跨國境線管道工程項(xiàng)目中的封閉建設(shè)區(qū)

牛國瓚

（中國石油天然氣管道局國際事業(yè)部，河北廊坊 065000）

跨國境線管道工程項(xiàng)目中的封閉建設(shè)區(qū)

牛國瓚

（中國石油天然氣管道局國際事業(yè)部，河北廊坊 065000）

為實(shí)施中俄原油管道黑龍江定向鉆穿越項(xiàng)目，中俄兩國政府在穿越點(diǎn)附近設(shè)立了封閉建設(shè)區(qū)。封閉建設(shè)區(qū)不僅在項(xiàng)目安全生產(chǎn)施工、保證項(xiàng)目按期完成中發(fā)揮了重要作用，而且也取得了一定的經(jīng)濟(jì)效益，可以說是項(xiàng)目管理上的一種創(chuàng)新。文章從設(shè)立封閉建設(shè)區(qū)的背景、程序及日常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面進(jìn)行了論述，并提出了以后類似項(xiàng)目中設(shè)立封閉建設(shè)區(qū)需要注意的幾個(gè)問題。

工程項(xiàng)目；跨國境線管道；封閉建設(shè)區(qū)；中俄原油管道

0 引言

2009年4月21日，中俄兩國政府在北京簽署了 《中華人民共和國政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于石油領(lǐng)域合作的協(xié)議》，中國石油天然氣集團(tuán)公司與俄羅斯管道運(yùn)輸公司簽署了 《關(guān)于斯科沃羅季諾—中國邊境原油管道建設(shè)與運(yùn)營合同》。經(jīng)過14年的艱苦談判，中俄雙方最終達(dá)成協(xié)議：自2011年起未來20年內(nèi)，俄羅斯將向中國提供3億t原油，中國則向俄羅斯提供250億美元的低息貸款。這些協(xié)議的簽署標(biāo)志著我國四大能源戰(zhàn)略通道之一的中俄原油管道建設(shè)正式啟動(dòng)，中國石油天然氣管道局承擔(dān)了其中的控制性工程——黑龍江穿越項(xiàng)目的建設(shè)施工。

黑龍江穿越項(xiàng)目的施工地點(diǎn)處于中俄兩國邊境，中國境內(nèi)為黑龍江省漠河縣的興安鎮(zhèn)，俄羅斯境內(nèi)為阿穆爾州斯科沃羅季諾區(qū)的加林達(dá)鎮(zhèn)。中俄原油管道在這里通過定向鉆的方式穿越中俄兩國的界江——黑龍江。根據(jù)兩國協(xié)議，此項(xiàng)目按俄羅斯標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行設(shè)計(jì)和施工，采用同管徑雙管平行敷設(shè)，一條為主管道，另外一條為備用管道，兩條管道平行間距為25 m。為滿足黑龍江穿越項(xiàng)目實(shí)施的需要，施工單位創(chuàng)造性地提出了設(shè)置封閉建設(shè)區(qū)的做法，為跨境穿越施工、特別是兩岸之間人員和設(shè)備的往來創(chuàng)造了諸多便利條件。2010年11月1日該項(xiàng)目的主管道和備用管道先后投油，2011年1月1日已正式投入商業(yè)運(yùn)營，每年1 500萬t、期限20年的中俄管道輸油合同開始履行。

1 封閉建設(shè)區(qū)設(shè)立的背景

中國石油天然氣管道局自從走出國門、拓展海外市場以來，承攬過諸多海外工程，包括通過兩國或多國邊境建設(shè)的哈中原油管道及中亞天然氣管道，哈中原油管道和中亞天然氣管道建設(shè)過程中都沒有設(shè)置跨國境線的封閉建設(shè)區(qū)，這兩條管道都是在陸地上鋪設(shè)，在管道所通過國家的軍事區(qū)內(nèi)只有幾千米的長度，施工隊(duì)伍也都是以國境線為界分別施工，人員設(shè)備等在一般情況下都不需要跨越國界。敷設(shè)管道的管溝挖好以后，只用一根鋼管或者一道焊口就能把跨國管道連接起來。由于在軍事區(qū)內(nèi)施工的時(shí)間較短，而且還是陸地施工，白天施工時(shí)有相關(guān)國家的邊防哨兵跟隨，晚上停止施工，不存在人員和設(shè)備頻繁跨越國境線的情況。另外，上述兩個(gè)項(xiàng)目跨越國境線的施工區(qū)附近都已經(jīng)建有正常使用的國際通關(guān)口岸，如有緊急事務(wù)可以通過就近的通關(guān)口岸過境。所以在以上這兩個(gè)跨越國境線管道的項(xiàng)目建設(shè)中我們沒有提出設(shè)立封閉建設(shè)區(qū)。

