山西省大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)移民經(jīng)濟(jì)發(fā)展探析

呂素全

（山西省移民辦公室，山西 太原 030002）

1 概況

移民經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)特殊組成部分，它是在原有的經(jīng)濟(jì)體系被打亂，又在新的區(qū)域、新的環(huán)境下重新組合發(fā)展的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，這種經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的形成與發(fā)展，不僅受生產(chǎn)力的影響，同時(shí)還要受生產(chǎn)關(guān)系即經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的影響和制約。新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家和地方政府興建了大批水利水電工程，截至2006年6月30日，山西省境內(nèi)共有大中型水庫(kù)（水電站）73座，2006—2011年又增加了7座。這些水庫(kù)（水電站）在防洪、發(fā)電、灌溉、供水、生態(tài)等方面發(fā)揮了巨大效益，有力地促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。同時(shí)，也因工程建設(shè)淹沒(méi)了大量的良田，庫(kù)區(qū)群眾失去了主要的勞動(dòng)對(duì)象，導(dǎo)致原來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)解體。在過(guò)去多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家和地方?jīng)]有采取有力措施，或者制定的移民后期扶持政策不完善，致使庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期得不到恢復(fù)和發(fā)展，仍然存在著基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，移民經(jīng)濟(jì)收入水平較低的狀況。下文通過(guò)對(duì)山西省大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀分析，提出加快庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一些對(duì)策。

2 庫(kù)區(qū)移民經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀

2011年底，山西省大中型水庫(kù)現(xiàn)狀移民有45.24萬(wàn)人，涉及11市108縣（區(qū)）323個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）3001個(gè)村，連帶影響人口120多萬(wàn)人。這些移民從國(guó)家利益大局出發(fā)，舍小家為大家，非自愿放棄世代耕耘的良田沃土，搬遷至他鄉(xiāng)異處，或后靠到貧瘠的山坡之上，生產(chǎn)條件、生活環(huán)境嚴(yán)重受到影響，移民經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期處于滯后狀態(tài)，其存在的主要問(wèn)題以下幾個(gè)方面。

2.1 庫(kù)區(qū)地理環(huán)境由優(yōu)變劣，收入水平降低

地理環(huán)境是人類存在和發(fā)展不可缺少的物質(zhì)條件，地理環(huán)境的優(yōu)劣對(duì)移民生產(chǎn)生活有著直接的影響。庫(kù)區(qū)移民由于水電工程建設(shè)需要攔壩蓄水，從而淹沒(méi)了大片耕地，庫(kù)區(qū)移民賴以生存的生產(chǎn)資料和資源減少，地理環(huán)境由優(yōu)變劣，削弱了移民經(jīng)濟(jì)收入的來(lái)源和條件，移民人均收入水平遠(yuǎn)低于全省農(nóng)民人均收入水平。2010年對(duì)全省3666戶移民樣本戶調(diào)查，移民人均耕地為0.1hm2、人均收入3086元，比全省農(nóng)民人均耕地少0.06hm2、收入少1650.3元。婁煩縣汾河水庫(kù)，移民前有耕地3491hm2，其中49%是灘地和坪地，人均水地0.13hm2。移民后，移民人數(shù)由原遷人口10501人發(fā)展到現(xiàn)狀人口22313人。人口增長(zhǎng)了1倍多，耕地面積下降到現(xiàn)在的1499hm2，人均0.07hm2，并且多為旱坡地。

