大連全域城市化進(jìn)程中的規(guī)劃應(yīng)對(duì)

高 程 黃平利

(大連市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，遼寧大連 116000)

2009年8月，大連市委十屆七次全會(huì)提出了“通過發(fā)揮工業(yè)化和城市化的雙輪驅(qū)動(dòng)作用，通過吸引和增長投資擴(kuò)大城市規(guī)模，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)推動(dòng)城市發(fā)展，通過增加就業(yè)擴(kuò)大城市人口的全域城市化戰(zhàn)略”?！皯?zhàn)略”全面實(shí)施后，2010年大連市域城鎮(zhèn)化水平達(dá)到72%，按照《大連市城市總體規(guī)劃(2009～2020)綱要》，預(yù)測(cè)2020年大連市域城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到84%(年均提高1.5%)，大連進(jìn)入了城市化高度發(fā)展時(shí)期。大連如何在加快城市化進(jìn)程的同時(shí)，保證城市化質(zhì)量，成為本次戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵所在，而規(guī)劃管理工作又該如何應(yīng)對(duì)，非常值得我們認(rèn)真思考。

1 大連“全域城市化”內(nèi)涵解讀

大連實(shí)施的“全域城市化”對(duì)“城市化”內(nèi)涵和外延進(jìn)行了豐富和拓展，注重動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，而并非靜態(tài)的目標(biāo)。從發(fā)展目標(biāo)來看全域城市化是大連建設(shè)國際性城市的途徑;從現(xiàn)狀問題來看全域城市化是努力消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的手段。大連市委、市政府對(duì)全域城市化給出了明確定義:“全域城市化是在大連全域以擴(kuò)張城鎮(zhèn)化為基礎(chǔ)，以推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化為依托，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化為核心的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)收入分配的全面轉(zhuǎn)型發(fā)展過程”。

2 大連城市化實(shí)施途徑

大連是東北地區(qū)的中心城市，與倫敦、東京等國際城市相比，大連存在中心城區(qū)建設(shè)規(guī)模小、聚集程度低;二級(jí)城鎮(zhèn)數(shù)量少，功能不完善;產(chǎn)業(yè)重構(gòu)現(xiàn)象突出，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后;基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)有待協(xié)調(diào)和提高等不利于城市化發(fā)展的各種因素。針對(duì)這些不利因素，大連在加快推進(jìn)“全域城市化”中，將完善城鄉(xiāng)空間布局、構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)均等化作為實(shí)施“全域城市化”的有效途徑。而一部統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的一體化規(guī)劃，成為了各行政主管部門沿著“途徑”前進(jìn)的指導(dǎo)和依據(jù)。此時(shí)，規(guī)劃行政主管部門的工作尤為重要，只有進(jìn)一步完善現(xiàn)有的規(guī)劃管理體制，才能夠科學(xué)合理的為其他部門發(fā)展建設(shè)提供依據(jù)。

3 全域城市化進(jìn)程中的規(guī)劃應(yīng)對(duì)

大連市下轄六區(qū)、三市、一縣，并設(shè)立七個(gè)經(jīng)濟(jì)先導(dǎo)區(qū)，全市陸域總面積1.3萬km2。目前，大連除市內(nèi)四區(qū)外，其他各區(qū)、市、縣及先導(dǎo)區(qū)都擁有不同范圍的規(guī)劃事權(quán)。各級(jí)政府基于本區(qū)域發(fā)展考慮，都制定了迎合本地區(qū)發(fā)展需要的地方性規(guī)劃及管理辦法。長此以來，規(guī)劃所具有的全局性和約束力就被大大削弱了。大連實(shí)施“全域城市化”首要條件就是要限定各級(jí)政府的規(guī)劃事權(quán)范圍，實(shí)行“統(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)管理、強(qiáng)化監(jiān)督”的規(guī)劃管理體系，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建全域城市化規(guī)劃體系，指引城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)，順利推進(jìn)“全域城市化”。