黑龍江定向鉆穿越施工橫跨界江兩岸，管道穿越的出、入土點(diǎn)分別位于中俄兩國境內(nèi)，是我國第一項(xiàng)橫跨兩國邊境的河流定向鉆穿越工程，雖然這個(gè)項(xiàng)目以國境線為界分別屬于中俄雙方業(yè)主，但整個(gè)穿越工程從技術(shù)方面講卻是一個(gè)不可分割的整體，從初步設(shè)計(jì)階段就是按一個(gè)整體項(xiàng)目進(jìn)行的。在施工期間，施工單位在黑龍江兩岸的人員、設(shè)備和材料等物資，如用于定向鉆施工的鉆桿、擴(kuò)孔器等都需要頻繁在界江兩岸倒運(yùn)。另外，由于定向鉆穿越施工需要采用24 h連續(xù)作業(yè)的方式，這種施工工藝存在的不確定風(fēng)險(xiǎn)因素很大，而且這些風(fēng)險(xiǎn)都需要緊急處理，要求當(dāng)設(shè)備、配件等出現(xiàn)故障的情況下必須能夠迅速排除，否則超過一定的時(shí)限就會(huì)造成塌孔、卡鉆等事故。所以，項(xiàng)目關(guān)鍵人員和技術(shù)專家要經(jīng)常往返于兩岸之間，緊急情況下要隨時(shí)能夠抵達(dá)工地。只有在穿越點(diǎn)附近設(shè)立臨時(shí)通道，才能夠?qū)崿F(xiàn)上述目的，保證出現(xiàn)突發(fā)問題時(shí)所需專家能及時(shí)趕赴施工現(xiàn)場。如果通過中俄邊境的其他口岸過境，離穿越點(diǎn)最近的黑河口岸也超過700 km，俄羅斯境內(nèi)從施工地到布拉戈維什斯克也超過700 km，單程至少需要3~4 d，根本無法滿足穿越施工的需要，也不可能解決上述提及的幾個(gè)問題。

為滿足工程需要，確保國家能源戰(zhàn)略通道的順利實(shí)施，我們在廣泛調(diào)研基礎(chǔ)上大膽提出了 “封閉建設(shè)區(qū)”這一全新的工程管理模式，并通過中國石油天然氣集團(tuán)公司積極向國家有關(guān)部門申請，最終得到兩國政府相關(guān)部門的認(rèn)可與支持，這一模式也正式寫入了中俄兩國政府簽署的政府間協(xié)議。

2 封閉建設(shè)區(qū)設(shè)立的相關(guān)程序

黑龍江穿越工程既有一般跨境施工的特點(diǎn)，又有界河穿越施工的特殊性和復(fù)雜性，目前在我國像這種跨境穿越河流的工程還是第一次遇到，所以在項(xiàng)目施工中采用跨國境封閉區(qū)的模式在我國尚屬首次，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

2.1 申請?jiān)O(shè)立封閉建設(shè)區(qū)

施工單位基于施工工藝流程提出了設(shè)立封閉區(qū)的愿望，最后以項(xiàng)目建設(shè)單位中國石油集團(tuán)和施工單位的名義共同向國家有關(guān)部門提出書面申請。在國家有關(guān)部委研審階段，施工單位制作了一段詳細(xì)描述封閉建設(shè)區(qū)必要性的動(dòng)畫片，生動(dòng)直觀地向中俄雙方業(yè)主和相關(guān)部委介紹了定向鉆穿越施工的工藝流程和特點(diǎn)，闡述了穿越施工必須遵循整體性和連貫性的原則，并附以中文、俄文的字幕和配音；同時(shí)申請封閉區(qū)內(nèi)實(shí)行簡化的人員物資通關(guān)程序，申請項(xiàng)目的其他優(yōu)惠條件。此舉為政府部門提供了詳細(xì)的技術(shù)解釋，設(shè)立封閉區(qū)的構(gòu)想很快就得到了兩國政府的支持和批準(zhǔn)，在政府協(xié)議中有專門的三項(xiàng)內(nèi)容對(duì)封閉區(qū)的設(shè)立和使用進(jìn)行了規(guī)定：中俄雙方政府為黑龍江穿越項(xiàng)目分別設(shè)立封閉區(qū)，同意提前備案的人員持有效護(hù)照通過邊境進(jìn)入另一方的封閉區(qū)，在封閉區(qū)內(nèi)工作的項(xiàng)目人員互免簽證和勞務(wù)許可等。