2.2 生活環(huán)境差、文教衛(wèi)生服務(wù)落后

大多數(shù)移民安置區(qū)地處偏僻，信息閉塞、交通不便，上學(xué)難、就醫(yī)難、生活環(huán)境差等狀況長(zhǎng)期沒(méi)有得到改善。目前對(duì)全省移民監(jiān)測(cè)評(píng)估，很多移民還居住在20世紀(jì)六七十年代搬遷時(shí)修建的大排房、土窯洞，生活污水、垃圾亂排亂倒，臟亂差現(xiàn)象在移民區(qū)普遍存在。對(duì)3666戶移民樣本戶人均?。ǜG）房面積調(diào)查，其中有1100戶屬于危舊房（窯），占調(diào)查總數(shù)的30%；庫(kù)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村中小學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施、教學(xué)設(shè)備差，師資力量薄弱，受教育程度較低，某些地區(qū)近半數(shù)移民是初中或初中以下文化程度。2010年底對(duì)長(zhǎng)治市移民樣本戶5887人抽樣調(diào)查，小學(xué)文化的為2834人，占調(diào)查移民總?cè)丝?8.1%。新技術(shù)、新技能、新品種難以在庫(kù)區(qū)推廣應(yīng)用，多數(shù)移民村沒(méi)有文化活動(dòng)室或文化室因缺少書籍、娛樂(lè)器材常處于關(guān)閉狀態(tài)，移民文化娛樂(lè)生活沒(méi)有生機(jī)；庫(kù)區(qū)行政村衛(wèi)生室醫(yī)療器械和藥品缺乏，專職醫(yī)務(wù)人員配備太少或幾乎沒(méi)有。同年底，對(duì)呂梁市移民所在區(qū)域的80個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、1535個(gè)村調(diào)查，還有23%的村沒(méi)有衛(wèi)生室。

2.3 社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展困難

農(nóng)村社會(huì)保障體系是最低生活保障制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、社會(huì)救助制度、醫(yī)療救助制度、社會(huì)福利制度等一系列制度的集合。水庫(kù)移民絕大多數(shù)是農(nóng)村移民，農(nóng)村移民社會(huì)保障體系建設(shè)與農(nóng)村社會(huì)保障體系密切相連。一方面，農(nóng)村社會(huì)保障體系制度不夠完善，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)沒(méi)有全面覆蓋農(nóng)村農(nóng)民，影響著移民社會(huì)保障事業(yè)體系的發(fā)展建設(shè)；另一方面，移民對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的需求迫切，但移民家庭多為老年人、低收入者，對(duì)社會(huì)保障個(gè)人所繳費(fèi)用部分無(wú)法籌措，產(chǎn)生巨大的心理失望。如2010年對(duì)運(yùn)城市2268戶移民入戶調(diào)查，只有兩戶移民家庭7口人辦理了養(yǎng)老保險(xiǎn)，占調(diào)查總數(shù)的0.09%。

2.4 勞動(dòng)力缺乏技能，產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)緩慢

水庫(kù)占用了一定的土地資源，土地資源一旦被占用，就失去了原有的功能和作用，打破了原有生產(chǎn)關(guān)系的平衡。由此，失去土地的同時(shí)，移民剩余了大量的勞動(dòng)力，多余的勞動(dòng)力只能向外輸出。但輸出的勞動(dòng)力缺乏技能，只能從事薪水低、技術(shù)含量不高的行業(yè)。造成這種現(xiàn)象的原因有兩方面：一是庫(kù)區(qū)勞動(dòng)力初中、高中畢業(yè)后就外出，沒(méi)有接受系統(tǒng)的就業(yè)、職業(yè)技能培訓(xùn)；二是目前對(duì)庫(kù)區(qū)移民進(jìn)行的技能培訓(xùn)，大多是短期或種植、養(yǎng)殖方面的培訓(xùn)，與在外青壯年勞動(dòng)力從事的工作內(nèi)容不對(duì)應(yīng)或時(shí)間太短，他們大多不愿返鄉(xiāng)。目前，對(duì)全省移民抽樣調(diào)查：3666戶15156人中，外出人口4092人。其中外出人口中打工人數(shù)3183人，占總?cè)丝?1%，年齡范圍18～45歲之間，平均每戶移民家庭中有一個(gè)成員在外務(wù)工。

