城市公共服務(wù)設(shè)施專項規(guī)劃編制實踐與探索

張跟蘭

(臨汾市規(guī)劃局，山西臨汾 041000)

自2008年1月1日《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施以來，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對規(guī)劃確定的各類公共服務(wù)設(shè)施用地的保護，明確提出了城市的建設(shè)和發(fā)展應(yīng)當優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。這就要求政府樹立“以人為本，統(tǒng)籌發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展觀，為人民群眾提供健全、完善、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品。

然而，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，在城市經(jīng)營理念的影響下，城市中一些公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)經(jīng)常讓位于其他經(jīng)營性或贏利性項目的建設(shè)。再加上城市規(guī)模的迅速擴張，城市公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)的滯后與城市迅猛發(fā)展的不協(xié)調(diào)等等。雖然造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，但缺乏公共服務(wù)設(shè)施專項規(guī)劃進行科學(xué)、系統(tǒng)、強有力的指導(dǎo)也是很重要的因素。

因此，本文從我國城市規(guī)劃編制體系入手，試圖探討城市公共服務(wù)設(shè)施專項規(guī)劃的法定地位，編制內(nèi)容及深度，并結(jié)合臨汾市市區(qū)中小學(xué)教育設(shè)施布局規(guī)劃的編制實踐，提出一些編制這種類型規(guī)劃的工作方法、思路等。

1 地位與作用

1．1 專項規(guī)劃的概念

廣義的專項規(guī)劃，可泛指總體規(guī)劃在特定領(lǐng)域的延伸和細化，是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理、公共服務(wù)的手段，也是指導(dǎo)該領(lǐng)域的發(fā)展以及審批核準該領(lǐng)域重大項目和安排重大投資的重要依據(jù)，如道路交通規(guī)劃、色彩規(guī)劃等，均可納入專項規(guī)劃的范疇。狹義的專項規(guī)劃，目前并沒有確切的界定，一般指城市總體規(guī)劃附屬的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，主要包括道路交通規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃等。

1．2 法定地位

《城市規(guī)劃編制辦法》(建設(shè)部2006)頒布以來，公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃在編制總體規(guī)劃中已明確其法律地位。但實際操作中，由于總體規(guī)劃的宏觀性比較強，而控制性詳細規(guī)劃又分片分區(qū)進行控制，往往缺乏整體性，不能對公共服務(wù)設(shè)施進行統(tǒng)籌考慮。而編制城市公共服務(wù)設(shè)施專項規(guī)劃可以從各種專項設(shè)施的專業(yè)特點與服務(wù)特性出發(fā)，可對城市公共服務(wù)設(shè)施進行合理協(xié)調(diào)、整合與配置，有效地指導(dǎo)城市規(guī)劃建設(shè)項目的實施和管理工作。

1．3 編制作用

1)繼續(xù)深化總體規(guī)劃內(nèi)容，合理配置城市公共資源。在城市總體規(guī)劃編制階段，一般只確定市、區(qū)兩級公共設(shè)施中心，及各項公共設(shè)施分布及其用地范圍，而無法對具體的總體建設(shè)規(guī)模、空間布局，建設(shè)控制指標等進行確定。而城市公共服務(wù)設(shè)施專項規(guī)劃的編制是根據(jù)不同服務(wù)行業(yè)的發(fā)展進行深入調(diào)查與分析，并從專業(yè)角度依據(jù)總體規(guī)劃所確定的各項公共服務(wù)設(shè)施地塊進行科學(xué)合理布局與統(tǒng)籌安排，如建設(shè)規(guī)模、空間布局、建設(shè)控制指標等。

2)為詳細規(guī)劃的編制提供科學(xué)依據(jù)，有效保證城市公共服務(wù)資源。城市規(guī)劃編制人員要針對不同服務(wù)行業(yè)的服務(wù)體系和服務(wù)特點，進行認真研究其相關(guān)法律、法規(guī)、行業(yè)知識，進行總結(jié)與分析，從而進行系統(tǒng)的定性、定量與定位。在具體的規(guī)劃編制中，若僅僅依據(jù)總體規(guī)劃而沒有公共服務(wù)設(shè)施專項規(guī)劃作為依據(jù)來指導(dǎo)，詳細規(guī)劃的編制就很難從全局出發(fā)確定規(guī)劃范圍內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施的配置要求。