2.2 批準(zhǔn)后與有關(guān)部門制訂建設(shè)和使用的具體規(guī)定

得到政府的批準(zhǔn)后，下一步需要與相關(guān)部門商討確定關(guān)于封閉區(qū)建設(shè)和使用的具體要求及規(guī)定。企業(yè)與邊防、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事、水利、環(huán)保和通訊主管部門等主動(dòng)聯(lián)絡(luò)，表達(dá)施工單位在封閉區(qū)建設(shè)和日常管理中的需求，協(xié)商各部委對(duì)封閉區(qū)的具體管理規(guī)定。通過與國家主管部委及所在地主管部門的多次溝通，確定了封閉區(qū)的性質(zhì)和需要實(shí)現(xiàn)的功能。封閉區(qū)定義為在臨近穿越管道施工地點(diǎn)，包括黑龍江相關(guān)水域部分，劃出的項(xiàng)目施工所必要的區(qū)域，在建設(shè)期間作為封閉區(qū)使用。封閉區(qū)建成后由國家口岸管理辦公室批復(fù)按 “臨時(shí)通道”管理，施工期間允許施工人員及施工必需的交通工具、設(shè)備和物資進(jìn)出。封閉區(qū)在使用期間按邊境口岸限定區(qū)對(duì)待，由邊防部門承擔(dān)安全和保衛(wèi)職責(zé)，海關(guān)、檢疫、海事等部門入駐封閉區(qū)，為出入境人員和物資辦理相關(guān)手續(xù)，同時(shí)履行各自的監(jiān)管職責(zé)。

因?yàn)榉忾]建設(shè)區(qū)涉及到兩個(gè)主權(quán)國家，中國境內(nèi)封閉區(qū)的管理規(guī)定確定后，還需要通過外交換文的方式，先交給俄羅斯駐華使館，再轉(zhuǎn)給俄方的相關(guān)部門進(jìn)行通報(bào)。俄方相應(yīng)地也制訂了俄方境內(nèi)的封閉區(qū)管理規(guī)定，并對(duì)等地通報(bào)給中方的相關(guān)部門。

2.3 封閉建設(shè)區(qū)的建設(shè)、試運(yùn)和驗(yàn)收

兩個(gè)封閉區(qū)由中俄兩國的授權(quán)企業(yè)根據(jù)本國的要求分別建設(shè)，建設(shè)完成通過驗(yàn)收后正式投入使用。在正式使用前，進(jìn)行了必要的試航試運(yùn)工作，以測試航道清淤及碼頭建設(shè)是否滿足船只航行和設(shè)備裝卸要求。

3 封閉建設(shè)區(qū)的使用

封閉區(qū)完成建設(shè)通過驗(yàn)收后，為入駐的邊檢、海關(guān)和檢疫等聯(lián)檢部門提供了基本的辦公條件，滿足對(duì)出入境人員、物資進(jìn)行查驗(yàn)和監(jiān)管的要求。

中俄兩國的監(jiān)管部門對(duì)本國境內(nèi)的封閉區(qū)都制訂了相應(yīng)的管理制度、操作規(guī)程或操作細(xì)則。按照政府間協(xié)議，項(xiàng)目建設(shè)單位和施工企業(yè)將本單位參加穿越管道建設(shè)的工作人員名單及所需施工機(jī)具、建材和耗材清單提前通報(bào)給另一方的邊檢、海關(guān)部門備案，備案名單內(nèi)的人員持有效護(hù)照出入境時(shí)無需辦理簽證即可在封閉區(qū)口岸出入境，在俄羅斯境內(nèi)封閉區(qū)工作的中方人員也不用辦理勞務(wù)許可。免除項(xiàng)目施工所需機(jī)具、材料的進(jìn)出口關(guān)稅、增值稅和報(bào)關(guān)手續(xù)費(fèi)，簡化報(bào)關(guān)手續(xù)。

