路、常態(tài)化供水的格局，為實施跨省市大規(guī)模供水奠定了基礎(chǔ)。引黃濟膠線路也已經(jīng)打通，可以預(yù)計隨著膠東地區(qū)經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，用水量將穩(wěn)步上升。今后一段時期，在河北省黃驊、滄州以及天津濱海新區(qū)跨區(qū)供水方面仍然有較大潛在用水需求。

3）大力開發(fā)沿黃地區(qū)供水市場。山東沿黃9個地市，雖然開發(fā)建設(shè)了一些商業(yè)供水項目，但是整體上看還處于小、散、亂的起步和發(fā)育階段。隨著黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)開發(fā)的提速，東營、濱州兩市用水量將會呈現(xiàn)大幅度上升的態(tài)勢，相應(yīng)的配套供水項目建設(shè)速度也將提速。菏澤市隨著煤炭資源的開采和煤化工、石油化工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也需要一批供水項目為之提供水資源支撐。應(yīng)把這幾個地區(qū)納入重點區(qū)域，通過興建一批蓄水、制水和輸水工程，提高水資源保障程度。除此以外，淄博、德州、聊城等市也有較大市場需求。

4）積極探索渠首供水工程商業(yè)化建設(shè)運作的新路子。近幾年持續(xù)的調(diào)水調(diào)沙，對降低河槽，改善行洪條件，發(fā)揮了十分明顯的作用，但同時對引黃涵閘引水也造成了很大影響。改建涵閘將需要一筆巨額資金，依靠國家財政投資短期內(nèi)難以實現(xiàn)，現(xiàn)實的途徑是自籌資金投資建閘。如果商業(yè)化建設(shè)渠首供水工程的新模式能夠得到有關(guān)各方認可，無疑將為供水產(chǎn)業(yè)發(fā)展培育一個新的經(jīng)濟增長點。

此外，如果條件成熟，也可以逐步介入城市污水處理行業(yè)、地方灌區(qū)渠系建設(shè)，還可以與省內(nèi)、國內(nèi)一些大型水務(wù)投資企業(yè)合作，共同開發(fā)供水市場。

2.3 組建水務(wù)投資公司，構(gòu)建供水市場化橋梁

1）公司制投資模式是實現(xiàn)供水產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)實選擇。山東黃河引黃供水要走向市場，比較可行的選擇是組建水務(wù)投資公司。這樣便于融資，可帶動一批相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，且相互制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，還有利于公司管理和運營。2）事業(yè)單位投資供水項目有諸多不利因素。一是事業(yè)單位經(jīng)營性投資受政府投資政策的一定限制；二是事業(yè)單位投資收益的支配權(quán)受到限制；三是由于受到投資政策規(guī)范管理的種種約束，事業(yè)單位投資決策效率和辦事效率相對較低，不能適應(yīng)市場變化的需要，往往會錯失投資機會。3）分散的投資模式不利于在投資活動中掌握主動?；鶎訂挝怀送瑯邮艿绞聵I(yè)單位投資政策的限制，還受到投資規(guī)模、融資能力、運營水平等因素的影響，在項目投資中很難取得主導(dǎo)權(quán)。因此，山東黃河有必要成立投資公司統(tǒng)籌運作開發(fā)沿黃地區(qū)供水項目。

3 建立與供水產(chǎn)業(yè)化發(fā)展相協(xié)調(diào)的工作機制

3.1 擺脫傳統(tǒng)思維約束，樹立產(chǎn)業(yè)化發(fā)展供水觀

1）要下大力氣轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，樹立干事創(chuàng)業(yè)的責(zé)任意識、敢擔(dān)風(fēng)險的機遇意識、改革創(chuàng)新的發(fā)展意識；2）要樹立長期投資、壟斷經(jīng)營、長遠收益的新投資理念；3）要樹立供水項目是資源性開發(fā)的意識，建立由單位控股、集體收益的經(jīng)營模式。

3.2 建立由省局主導(dǎo)的涉水項目統(tǒng)一決策機制

在全局涉水項目上，或多或少地存在各自為政、分散當(dāng)家的現(xiàn)象。因此，有必要建立重大的涉水項目報告制度和省局統(tǒng)一協(xié)調(diào)決策制度。

3.3 建立協(xié)調(diào)發(fā)展的投資開發(fā)運行機制

具體講就是在供水開發(fā)上，市河務(wù)局可以按照自愿的原則，在省河務(wù)局投資公司入股，作為股東參與公司運營管理，取得投資收益，也可以在省河務(wù)局投資公司開發(fā)的當(dāng)?shù)仨椖可现苯油顿Y入股。