受地域條件和氣候的限制，山西省以種植玉米、小麥為主，其他如棉花、蘋果等經(jīng)濟(jì)作物為輔，多為粗放型種植，土地產(chǎn)出率很低；養(yǎng)殖業(yè)也不發(fā)達(dá)，移民零星散養(yǎng)戶較多；加工業(yè)幾乎都是小作坊形式的生產(chǎn)加工，庫(kù)區(qū)現(xiàn)有的資源沒(méi)有很好地開(kāi)發(fā)和利用；缺乏產(chǎn)業(yè)資金的投入、技術(shù)的引進(jìn)、缺少產(chǎn)業(yè)化致富的引路人，庫(kù)區(qū)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)緩慢。

2.5 庫(kù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱

由于庫(kù)區(qū)移民經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，移民生產(chǎn)生活水平低，影響到庫(kù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。多年來(lái)，中央和地方政府不僅制定了一系列對(duì)庫(kù)區(qū)移民的扶持政策，在財(cái)力、物力上也投入很多，庫(kù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施得到了很大改善，但目前庫(kù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然薄弱。一是自然環(huán)境差。大部分移民區(qū)地處溝壑縱橫的山區(qū)，地形條件支離破碎。如三門峽水庫(kù)平陸移民有64856人，幾乎都分布在“平陸不平，溝三千”的斜坡、山脊區(qū)域內(nèi)。人畜吃水、農(nóng)田灌溉、交通道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)困難很大。二是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差。部分庫(kù)區(qū)還屬于國(guó)家級(jí)貧困縣，自然地理?xiàng)l件差，加上干旱缺雨（水）的氣候影響，移民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，資金投入極為有限，基礎(chǔ)設(shè)施沒(méi)有很好改善。三是缺少后期維護(hù)資金的投入。有些原有的農(nóng)田水利設(shè)施、村內(nèi)道路等基礎(chǔ)設(shè)施，后期管護(hù)制度不完善，缺少后期維護(hù)資金的投入，年久失修遭受毀壞，已不能正常發(fā)揮作用。

2.6 生態(tài)環(huán)境治理緩慢

山西省大中型水庫(kù)很多庫(kù)岸是濕陷性土質(zhì)，遇水侵蝕易滑坡、坍塌；庫(kù)周森林覆蓋率低，水土流失嚴(yán)重；移民不重視退耕還林，散養(yǎng)牛、羊破壞植被現(xiàn)象一直存在；庫(kù)尾淤積、生活污水亂排、垃圾亂倒，庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)生態(tài)環(huán)境沒(méi)有得到很好的治理。

3 庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)策

庫(kù)區(qū)移民經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)漫長(zhǎng)復(fù)雜的活動(dòng)，從移民搬遷到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的建立要有一個(gè)適應(yīng)和重新組合過(guò)程。移民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅取決于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展水平，還會(huì)受經(jīng)濟(jì)自然資源、地理環(huán)境的影響，涉及社會(huì)聯(lián)系和社會(huì)關(guān)系的影響。

3.1 建立健全移民管理機(jī)構(gòu)，保障庫(kù)區(qū)移民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

庫(kù)區(qū)移民經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，生產(chǎn)生活水平要提高，后期扶持政策要認(rèn)真實(shí)施，需要一個(gè)健全的移民管理機(jī)構(gòu)，不能由某個(gè)部門機(jī)構(gòu)代管或臨時(shí)抽調(diào)人員完成。目前大中型水庫(kù)移民后期扶持政策實(shí)施已進(jìn)入常態(tài)化管理階段，工作重點(diǎn)發(fā)生了相應(yīng)的變化，移民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不是過(guò)去標(biāo)語(yǔ)、口號(hào)式的宣傳貫徹，確實(shí)需要省、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有專職機(jī)構(gòu)、固定地點(diǎn)來(lái)開(kāi)展工作。明確各級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)編制、人員配備、隸屬部門、工作經(jīng)費(fèi)等相關(guān)事宜，機(jī)構(gòu)性質(zhì)實(shí)行參照公務(wù)員管理，這樣才能及時(shí)、順利、高標(biāo)準(zhǔn)地完成移民后期政策的實(shí)施規(guī)劃，保障庫(kù)區(qū)移民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.2 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)新和發(fā)展移民增收試點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目

