農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的法律經(jīng)濟分析

柯西

（首都師范大學 政法學院，北京102249）

農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的法律經(jīng)濟分析

柯西

（首都師范大學 政法學院，北京102249）

農(nóng)村土地僅僅屬于農(nóng)民集體所有，集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)或者土地是指其經(jīng)營、管理的財產(chǎn)或者土地，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民集體行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)。農(nóng)民集體的多層次決定了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的模糊性，模糊產(chǎn)權(quán)實際上留下了不清不楚的公共產(chǎn)權(quán)，會產(chǎn)生“公地悲劇”和強者取勝。“公地悲劇”與“反公地悲劇”理論為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完善奠定了基礎(chǔ)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是明晰基礎(chǔ)上的整合。

農(nóng)村集體；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；公地悲??；反公地悲劇

現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體是什么的問題，學界的爭議非常大。本文基于現(xiàn)行法律分析農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體到底是什么，并且試圖利用“公地悲劇”和“反公地悲劇”理論分析農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的應(yīng)然定位。

一、農(nóng)民集體與農(nóng)民集體經(jīng)濟組織之辯

現(xiàn)行法律中農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體似乎有兩個：農(nóng)民集體和農(nóng)民集體經(jīng)濟組織。1982年《憲法》第十條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！笨梢酝茢噢r(nóng)村土地的主體就是農(nóng)村集體。然而，1987年施行的《民法通則》第七十四條規(guī)定“勞動群眾集體組織的財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有，包括：（一）法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等；（二）集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)；（三）集體所有的建筑物、水庫、農(nóng)田水利設(shè)施和教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育等設(shè)施；（四）集體所有的其他財產(chǎn)。集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”。這里引入了農(nóng)民集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民集體兩個主體。2004年修訂的《中華人民共和國土地管理法》對此的規(guī)定更加詳細：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！?007年實行的《物權(quán)法》的規(guī)定基本沿用了這些規(guī)定。到底農(nóng)民集體還是農(nóng)民集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體就凸現(xiàn)出來。

《土地管理法》第二條第一款明確“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”勞動群眾包含城鎮(zhèn)的和農(nóng)村的，農(nóng)村的勞動群眾就是農(nóng)民，所以有學者認為“農(nóng)民集體”對應(yīng)的是“全民”，“農(nóng)民集體”這一概念界定的是土地所有制關(guān)系，而“農(nóng)民集體經(jīng)濟組織”界定的是土地所有權(quán)的法律屬性。①然而，我們從《土地管理法》第八條的規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”得出的結(jié)論卻是“農(nóng)民集體”對應(yīng)“國家”，即土地屬于國家所有或者農(nóng)民集體所有。那么，“農(nóng)民集體經(jīng)濟組織”對應(yīng)的是什么呢？《土地管理法》第二條第二款明確規(guī)定“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使?！庇纱丝梢酝瞥?，“農(nóng)民集體經(jīng)濟組織”對應(yīng)的是“國務(wù)院”，這一結(jié)論得到《物權(quán)法》第六十條的支持，因為第六十條明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是代表集體行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)。也就是說，農(nóng)村土地僅僅屬于農(nóng)民集體所有，集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)或者土地是指其經(jīng)營、管理的財產(chǎn)或者土地，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民集體行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)。所以，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，而不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。

二、農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的模糊性與后果

農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，然而上面引述的《土地管理法》和《物權(quán)法》規(guī)定的農(nóng)民集體有三種類型：村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體。農(nóng)民集體的多層次決定了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的模糊性。出現(xiàn)三個主體的原因在于1962年通過的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》所確立的“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，三級所有就是人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊所有，對應(yīng)現(xiàn)在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組所有，隊為基礎(chǔ)是以生產(chǎn)隊也就是現(xiàn)在的村民小組為基礎(chǔ)。由于農(nóng)民集體的不確定性，農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體不明確。