在實(shí)際操作中，兩國的海關(guān)、邊檢部門都要求施工單位提前一天通報(bào)擬過境的人員和物資，對(duì)于持有護(hù)照頻繁往返中俄兩國施工點(diǎn)的人員，初期時(shí)每天加蓋一對(duì)驗(yàn)訖章，后來在政策范圍內(nèi)兩國邊檢部門都改善了驗(yàn)放模式，采取 “一次一登記、月底加蓋驗(yàn)訖章”的方式，簡化檢查程序，避免頻繁出入境人員的護(hù)照使用很快就達(dá)到規(guī)定次數(shù)，需要重新申領(lǐng)的弊端，極大地方便了施工人員開展工作。另一方面，使用封閉區(qū)也存在對(duì)項(xiàng)目施工不便利之處，因?yàn)槿藛T、車輛或貨物哪怕只進(jìn)入本國境內(nèi)的封閉內(nèi)也需要登記、辦理通行證；在封閉區(qū)內(nèi)施工的工作流程和工藝需要提前向監(jiān)管部門備案，封閉區(qū)內(nèi)從事開挖、爆破等特殊工序都需要提前通報(bào)給邊檢部門，以便他們進(jìn)行監(jiān)管和監(jiān)督，因?yàn)槭沁吘车貐^(qū)，對(duì)一些特殊作業(yè)都比較敏感。

通過封閉區(qū)臨時(shí)通道出入境的物資也適用簡化程序，中國海關(guān)針對(duì)現(xiàn)場實(shí)際情況，實(shí)行 “提前備案、集中報(bào)關(guān)、即時(shí)驗(yàn)放”等便捷服務(wù)措施。依據(jù)這一原則，過境物資采取現(xiàn)場報(bào)關(guān)及在漠河縣城通過有資質(zhì)的代理公司報(bào)關(guān)相結(jié)合的方式，即先由現(xiàn)場報(bào)關(guān)員在封閉區(qū)手填報(bào)關(guān)單報(bào)關(guān)，現(xiàn)場海關(guān)監(jiān)管人員不做錄入，不計(jì)算有關(guān)費(fèi)用，只是現(xiàn)場查驗(yàn)放行，一般為兩周左右再由漠河縣城的代理報(bào)關(guān)公司微機(jī)錄入報(bào)關(guān)，統(tǒng)計(jì)需繳納的相關(guān)費(fèi)用。在貨物出關(guān)前一天由現(xiàn)場報(bào)關(guān)員統(tǒng)計(jì)各單位需要過關(guān)的物資，需包括運(yùn)輸工具、商品名稱、規(guī)格型號(hào)、數(shù)量及單位、單價(jià)、總價(jià)等信息。在通關(guān)現(xiàn)場向海關(guān)提交手填報(bào)關(guān)單，監(jiān)管人員憑單驗(yàn)貨，基本程序?yàn)榻邮苌陥?bào)→審核單證→查驗(yàn)貨物→結(jié)關(guān)放行?，F(xiàn)場報(bào)關(guān)不需要通過報(bào)關(guān)公司，對(duì)出入境的貨物沒有要求提供貨物增值稅發(fā)票、產(chǎn)地證、說明書等證明文件，因?yàn)閳?zhí)行免關(guān)稅的政策，沒有要求預(yù)繳關(guān)稅保證金，報(bào)關(guān)手續(xù)費(fèi)也是統(tǒng)計(jì)后再由企業(yè)繳納結(jié)算。