3)引導(dǎo)城市各項社會公共事業(yè)健康發(fā)展，真正實現(xiàn)規(guī)劃的公共政策屬性?！冻鞘幸?guī)劃編制辦法》明確指出，“城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護社會公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一”。因此，城市規(guī)劃屬于公共政策范疇，而且其內(nèi)容涵蓋了城市發(fā)展的所有方面，理應(yīng)成為城市其他各項政策的起點和最終歸結(jié)，西方國家的規(guī)劃實踐也驗證了城市規(guī)劃必須也必然向城市公共政策轉(zhuǎn)變。這個轉(zhuǎn)變意味著城市規(guī)劃是政府的一個重要職能，并且體現(xiàn)在公共服務(wù)上，比如市民的教育、醫(yī)療、公共交通、住房等問題。要真正實現(xiàn)規(guī)劃的公共政策屬性，不能僅停留在理念層面，更要從城市規(guī)劃作為重要公共政策的角度，從方法上和內(nèi)容上對城市規(guī)劃進行系統(tǒng)的反思。城市規(guī)劃應(yīng)根據(jù)所能發(fā)揮作用的領(lǐng)域和范圍，整合可利用的社會各項資源和政府資源，積極融入到市場運作和政府運作過程之中，成為市場運行和政府職能發(fā)揮過程中的重要組成部分。同時，城市規(guī)劃既要提供宏觀的發(fā)展指引，同時也要能夠為城市中各要素的運行提供指導(dǎo)，并與市場運行和政府運行的機制相匹配。在具體內(nèi)容和手段上，既要認識城市發(fā)展運行的規(guī)律，也要綜合各要素和城市整體的發(fā)展要求，要將規(guī)劃的內(nèi)容與不同層次的宏觀調(diào)控的內(nèi)容相結(jié)合，與政府操作的手段相適應(yīng)，從而正確引導(dǎo)城市各項社會公共事業(yè)積極、健康的發(fā)展。

2 主要內(nèi)容及深度

2．1 現(xiàn)狀調(diào)查

認真深入調(diào)查公共服務(wù)設(shè)施的現(xiàn)狀情況，進行信息搜集，采取多種形式廣泛聽取各方面意見，分析其規(guī)劃布局、項目建設(shè)與服務(wù)等存在的問題、公共服務(wù)設(shè)施的特點與其行業(yè)發(fā)展趨勢?，F(xiàn)狀調(diào)查這個階段很重要，除對公共服務(wù)設(shè)施的現(xiàn)狀分布情況、規(guī)模、容量、建設(shè)狀況、服務(wù)質(zhì)量及現(xiàn)狀存在的問題等情況進行調(diào)查外，尤其要重點調(diào)查該行業(yè)現(xiàn)狀服務(wù)特點以及未來發(fā)展趨勢與目標。

2．2 科學(xué)預(yù)測公共服務(wù)設(shè)施的總體建設(shè)規(guī)模

依據(jù)城市總體規(guī)劃所確定的城市發(fā)展規(guī)模和公共服務(wù)資源的發(fā)展目標來科學(xué)預(yù)測公共服務(wù)設(shè)施的總體發(fā)展規(guī)模，因為只有合理確定了總體發(fā)展規(guī)模才能做好更全面、更系統(tǒng)的公共服務(wù)設(shè)施用地布局，避免其建設(shè)滯后于城市發(fā)展或過于超前而造成資源浪費。

2．3 分級分類確定公共服務(wù)設(shè)施的性質(zhì)、位置、規(guī)模、

服務(wù)范圍、服務(wù)人口等

規(guī)劃首先根據(jù)行業(yè)服務(wù)的要求和特點，確定該項公共服務(wù)的不同等級、不同類型設(shè)施的布點、選址原則，其次要按照這些原則在綜合平衡全市該項公共服務(wù)設(shè)施的總體建設(shè)規(guī)模的基礎(chǔ)上，確定各級各類設(shè)施的性質(zhì)、位置、規(guī)模、服務(wù)范圍、服務(wù)人口等。

