完善群體性突發(fā)事件中地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的思考

章韜

（安徽大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥 230039）

完善群體性突發(fā)事件中地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的思考

章韜

（安徽大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥 230039）

當(dāng)前，我國正處于體制轉(zhuǎn)型與利益格局調(diào)整的關(guān)鍵時期，各種社會矛盾與沖突不斷凸顯，群體性突發(fā)事件頻繁發(fā)生。政府作為公共權(quán)力的代名詞，在群體性突發(fā)事件的處置過程中承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任。而地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部作為處置突發(fā)事件的決策者和具體執(zhí)行者，在多大程度上履行了職責(zé)，將直接關(guān)系到政府在民眾中的形象和權(quán)威，關(guān)系到政府的合法性基礎(chǔ)，也會影響到我國社會政治經(jīng)濟的發(fā)展。

群體性突發(fā)事件；地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制；責(zé)任政府；途徑

目前，我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、市場化、國際化相互交織的戰(zhàn)略機遇期和矛盾凸顯期，經(jīng)濟持續(xù)快速增長，政治保持總體穩(wěn)定，社會矛盾多發(fā)凸顯。而政府作為公共權(quán)力的代名詞，在群體性突發(fā)事件的處置過程中承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任。因此，正確認(rèn)識、有效防止并處理好群體性突發(fā)事件，是當(dāng)前我國各級政府的核心工作之一，也是地方各級領(lǐng)導(dǎo)干部面臨的一項緊迫的社會管理任務(wù)。大量調(diào)查研究表明，群體性突發(fā)事件的發(fā)生并不是偶然的。突發(fā)事件的發(fā)生，固然在深層次上是源于社會利益沖突，但現(xiàn)實中某些地方領(lǐng)導(dǎo)干部自身群眾觀點缺點，責(zé)任意識淡薄，決策失誤，權(quán)力濫用往往是造成群體性突發(fā)事件發(fā)生的主導(dǎo)原因。因而，在當(dāng)前應(yīng)對和處置群體性突發(fā)事件過程中，完善地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制是實現(xiàn)公共危機管理常態(tài)化的主要內(nèi)容，也是加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要方面，更是切實履行依法行政和建立責(zé)任型政府的制度保證。

一、完善群體性突發(fā)事件中地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的現(xiàn)實意義

所謂地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，是指“群體性事件發(fā)生后，所在地黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，特別是對規(guī)模較大的群體性事件應(yīng)當(dāng)確立‘一把手’總負(fù)責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)抓落實的領(lǐng)導(dǎo)體制，協(xié)調(diào)各方行動，并對處理結(jié)果負(fù)有政治責(zé)任?！盵1]從國內(nèi)外處理群體性突發(fā)事件的經(jīng)驗來看，政府主要領(lǐng)導(dǎo)作用的充分發(fā)揮是有效應(yīng)對群體性突發(fā)事件的基本途徑。

（一）它是維護(hù)地方社會穩(wěn)定的制度保障

當(dāng)前，我國正處在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)進(jìn)一步向縱深發(fā)展的關(guān)鍵時期，體制轉(zhuǎn)型與利益格局的調(diào)整必然引起各種社會矛盾和利益沖突的發(fā)生。突發(fā)事件的最大危害不在于對生命和財產(chǎn)上的具體損害，而在于它會使社會上出現(xiàn)人心不安、秩序混亂，從而引發(fā)更大規(guī)模的社會動蕩和根本性的危機。[2]對此，地方政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)的首要目標(biāo)就是要能夠快速反應(yīng)并有效控制局勢，確保事態(tài)不進(jìn)一步擴大，維護(hù)社會正常秩序。所以，處理好各類群體性突發(fā)事件，維護(hù)社會穩(wěn)定理應(yīng)是當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型期地方各級領(lǐng)導(dǎo)干部的首要職責(zé)。地方各級主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該具備高度的政治責(zé)任感，增強應(yīng)變意識和危機意識，正確處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，切實維護(hù)地方社會秩序穩(wěn)定。