俄羅斯海關(guān)總署2009年7月以海關(guān)總署令的方式專門制訂了其境內(nèi)封閉區(qū)臨時(shí)口岸貨物通關(guān)管理規(guī)定，并在執(zhí)行過程中根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行了修訂。該規(guī)定包括了對(duì)封閉區(qū)的使用要求、通關(guān)貨物手續(xù)辦理、報(bào)關(guān)單格式及負(fù)責(zé)貨物監(jiān)管部門等內(nèi)容，相對(duì)來說比較詳盡，成為日后俄方海關(guān)現(xiàn)場人員執(zhí)法的依據(jù)。管理規(guī)定中指出：穿越施工過境物資需提前一天報(bào)給俄方業(yè)主，經(jīng)俄方業(yè)主代表確認(rèn)的確為施工所必需后再轉(zhuǎn)交給俄方海關(guān)；封閉區(qū)內(nèi)過境物資報(bào)關(guān)也不需要注冊的報(bào)關(guān)公司，由施工單位工作人員持單位的授權(quán)書、工作證明、護(hù)照復(fù)印件即可辦理報(bào)關(guān)手續(xù)；俄方海關(guān)部門對(duì)中俄兩國簽訂的政府協(xié)議的理解為，俄方海關(guān)免除過境貨物的關(guān)稅、增值稅、消費(fèi)稅、手續(xù)費(fèi)等所有費(fèi)用，對(duì)每單貨物雖然都計(jì)算出應(yīng)繳納的上述費(fèi)用的額度，但實(shí)際上并不繳納任何費(fèi)用，計(jì)算上述稅費(fèi)的額度只是作為統(tǒng)計(jì)信息的用途。

通過設(shè)立封閉區(qū)，大大節(jié)省了通關(guān)時(shí)間和成本，提高了人員和物資的通關(guān)效率，為工程的順利推進(jìn)發(fā)揮了重要作用。

4 采用封閉建設(shè)區(qū)的好處

設(shè)立封閉建設(shè)區(qū)并開通臨時(shí)通關(guān)口岸以后，施工單位不僅把所需的一切設(shè)備、機(jī)具及耗材等都通過封閉區(qū)自中國運(yùn)入俄羅斯境內(nèi)的封閉建設(shè)區(qū)，就連所有生活物資，如食品、蔬菜等給養(yǎng)也是由中國不斷送到俄方境內(nèi)的施工營地?？梢哉f施工單位、業(yè)主及監(jiān)理每天都有人往返中俄兩國封閉區(qū)，每天都有貨物進(jìn)入到俄境內(nèi)的封閉區(qū)或從俄羅斯回運(yùn)到國內(nèi)。在俄羅斯境內(nèi)，除了采購施工用油及向外拉運(yùn)鉆孔所產(chǎn)生的鉆屑外，中方施工單位未發(fā)生其他方面的支出，在一定程度上也節(jié)約了外匯。

（1）從經(jīng)濟(jì)角度考慮，雖然建設(shè)、管理封閉區(qū)需要必要的臨時(shí)征地，需要增加資金投入，在黑龍江明水期時(shí)施工單位還需使用通航船只，但綜合考慮，還是收益大于支出。通過向兩國政府申請優(yōu)惠政策，在封閉區(qū)臨時(shí)口岸進(jìn)出國境的物資免征關(guān)稅、增值稅等費(fèi)用。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2009年8月1日封閉區(qū)正式開通，至2010年8月31日停止使用，通過封閉區(qū)臨時(shí)口岸進(jìn)出境貨物2 836 t，價(jià)值1 786.8萬美元，進(jìn)出境運(yùn)輸工具1 669輛（艘）次，進(jìn)出境人員8 769人次。不計(jì)算中國境內(nèi)需要繳納的各種費(fèi)用，只粗略計(jì)算需要向俄方海關(guān)繳納的各種關(guān)稅就節(jié)省了400多萬美元。

（2）俄羅斯境內(nèi)的施工工地處于俄羅斯邊境地區(qū)，社會(huì)依托條件差，且物價(jià)較高，一般物資為國內(nèi)價(jià)格的3倍左右。設(shè)立封閉區(qū)后能使用國內(nèi)的生產(chǎn)、生活物資，無形中節(jié)省了采購和分包成本。更重要的是，采取在國內(nèi)訂貨，通過封閉區(qū)運(yùn)送到俄境內(nèi)的封閉區(qū)也便于控制采購、運(yùn)輸和到貨時(shí)間。如果通過正式口岸通道按正常程序，不可控因素增加，貨物到達(dá)時(shí)間不好確定，極易影響正常生產(chǎn)。