盡管從《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》和《土地管理法》等法律對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的各種規(guī)定上看，農(nóng)村土地集體所有制似乎是無異議的。然而，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是殘缺的，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)②還有另外兩個主體，也就是國家和農(nóng)戶?！段餀?quán)法》第四十一條和《土地管理法》第四十七條等嚴禁農(nóng)村土地所有權(quán)買賣、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓的，這部分權(quán)利實際上屬于國家，因為國家可以通過征收農(nóng)村集體所有土地然后出讓土地。當?shù)卣谡鞯剡^程中所表現(xiàn)出來的強勢地位實際上與農(nóng)村土地的部分產(chǎn)權(quán)屬于國家是密切相關(guān)的。對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的享有也是法律所明確規(guī)定的，因為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，農(nóng)民除了對于所承包的土地沒有處分權(quán)，其他權(quán)利都有了，顯然，農(nóng)民是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的重要主體。所以，中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實際上是“三有”，產(chǎn)權(quán)的多主體不是壞事，因為不同主體的優(yōu)勢有利于對具體權(quán)利的最有效行使。然而因為我國法律的粗線條，農(nóng)村土地的“三有”是不明晰的三有。③

模糊產(chǎn)權(quán)實際上留下了不清不楚的公共產(chǎn)權(quán)，而公共產(chǎn)權(quán)將產(chǎn)生“公地悲劇”。“公地悲劇”揭示，公地采取公共產(chǎn)權(quán)，每一個都有使用權(quán)，而沒有權(quán)利阻止其他人使用，從而造成資源的過度使用和枯竭。④公地悲劇的假設(shè)是每個使用者是實力相當?shù)?，然而現(xiàn)實中的主體并非平等，而是有強有弱，所以現(xiàn)實中的模糊產(chǎn)權(quán)最突出的表現(xiàn)是強者取勝——誰更強壯、權(quán)力更大或者更精明誰就會贏。⑤當不清不楚的公共領(lǐng)域產(chǎn)生時，不是弱者，而是強者去攫取公共領(lǐng)域中的財富。如果說政府“有意的制度模糊”減少了改革之初時的社會沖突，⑥在“讓一部分人先富起來”的目標上取得了非常卓越的成效，那么這一基本產(chǎn)權(quán)制度違背了權(quán)利明晰的基本原則，阻礙了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的澄清、維護和登記，造成國家與集體之間、集體之間和政府與農(nóng)民之間的沖突，最終將加劇社會的不穩(wěn)定因素。

三、明晰基礎(chǔ)上的整合

黑勒在《反公地悲劇》中指出，盡管“公地悲劇”說明了人們過度利用公共資源的惡果，但卻忽視了資源未被充分利用的可能性。設(shè)想在公地上存在著很多權(quán)利所有者的情況，為了達到某種目的，每個當事人都有權(quán)阻止其他人使用該資源或相互設(shè)置使用障礙，而沒有人擁有有效的使用權(quán)，將會導致資源的閑置和使用不足，造成浪費，于是就發(fā)生了“反公地悲劇”?！肮乇瘎　币驗楫a(chǎn)權(quán)虛置、不明晰，所以需要明晰產(chǎn)權(quán)?！胺垂乇瘎　币驗楫a(chǎn)權(quán)支離破碎，所以需要整合產(chǎn)權(quán)。⑦“公地悲劇”與“反公地悲劇”理論為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完善奠定了基礎(chǔ)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是明晰基礎(chǔ)上的整合。

農(nóng)村土地所有權(quán)的完善將模糊產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的外部成本內(nèi)部化，通過明晰產(chǎn)權(quán)和有效的保護來實現(xiàn)效率與公平。一方面，通過明晰不同的產(chǎn)權(quán)給不同的主體將會大大降低交易成本，使得產(chǎn)權(quán)的交易更加便捷，從而提高產(chǎn)權(quán)的效率。另一方面，清晰界定產(chǎn)權(quán)并且給予有力的保護將會使得屬于農(nóng)民和農(nóng)民集體的權(quán)利得到保障，而不至于被強勢個體或組織所攫取和侵犯。