（二）它是有效改進(jìn)政府工作的重要契機

群體性突發(fā)事件在一定程度上可以說是社會轉(zhuǎn)型期的必然產(chǎn)物，也是現(xiàn)代化進(jìn)程中正常的社會現(xiàn)象。因此，我們不能對突發(fā)事件產(chǎn)生畏懼心理，也不能采取傳統(tǒng)的堵塞方法與打壓手段。究其原因，在于引發(fā)突發(fā)性事件的因素是錯綜復(fù)雜的，諸如自然災(zāi)害、經(jīng)濟失調(diào)、社會失序以及心理失衡等。面對這些情況，各級政府需要牢記自己的責(zé)任，慎用手中的權(quán)力，不斷改進(jìn)執(zhí)政方式，將常態(tài)管理與非常態(tài)管理相結(jié)合，推動政府應(yīng)急管理常態(tài)化。政府如果對突發(fā)事件處理得好，可以以此為契機，樹立良好政府形象，提高社會管理能力和執(zhí)政水平，從而進(jìn)一步推動改革開放和社會主義現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。

（三）它是抑制政府官員不作為的必要手段

現(xiàn)代社會提倡責(zé)任行政，即有權(quán)必有責(zé)。政府官員在群體性突發(fā)事件處理中即便沒有過錯，但如果存在不作為、亂作為等行為也應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任。毫無疑問，行政不作為往往會構(gòu)成較為嚴(yán)重的失職或讀職，給公共利益和人民群眾財產(chǎn)帶來重大損失。以“三鹿奶粉事件”為例，在危機剛剛來襲時，地方政府官員沒有及時采取有效措施，也沒有將情況立即上報，以致人民群眾財產(chǎn)遭受巨大損失。由于當(dāng)?shù)氐胤焦賳T責(zé)任意識的淡漠和行政不作為，給此后政府的有效應(yīng)對帶來了巨大的壓力，也直接導(dǎo)致了危機事態(tài)的進(jìn)一步擴大。由此可見，建立和完善地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，強化對權(quán)力的制約和監(jiān)督，可以有效抑制政府官員在突發(fā)性群體事件中的不作為和亂作為行為，增強行政人員的責(zé)任意識，進(jìn)而使其轉(zhuǎn)化為積極進(jìn)取、廉潔奉公的動力。

二、現(xiàn)階段地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制存在的問題及原因分析

（一）現(xiàn)階段地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制存在“虛化”問題

地方政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制特別是問責(zé)制推行以來，群體性突發(fā)事件中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任不斷加強，地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對和處置突發(fā)事件的能力和水平也有顯著提高，有效地預(yù)防和處理了一些社會矛盾，切實維護(hù)了地方社會秩序的穩(wěn)定，有效促進(jìn)了和諧社會建設(shè)的發(fā)展。2009年頒布的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》指出，對突發(fā)性事件處置失當(dāng)，導(dǎo)致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的，將對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責(zé)，并對問責(zé)受理機關(guān)、問責(zé)對象、責(zé)任承擔(dān)方式以及責(zé)任追究程序等予以規(guī)范，這對于政府在突發(fā)事件處置中進(jìn)一步加強行政問責(zé)具有很強的指導(dǎo)意義。[3]由于群體性事件的特殊性與敏感性，當(dāng)前對于群體性事件的行政問責(zé)無論是被問責(zé)人員數(shù)量和級別，還是問責(zé)的時間效度和力度，都是空前的。如2005年河北定州澠油村“6·11血案”中，事發(fā)三天后，原定州市委書記、市長就雙雙被免去公職，開除黨籍，最終二人還被判處無期徒刑。