（3）節(jié)省了部分國際交通旅費(fèi)。在項(xiàng)目建設(shè)期間有8 000多人次通過臨時(shí)口岸往返過境，如果通過正?？诎秵纬叹嚯x就將近1 500 km，路途需要3~4d的時(shí)間，不僅占用大量時(shí)間，在人員旅費(fèi)開支上也會(huì)是不小的數(shù)目，僅人員的簽證費(fèi)用及交通費(fèi)就會(huì)高達(dá)200多萬元。通過封閉建設(shè)區(qū)過境，施工單位自備交通工具，不但方便快捷，只需要半個(gè)多小時(shí)的時(shí)間，而且可以根據(jù)人員多少選擇大小合適的交通工具，既經(jīng)濟(jì)實(shí)用，又能自己掌握出行時(shí)間。

（4）在施工過程中，一些施工用具，如鉆桿、擴(kuò)孔器、中心定位器、萬向節(jié)等隨著施工工序通過導(dǎo)向孔從國境線一側(cè)穿越到另一側(cè)，過境方式為地下運(yùn)輸，除石油、天然氣等氣液態(tài)物質(zhì)外，這也是貨物過境方式的一個(gè)特例。假如沒有封閉區(qū)，這些施工用具的運(yùn)輸、報(bào)關(guān)和回運(yùn)都將是復(fù)雜的問題，需要冗長的周期。而這些用具又都是定向鉆施工頻繁、大量使用的物資，封閉區(qū)內(nèi)便捷的交通、簡化的手續(xù)使得以上物資能夠在兩岸之間快速地倒運(yùn)，實(shí)現(xiàn)了物資的及時(shí)循環(huán)利用，不但使工程成本大大降低，同時(shí)也保障了工期。

（5）封閉區(qū)內(nèi)兩國政府聯(lián)檢部門的工作時(shí)間根據(jù)施工需要確定，沒有休息日、節(jié)假日，按照企業(yè)間協(xié)議及制訂的封閉區(qū)使用規(guī)定，雙方海關(guān)部門需要晝夜值班。在項(xiàng)目啟動(dòng)初期通關(guān)物資數(shù)量較大時(shí)，聯(lián)檢部門同施工單位一起每天工作時(shí)間都在10 h以上。平時(shí)有緊急情況或因工藝程序需要監(jiān)管部門加班或臨時(shí)到現(xiàn)場工作時(shí)，只要提前通報(bào)都能得到肯定的答復(fù)。這種工作制度能有效保證定向鉆穿越施工的安全進(jìn)行，體現(xiàn)了以工程項(xiàng)目為核心的宗旨。

（6）設(shè)立封閉建設(shè)區(qū)最重要的作用體現(xiàn)在對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)及質(zhì)量管理方面。施工單位的技術(shù)人員和管理人員能夠根據(jù)需要通過封閉區(qū)頻繁往返于兩岸工地，指揮和協(xié)調(diào)施工的整體工作。特別是施工技術(shù)人員，他們在特殊情況事故突發(fā)時(shí) （如卡鉆、抱鉆、泥漿問題等）能夠在第一時(shí)間趕到現(xiàn)場。封閉建設(shè)區(qū)也方便了中俄兩國的業(yè)主及監(jiān)理人員往來于兩岸施工工地，對(duì)工程進(jìn)度、質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和管理，方便業(yè)主方與施工方溝通與聯(lián)絡(luò)。多家單位能在封閉區(qū)隨時(shí)召開聯(lián)席會(huì)議，及時(shí)高效地解決施工中出現(xiàn)的各種問題。封閉建設(shè)區(qū)由邊防部門監(jiān)管、保衛(wèi)，俄方境內(nèi)封閉建設(shè)區(qū)的我方施工人員的人身和財(cái)產(chǎn)安全也得到了百分之百的保障。

5 設(shè)立封閉建設(shè)區(qū)需要注意的問題

由于跨國封閉建設(shè)區(qū)的概念是第一次提出，兩國的政府部門和相關(guān)單位都沒有經(jīng)驗(yàn)，很多事情需要經(jīng)過溝通、協(xié)調(diào)和嘗試才能進(jìn)行。雖然中俄兩國為實(shí)施黑龍江穿越項(xiàng)目在各自境內(nèi)分別設(shè)立了封閉區(qū)，但同施工單位最初申請和希望的模式卻相差甚遠(yuǎn)，封閉區(qū)內(nèi)人員、貨物通關(guān)制度及手續(xù)上適用的是簡化手續(xù)，而不是施工單位提出的登記備案制，封閉區(qū)內(nèi)的日常管理上也存在很明顯的差異。因此，在以后類似的跨國境工程中如果再設(shè)立封閉建設(shè)區(qū)需要注意以下幾個(gè)問題。