農(nóng)村土地所有權(quán)的明晰并不意味著農(nóng)村土地私有化，而是真正實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營原則。農(nóng)民集體是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，農(nóng)民集體是集合名詞，并不是村民小組、村或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中所有農(nóng)民的總和，而是一個整體。具體行使農(nóng)村土地所有權(quán)的是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是具有法人資格的主體。如此定位農(nóng)村土地集體所有制就可以避免人們將農(nóng)村土地集體所有權(quán)理解為村民小組、村或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中全體成員的共有權(quán)。因為無論按份共有還是共同共有都有可能導致農(nóng)村土地私有化，而農(nóng)村集體土地所有權(quán)是公有制。從法律上看，集體所有權(quán)的主體是集體，代表集體行使所有權(quán)的是集體經(jīng)濟組織或者村委會，集體經(jīng)濟組織的成員對土地不享有所有權(quán)，只享有成員權(quán)，而共有權(quán)的主體是全體共有人，每個共有人按照份額平等地對土地享有所有權(quán)；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員沒有處分集體土地的權(quán)利，而如果是土地共有，共有人享有土地產(chǎn)權(quán)的處分權(quán)。⑧按照反公地悲劇理論，如果農(nóng)村土地采取農(nóng)民或者農(nóng)戶的共有，那么其決策成本就會大大提高，以至于土地資源浪費和有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公益事業(yè)大大減少。農(nóng)村土地的共有權(quán)就像在大門上安裝需要所有成員那么多的鑰匙同時使用才能開啟的鎖，這些鑰匙分別歸成員保管，由于利益分立或者想免費搭便車，所有成員同時到齊打開房門的概率很小，從而不能有效地利用土地資源。集體經(jīng)濟組織就像由所有成員選舉產(chǎn)生由幾位成員擁有鑰匙一樣，有利于對土地資源的利用。我國農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模很小，而且土地細碎，缺少連片的大塊土地，相互依賴性很強，單家獨戶無法進行有效率的農(nóng)作。去掉集體組織將會使得農(nóng)村的很多經(jīng)營活動成本高昂和難以為繼。⑨我們認為，明晰產(chǎn)權(quán)是必要的，在明晰基礎(chǔ)上整合可以使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加有效率。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要應(yīng)對旱澇災(zāi)害，單家獨戶無能為力，需要集體組織應(yīng)對，集體組織能夠大大降低交易成本。然而我們現(xiàn)在的政策走向另一個極端，不僅取消農(nóng)業(yè)稅，而且也取消了村社集體向農(nóng)民收取的共同生產(chǎn)費，從而使得集體組織癱瘓，這違背了實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營原則。統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營是指農(nóng)民家庭分散經(jīng)營和集體統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合。分散經(jīng)營，就是以農(nóng)民家庭為單位，承包集體的土地或其他生產(chǎn)任務(wù)，進行自主生產(chǎn)，自負盈虧；統(tǒng)一經(jīng)營，就是由村級集體組織管理土地，規(guī)劃農(nóng)田水利建設(shè)和農(nóng)作物布局，為農(nóng)戶提供機耕、機播、排灌、防治病蟲害、加工農(nóng)產(chǎn)品等服務(wù)。統(tǒng)一經(jīng)營所提供的實際上是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共產(chǎn)品?，F(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村委會在行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)過程中出現(xiàn)的各種不合理現(xiàn)象，我們需要做的是通過完善集體決策的程序和有效的監(jiān)督機制來解決，而決不可取消農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，因為這是因噎廢食的做法。

注 釋：

①錢明星：《物權(quán)法原理》，北京大學出版社，1994年，第190頁。

② 法律人一般講所有權(quán)，所有權(quán)意味著占有、使用、收益和處分，是一種完整的、抽象的絕對權(quán)利。經(jīng)濟學家認為，產(chǎn)權(quán)是界定人們?nèi)绾问芤婕叭绾问軗p，因而誰必須向誰提供補償以使他修正人們所采取的行動。產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)利束，可以采取不同的方式分割給不同的主體。

③ 柯華慶：《法律經(jīng)濟學視野下的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)》，載于《法學雜志》，2010年第9期。

④Garrett Hardin：《The Tragedy of the Commons》，in Science，Vol.162（1968），P1243-1248.

⑤ Calabresi and Melamed，Property Rules，Liability Rules，and Inalienability：《One View of the Cathedral.in Foundations of the Economic Approach to Law》，Avery Katz（ed），Oxford University Press，1998，P94.

⑥ 何·皮特：《誰是中國土地的擁有者？——制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會沖突》，林韻然，譯，社會科學文獻出版社，2008年，第97頁。

⑦Michael A.Heller：《The Tragedy of Anti-Commous》，in Harvard Law Review，Vol.111（1998），P621-688.

⑧崔文星：《中國農(nóng)地物權(quán)制度論》，法律出版社，2009年，第95頁。

⑨ 賀雪峰：《地權(quán)的邏輯》，中國政法大學出版社，2010年，第82-89頁。