加強(qiáng)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是促進(jìn)庫(kù)區(qū)移民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的先決條件，只有加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，才能有效提高移民生產(chǎn)生活水平。具體措施如下：改善物質(zhì)文化娛樂(lè)活動(dòng)，改善居住環(huán)境和生產(chǎn)環(huán)境；妥善解決庫(kù)區(qū)移民的危舊房（窯）、村內(nèi)道路、機(jī)耕道路、安全飲水、人地矛盾等問(wèn)題；結(jié)合庫(kù)區(qū)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，創(chuàng)新和發(fā)展移民增收試點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，發(fā)揮以點(diǎn)帶面、示范帶動(dòng)的作用；采取優(yōu)惠稅收、扶持小額貸款、擴(kuò)大種養(yǎng)業(yè)規(guī)模；加大移民后期扶持項(xiàng)目資金的投入，招商引資、引進(jìn)技術(shù)和人才，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工；扶持生產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的力度，努力形成產(chǎn)業(yè)鏈條，爭(zhēng)取主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在龍頭企業(yè)的帶動(dòng)下持續(xù)發(fā)展。

3.3 建立和完善庫(kù)區(qū)移民社會(huì)保障體系

建立和完善庫(kù)區(qū)移民社會(huì)保障體系，要統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)合理地分類：重點(diǎn)幫助和照顧的孤寡老人、特困戶、傷病殘疾人、人均土地極少的移民家庭，制定養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，使他們老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，基本生活有所保障；對(duì)近城近鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、外出務(wù)工的農(nóng)村移民，按照國(guó)家有關(guān)社會(huì)保障制度，將其納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)或社區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)政策范疇，享受當(dāng)?shù)鼗攫B(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，協(xié)調(diào)農(nóng)村移民與城鎮(zhèn)移民和諧發(fā)展的關(guān)系。避免因病次生貧困的發(fā)生，保證移民人人享受養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)。

3.4 提高移民文化素質(zhì)，增強(qiáng)科技、競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展意識(shí)

針對(duì)庫(kù)區(qū)移民文化素質(zhì)普遍低的實(shí)際，應(yīng)大力加強(qiáng)基礎(chǔ)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，抓好移民鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)、中小學(xué)危房改造工程和校車接送安全；制定和完善減免貧困移民子女的學(xué)雜費(fèi)、寄宿補(bǔ)助費(fèi)、校車接送費(fèi)的補(bǔ)助政策；開(kāi)展以適應(yīng)、切合庫(kù)區(qū)實(shí)際的種植、養(yǎng)殖業(yè)技能培訓(xùn)；適當(dāng)增加1～2年的職業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)，幫助移民剩余勞動(dòng)力穩(wěn)定就業(yè)；加強(qiáng)庫(kù)區(qū)移民后期扶持政策的貫徹落實(shí)和思想教育，幫助移民樹(shù)立自力更生、艱苦創(chuàng)業(yè)的精神，克服等靠要的思想，增強(qiáng)庫(kù)區(qū)移民的科技、競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展意識(shí)。

3.5 爭(zhēng)取多方面社會(huì)力量支持，加快庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

移民工作是綜合性的工作，移民不是特殊公民，是社會(huì)大家庭的普通一分子。庫(kù)區(qū)移民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不能單靠國(guó)家政策扶持，要通過(guò)各種途徑爭(zhēng)取地方政府部門、社會(huì)各界、各單位一切可以利用的社會(huì)力量，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，給予庫(kù)區(qū)移民財(cái)力、物力、科技等方面的支持。形成庫(kù)區(qū)多元化、多層次、多渠道的投資體系，幫助移民發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以達(dá)到建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會(huì)的目的。