然而目前存在這樣一種現(xiàn)象，一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部由于沒有履行責(zé)任制或者責(zé)任制執(zhí)行不到位而被問責(zé)，但是不久之后卻“悄然復(fù)出”或者異地為官，且其復(fù)出情形呈現(xiàn)“高調(diào)問責(zé)，低調(diào)復(fù)出”的特征。如2008年因“黑磚窯事件”被撤職的山西省臨汾市堯都區(qū)原副區(qū)長段春霞在被問責(zé)后不到一年的時間里，并且是在沒有進(jìn)行任何公示的情況下，突然又被該區(qū)任命為區(qū)長助理。此舉引發(fā)廣泛爭議，最終在各方輿論的壓力下迫使臨汾市委取消了該任命。同樣，在2008年“三鹿奶粉事件”中，國家質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)管司原副司長鮑俊凱受到了行政記大過的處分，但在同年12月又悄然調(diào)任安徽省出入境檢驗檢疫局局長和黨組書記，較其原職務(wù)還升了半級。這些做法顯然與我國黨政干部選拔任用的相關(guān)制度規(guī)定相背離。我國公務(wù)員法及黨政干部選拔任用條例明確規(guī)定，公務(wù)員任職前都必須進(jìn)行公示，并且受撤職處分的公務(wù)員兩年內(nèi)不得晉升職務(wù)。問責(zé)官員的“異地復(fù)出”已成為當(dāng)前官場頻發(fā)的現(xiàn)象，引發(fā)了社會高度關(guān)注和激烈爭辯。被問責(zé)官員的復(fù)出缺乏嚴(yán)格程序規(guī)范和公開透明，其合理性、合法性都遭到質(zhì)疑，這樣一來嚴(yán)重?fù)p害了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這種形式化問責(zé)不僅使得問責(zé)制被 “虛化”，大大削弱了問責(zé)的力度，使“責(zé)任追究”成為一種擺設(shè)，“嚴(yán)懲”成為一句空話，同時也引發(fā)了行政問責(zé)制的合法性危機。

（二）地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制虛化的原因分析

1.官本位思想導(dǎo)致責(zé)任意識的缺失

中國兩千多年封建專制歷史形成的“官本位”思想至今還深深影響著當(dāng)今中國公共權(quán)力的掌控者。這種“官本位”思想在一些領(lǐng)導(dǎo)干部身上表現(xiàn)為：“官尊民賤”是定律，“主仆關(guān)系”倒置是常理；為官即主，可以高高在上，民眾即奴，可以任意遷怒。[4]許多群體性突發(fā)事件之所以擴大、激化，往往與一些干部和有關(guān)部門在處置這類事件中的官僚主義作風(fēng)有直接關(guān)系。如震驚全國的“甕安事件”，看似起因只是一起普通的溺水事件，其背后深層次的原因則是當(dāng)?shù)卣皖I(lǐng)導(dǎo)干部官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，對潛在的不穩(wěn)定因素和社會矛盾沖突長期漠視，不管不顧，最終釀成事態(tài)的不可控制。如此一來，當(dāng)群體性突發(fā)事件發(fā)生時，政府及相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)注的并非人民的疾苦和社會的損失，他們更多關(guān)心的是來自上級的指示和上級領(lǐng)導(dǎo)的主觀評價，而忽略了自身在公共危機管理中對人民所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

2.現(xiàn)有行政體制造成領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)責(zé)不明晰

權(quán)責(zé)明晰是政府官員問責(zé)的邏輯起點，有多大權(quán)力就要承當(dāng)多大責(zé)任。目前，我國地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制落實不到位，主要就是因為行政責(zé)任界定往往難以理清。在我國現(xiàn)有行政體制下，黨委實行的是集體決策、集體負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制，行政機關(guān)實行的是行政首長負(fù)責(zé)制，兩種體制還存在交叉現(xiàn)象。這樣一來，就難以準(zhǔn)確界定領(lǐng)導(dǎo)干部在應(yīng)對和處置群體性突發(fā)事件的具體權(quán)責(zé)。一方面，在具體的行政實踐中，各級黨委擁有重大問題的決策權(quán)，涉及重大問題的決策通常由黨委常委會研究、黨委書記“拍板”，但一旦因決策失誤出了問題卻由行政首長承擔(dān)責(zé)任，而黨委書記卻不用負(fù)責(zé)，甚至造成以“集體責(zé)任”代替“個人責(zé)任”，結(jié)果誰都對責(zé)任不負(fù)責(zé)的局面。另一方面，各級政府及其部門都是由一把手全面負(fù)責(zé)本部門工作，另外設(shè)立若干副職分擔(dān)全部工作，這樣就容易導(dǎo)致副職往往陷入有責(zé)無權(quán)，或是權(quán)責(zé)不對等的尷尬處境，一旦工作出現(xiàn)失誤，副職就會首當(dāng)其沖地被追究責(zé)任。這樣一來，行政問責(zé)實際上逐漸成為“一把手”的緩沖保護(hù)機制，出現(xiàn)問題由分管工作“副職負(fù)責(zé)”而正職免于責(zé)難。此外，行政實踐中還存在地方領(lǐng)導(dǎo)干部交叉任職的情況，即在黨委系統(tǒng)擔(dān)任某一職務(wù)，同時又在政府部門分管具體工作，這也給對群體性突發(fā)事件中相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究帶來了難度。