（1）對(duì)應(yīng)的政府部門之間需要加強(qiáng)外交磋商，提前進(jìn)行技術(shù)和實(shí)際操作規(guī)程方面的交流，在政策允許范圍內(nèi)盡可能地滿足施工單位的要求。例如兩國海關(guān)監(jiān)管部門對(duì)所簽政府協(xié)議的理解不同，免除、優(yōu)惠的收費(fèi)種類不同；貨物出入中俄兩國海關(guān)時(shí)沒有雙方共同認(rèn)可的統(tǒng)一報(bào)關(guān)單格式，分別使用各自批準(zhǔn)的格式，造成施工單位報(bào)關(guān)時(shí)要填寫兩次，報(bào)關(guān)單上的內(nèi)容不易達(dá)到一致，容易出現(xiàn)錯(cuò)誤。施工單位申請?jiān)O(shè)立封閉區(qū)時(shí)是希望建成一個(gè)跨兩國國境線的封閉區(qū)，而不是中俄境內(nèi)各自的封閉建設(shè)區(qū)，兩國聯(lián)檢部門可將監(jiān)管點(diǎn)設(shè)置在進(jìn)入封閉區(qū)的入口，而不是靠近國境線的黑龍江岸邊通道上，人員和設(shè)備進(jìn)入封閉區(qū)后接受監(jiān)管和監(jiān)督，但可以在兩岸 (國境線兩側(cè))工地間自由流動(dòng)；因?yàn)楹邶埥瓋砂?(國境線兩側(cè))的工地同屬一個(gè)項(xiàng)目，施工機(jī)具、耗材和人力資源應(yīng)該能夠相互調(diào)配使用；另外，雙方外交或邊防部門可以探討為在封閉區(qū)工作的業(yè)主、監(jiān)理和施工方人員辦理雙方都認(rèn)可的統(tǒng)一的通行證，進(jìn)入封閉區(qū)不再使用護(hù)照，而是登記通行證即可。采取以上措施都會(huì)大大方便封閉區(qū)的日常管理和人員及物資的流動(dòng)，也更適合建設(shè)項(xiàng)目的施工特點(diǎn)，減少不必要的手續(xù)，減輕現(xiàn)場監(jiān)管人員的工作量。

（2）封閉區(qū)內(nèi)各管理部門及施工單位的工作人員最好相對(duì)固定，平時(shí)需注意加強(qiáng)聯(lián)系與交流。封閉建設(shè)區(qū)是一個(gè)新生事物，各項(xiàng)管理制度和政策不可能十分詳盡，況且還涉及到兩個(gè)國家，在這個(gè)國家封閉區(qū)內(nèi)聯(lián)檢部門認(rèn)為可行的措施，到他國一側(cè)的封閉區(qū)未必認(rèn)同。另外，具體經(jīng)辦人員對(duì)新制訂的規(guī)章制度的理解不同，也會(huì)形成各不相同的操作方案。所以各方的工作人員最好相對(duì)固定，便于政策執(zhí)行的連續(xù)性、一致性和可追溯性。

（3）通關(guān)人員和物資的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料必須準(zhǔn)確詳實(shí)。報(bào)給雙方監(jiān)管部門的人員名單主要包括姓名、性別、出生日期和護(hù)照號(hào)碼等內(nèi)容，物資清單包括設(shè)備名稱、用途、重量、外形尺寸等主要信息。施工單位初次上報(bào)這些備案資料時(shí)必須準(zhǔn)確無誤，并盡可能詳細(xì)，以免延誤通行。例如曾發(fā)生過因上報(bào)人員出生日期與所持護(hù)照信息不符，俄方邊防部門無法及時(shí)放行進(jìn)入封閉區(qū)的事情。報(bào)關(guān)人員更要建立相應(yīng)數(shù)據(jù)庫，能隨時(shí)查到每件貨物的通關(guān)日期及所對(duì)應(yīng)的報(bào)關(guān)單號(hào)，可以使用拍照、錄像等技術(shù)手段記錄通關(guān)物資的型號(hào)、外觀等。否則同一類別名稱的貨物批次、數(shù)量太多，只是型號(hào)、外觀樣式不同，沒有這些詳細(xì)的記錄，待設(shè)備回運(yùn)時(shí)就無法分清，無法找到相對(duì)應(yīng)的入境時(shí)的報(bào)關(guān)單，不能達(dá)到貨物進(jìn)出口數(shù)量的平衡。