3 實踐體會

為了深化臨汾市城市總體規(guī)劃，近兩年臨汾市規(guī)劃局與臨汾市其他相關(guān)行政主管部門一起組織編制了許多重要公共服務(wù)設(shè)施的專項規(guī)劃，如臨汾市中小學(xué)教育設(shè)施布局規(guī)劃，臨汾市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃、臨汾市商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃等。下面筆者結(jié)合臨汾市中小學(xué)教育設(shè)施布局規(guī)劃的編制工作，簡要談幾點實踐體會，探討編制這類專項規(guī)劃的具體方法、思路。

1)城市規(guī)劃部門與公共服務(wù)行業(yè)的行政管理機構(gòu)充分協(xié)調(diào)與溝通、有效合作。筆者有幸參與臨汾市中小學(xué)教育設(shè)施布局規(guī)劃的編制，整個編制過程，從現(xiàn)狀設(shè)施的調(diào)查統(tǒng)計，教育規(guī)模的預(yù)測到布點方案的確定，重要建設(shè)項目的布局如新建、擴建、合并和撤銷等都離不開臨汾市教育局的密切配合和專業(yè)支持。

2)規(guī)劃者要結(jié)合社會經(jīng)濟的發(fā)展水平，分析研究預(yù)測服務(wù)人口，預(yù)測學(xué)齡人口及未來中小學(xué)教育規(guī)模及發(fā)展趨勢。以臨汾市中小學(xué)教育設(shè)施布局專項規(guī)劃為例，首先只有調(diào)查分析臨汾市中小學(xué)教育事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及未來發(fā)展規(guī)模，結(jié)合臨汾市的現(xiàn)狀教育發(fā)展水平，才能確定遠期至2020年，臨汾市區(qū)小學(xué)教育規(guī)模預(yù)測達到6．84萬人，臨汾市區(qū)初中教育規(guī)模3．42萬人，臨汾市區(qū)普通高中教育規(guī)模預(yù)測達到2．5萬人。繼而確定臨汾市區(qū)中小學(xué)教育設(shè)施的總體規(guī)模，這樣既保證了規(guī)劃的前瞻性，又沒有盲目地超前攀比，其次只有充分研究了教育設(shè)施布局的特殊性，確定其合理的服務(wù)半徑，才能確定臨汾市中小學(xué)教育設(shè)施規(guī)模以及位置等。

3)充分保證公共服務(wù)設(shè)施的公益性與公正性，利用市場機制配置公共服務(wù)設(shè)施。例如在臨汾市中小學(xué)教育設(shè)施布局專項規(guī)劃中，按照服務(wù)半徑與服務(wù)人口來配置中小學(xué)教育設(shè)施，確保其服務(wù)范圍覆蓋整個城市，此外還特別關(guān)注了外來人口的教育服務(wù)。同時，規(guī)劃中還考慮到臨汾民營經(jīng)濟的力量，合理利用市場機制來配置中小學(xué)教育設(shè)施，尤其在專職、高職教育培訓(xùn)的建設(shè)方面。

4)規(guī)劃需要剛性和彈性相結(jié)合，有利于實施和管理的可操作性。在比較研究相似城市相關(guān)規(guī)范的基礎(chǔ)上，結(jié)合臨汾市的建設(shè)實際，以總體規(guī)劃中居住用地的布局為依據(jù)，分級分類確定中小學(xué)建設(shè)標準。以城市總體規(guī)劃中劃分的居住片區(qū)為基本單元，結(jié)合現(xiàn)狀落實各中小學(xué)建設(shè)用地及建設(shè)指標。在對非基礎(chǔ)教育(職業(yè)教育、高等教育)等現(xiàn)狀情況進行分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家政策對其發(fā)展趨勢進行預(yù)測，并從發(fā)展策略與規(guī)劃布局等方面提出指導(dǎo)意見。在新區(qū)的中小學(xué)教育設(shè)施的布點選址上只是建議位置，并確定規(guī)模，具體實施可根據(jù)實際布局需要稍有調(diào)整。