1)統(tǒng)一規(guī)劃。a.統(tǒng)一制定規(guī)劃，確立基礎(chǔ)工作框架。大連市委出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)全域城市化若干意見》，并由大連市發(fā)展和改革委員會(huì)制定《大連市加快推進(jìn)全域城市化實(shí)施方案》，對(duì)我市城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間布局、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)人口與資源環(huán)境、城鄉(xiāng)土地利用、城市生態(tài)建設(shè)等方面進(jìn)行一體化規(guī)劃。市規(guī)劃行政主管部門將其納入城市總體規(guī)劃中，合理規(guī)劃城鄉(xiāng)空間布局，制定城鄉(xiāng)一體化發(fā)展藍(lán)圖，構(gòu)建起政府各部門開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作的基礎(chǔ)合作框架。各區(qū)(市)縣政府以及各專業(yè)部門以此為綱領(lǐng)開展各自工作，共同推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程。b.建立多規(guī)協(xié)調(diào)的綜合性規(guī)劃編制機(jī)制。各專業(yè)部門在城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)下共同制定城鄉(xiāng)空間布局規(guī)劃、社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、資源環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃于一身的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，形成具有大連特色、城鄉(xiāng)一體、覆蓋全域、多規(guī)協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。c.明確城鄉(xiāng)規(guī)劃編制責(zé)任主體，制定多層次的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃。大連市進(jìn)一步明確，城市總體規(guī)劃由市規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)組織編制;其他市、縣總體規(guī)劃由各市、縣政府組織編制，規(guī)劃經(jīng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)審查后，報(bào)市政府批準(zhǔn)(需省政府審批的由市政府轉(zhuǎn)報(bào))，并報(bào)市規(guī)劃行政主管部門進(jìn)行備案;鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊總體規(guī)劃，由上級(jí)政府組織編制，經(jīng)市規(guī)劃委員會(huì)審查后，報(bào)各市、縣政府審批;重點(diǎn)鎮(zhèn)的總體規(guī)劃由各市、縣政府組織編制，經(jīng)市規(guī)劃委員會(huì)審查后，報(bào)市政府審批。中心城區(qū)內(nèi)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，由市規(guī)劃行政主管部門會(huì)同所在區(qū)(管委會(huì))政府組織編制，經(jīng)市規(guī)劃委員會(huì)審議后，報(bào)市政府審批;其他市、縣的城市和鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃由各市、縣(管委會(huì))規(guī)劃行政主管部門組織編制，經(jīng)市規(guī)劃委員會(huì)審查后，報(bào)市、縣政府審批。市級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃由各相關(guān)行政主管部門會(huì)同市規(guī)劃行政主管部門共同組織編制。各相關(guān)行政主管部門或者市政府確定編制單位，并根據(jù)城市總體規(guī)劃確定的原則進(jìn)行編制，在組織專家咨詢，征求有關(guān)部門意見后，經(jīng)市規(guī)劃委員會(huì)審議，報(bào)市政府審批。

2)分級(jí)管理。分級(jí)管理的宗旨是在統(tǒng)一制定規(guī)劃的前提下，優(yōu)化各區(qū)、市、縣及先導(dǎo)區(qū)的規(guī)劃事權(quán)，賦予他們一定的項(xiàng)目審批權(quán)限，并通過規(guī)劃監(jiān)督來保證規(guī)劃一致性。大連市級(jí)規(guī)劃行政主管部門按照這一思路，研究制定了《大連市主城區(qū)和新市區(qū)規(guī)劃管理辦法》，并制定了標(biāo)準(zhǔn)化和技術(shù)化的審批工作方法，規(guī)范和簡化各區(qū)、市、縣及先導(dǎo)區(qū)規(guī)劃行政主管部門審批工作，確保規(guī)劃實(shí)施過程不走樣。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)責(zé)任區(qū)域內(nèi)所有建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃管理和監(jiān)督檢查，積極組織現(xiàn)場辦公，切實(shí)提高工作效率，及時(shí)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各區(qū)規(guī)劃管理中出現(xiàn)的問題。這一體系的架構(gòu)降低了市級(jí)規(guī)劃行政主管部門的管理成本，同時(shí)又提高了區(qū)縣工作的主動(dòng)性和積極性，大幅提升了規(guī)劃管理的效率和科學(xué)性。

3)加強(qiáng)監(jiān)督。按照責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一原則，建立與全域城市化發(fā)展相銜接的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃監(jiān)督管理機(jī)制，強(qiáng)化市、縣(區(qū))兩級(jí)規(guī)劃監(jiān)督指導(dǎo)職能，城市規(guī)劃區(qū)外的村鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目批后，規(guī)劃監(jiān)督管理權(quán)下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，切實(shí)加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督管理。市規(guī)劃行政主管部門則加強(qiáng)對(duì)主城區(qū)和新市區(qū)內(nèi)所有建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃管理和監(jiān)督檢查，及時(shí)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各區(qū)規(guī)劃管理中出現(xiàn)的問題，主動(dòng)做好規(guī)劃服務(wù)工作。同時(shí)建立規(guī)劃督察員制度，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門派駐城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員到外圍片區(qū)，對(duì)全域城市化規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，各區(qū)規(guī)劃主管部門應(yīng)接受市規(guī)劃行政主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。

4 結(jié)語

近年來，面對(duì)復(fù)雜多變的國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境，大連加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，拉動(dòng)內(nèi)需持續(xù)穩(wěn)定增長，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，突破口和創(chuàng)新點(diǎn)就在于加快推進(jìn)全域城市化。從規(guī)劃管理的角度來講，打破城鄉(xiāng)規(guī)劃分割的局面，實(shí)施一體的城鄉(xiāng)規(guī)劃，構(gòu)建“統(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)管理、強(qiáng)化監(jiān)督”的全域一體化規(guī)劃管理體系，是順應(yīng)當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的一次變革，是一個(gè)長期和不斷完善的過程。希望大連在“全域城市化”發(fā)展道路上的經(jīng)驗(yàn)和不足可以為其他地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供參考。

［1］邵 莉，周 東.面向規(guī)劃事權(quán)的濟(jì)南城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃體系［J］.規(guī)劃師，2012(4)：28-29.

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［3］大連市委.關(guān)于加快推進(jìn)全域城市化的若干意見［Z］.2012.

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