（4）施工單位在參建員工中間要加強(qiáng)封閉區(qū)管理規(guī)定的宣傳工作，對(duì)施工人員特別是一線工人進(jìn)行教育培訓(xùn)，使其熟知封閉區(qū)的政策，了解這一新生事物，遵守封閉區(qū)的各種規(guī)章制度，規(guī)避與監(jiān)管部門產(chǎn)生分歧與沖突的可能，避免發(fā)生違規(guī)事件。因?yàn)?“外交無小事”，不能認(rèn)為有了封閉建設(shè)區(qū)就不再是涉外項(xiàng)目，封閉區(qū)的優(yōu)惠政策、簡化程序制度也是在一定的范圍之內(nèi)有效的。

（5）中俄兩國境內(nèi)封閉區(qū)的管理方式不同。俄方境內(nèi)封閉區(qū)的聯(lián)檢部門包括邊防、海關(guān)及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和公益監(jiān)督局 （相當(dāng)于國內(nèi)的檢驗(yàn)檢疫總局），由中俄原油管道的運(yùn)營方東西伯利亞管道輸油公司提供日常服務(wù)。中方境內(nèi)聯(lián)檢部門有邊檢、海關(guān)、國檢、海事等部門，由項(xiàng)目的施工方管道局負(fù)責(zé)日常的水電暖和維修服務(wù)。這兩種管理方式各有利弊，如果由運(yùn)營單位負(fù)責(zé)管理封閉區(qū)，那么在項(xiàng)目結(jié)束后，封閉區(qū)內(nèi)為聯(lián)檢部門配置的辦公及生活設(shè)施能夠繼續(xù)留下來使用，這樣運(yùn)營單位從長遠(yuǎn)考慮也會(huì)努力為封閉區(qū)創(chuàng)造合適的條件。而項(xiàng)目施工單位只是臨時(shí)在封閉區(qū)內(nèi)施工，如果為封閉區(qū)配置大量永久設(shè)施和物資，施工結(jié)束后有些物資無法運(yùn)走，只能就地處理，就會(huì)造成國有資產(chǎn)的浪費(fèi)。

6 結(jié)束語

中俄原油管道黑龍江穿越項(xiàng)目中的封閉建設(shè)區(qū)管理模式經(jīng)過工程施工管理的實(shí)踐，證明該管理模式管理上有創(chuàng)新，工作上有效率，通過管理的創(chuàng)新提升了生產(chǎn)實(shí)踐效能，保證了項(xiàng)目的順利實(shí)施。封閉建設(shè)區(qū)起到了施工作業(yè)區(qū)、運(yùn)輸通道、人員通道和應(yīng)急通道的作用，它的設(shè)立為確保黑龍江穿越工程的建設(shè)、確保中俄原油管道的如期完工奠定了良好的基礎(chǔ)，是中俄戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的具體體現(xiàn)，封閉建設(shè)區(qū)的成功運(yùn)作也為將來在兩國邊境地區(qū)實(shí)施類似跨境工程樹立了成功范例。

Closed Construction Area in Cross-border Pipeline Project

NIU Guo-zan（International Affair Department of China Petroleum Pipeline Bureau,Langfang 065000,China）

In order to implement the Helongjiang River crossing project of China-Russia Crude Oil Pipeline using directional drilling technique,Both China and Russia Governments have established the crossborder closed construction area near the pipeline crossing place.The closed construction area plays an important role in ensuring safe construction and project completion on schedule and gains certain economic benefit,which might be termed a kind of innovation.This paper discusses the background and procedure of establishing the closed construction area and its routine operation,then puts forward several matters for attention in establishing closed construction areas in future similar projects.

engineering project;cross-border pipeline;closed construction area;China-Russia Crude Oil Pipeline

10.3969/j.issn.1001-2206.2012.01.023

牛國瓚 （1971-），男，河北滄州人，工程師，2008年畢業(yè)于俄羅斯古博金石油天然氣大學(xué)項(xiàng)目管理專業(yè)，現(xiàn)主要從事項(xiàng)目建設(shè)的管理工作。

2011-01-12