3.統(tǒng)一行政問責(zé)法及配套機制的缺失

隨著政府在公共危機管理上依法對干部進(jìn)行問責(zé)與糾錯的全面推進(jìn)，將使有咎必辭、有責(zé)必究、有過必罰成為政治生活中一個新的慣例。[5]然而，目前我國行政問責(zé)的相關(guān)法規(guī)制度仍然存在比較零散、不夠細(xì)化、缺乏可操作性等諸多缺陷。具體來說，涉及行政問責(zé)的法律法規(guī)、制度條例種類比較繁多，一般散見于各類政策文件中，其中既有中央部門出臺的，也有地方政府制定的；既有黨內(nèi)條例，也有政府法規(guī)。然后，這些規(guī)定在問責(zé)的范圍、懲處的尺度等方面都不盡相同，甚至相互沖突，這就使得在具體實踐中，問責(zé)的彈性和隨意性太大，常常出現(xiàn)以權(quán)代法、以權(quán)壓法等現(xiàn)象，使得行政問責(zé)制度難以發(fā)揮效應(yīng)。另外，行政問責(zé)配套制度的缺失，尤其是問責(zé)官員復(fù)出機制、問責(zé)救濟機制等制度的缺失，也使得當(dāng)前群體性事件行政問責(zé)在一定程度上，仍然停留在“運動式問責(zé)”、“應(yīng)急式問責(zé)”、“人治式問責(zé)”階段，遠(yuǎn)未實現(xiàn)“制度問責(zé)”。毫無疑問，這些問題都嚴(yán)重制約著行政問責(zé)制的有效實施。

三、完善群體性突發(fā)事件中地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的途徑

完善地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度，對于遏制群體性突發(fā)事件具有根本性作用。作為應(yīng)急管理的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者，地方各級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)根據(jù)黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)體制，進(jìn)一步提高認(rèn)識，及時有效地化解各類矛盾，并通過健全相應(yīng)的責(zé)任追究機制和配套制度，切實擔(dān)負(fù)起維護(hù)社會穩(wěn)定的職責(zé)。

（一）積極轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，切實增強責(zé)任意識

把群體性突發(fā)事件解決在萌芽狀態(tài)，是有效化解群體性突發(fā)事件的重要環(huán)節(jié)，也是政府危機管理的精髓所在。盡管群體性突發(fā)事件往往事發(fā)突然，但并不是“空穴來風(fēng)”，其在醞釀和發(fā)生過程中必然會有一些不易被察覺的苗頭和跡象。為此，地方各級領(lǐng)導(dǎo)干部要擯棄官本位思想和官僚主義作風(fēng)，深入實際，體察民情民意，善于捕捉那些出現(xiàn)端倪的表面現(xiàn)象，善于從得到的繁雜信息中篩選出影響決策的本質(zhì)因素，在此基礎(chǔ)上做出準(zhǔn)確分析判斷，科學(xué)制定解決措施，爭取把問題化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)，從而有效防止事態(tài)的進(jìn)一步擴大。同時，還要主動追究群體性突發(fā)事件產(chǎn)生的原因和責(zé)任，尋求工作上的薄弱環(huán)節(jié)和不完善之處，改進(jìn)工作方式方法，提高應(yīng)對能力，糾偏改錯，化害為利。

（二）完善領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度，明確黨政干部職責(zé)

為進(jìn)一步落實突發(fā)性群體事件中地方領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，要“層層建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，把處置突發(fā)事件的各項任務(wù)落實到基層、責(zé)任分配到個人，形成黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)各司其職、主管部門綜合協(xié)調(diào)、相關(guān)部門和單位積極配合的‘四位一體、齊抓共管’格局”。[6]要明確黨政一把手為第一責(zé)任人，建立健全突發(fā)事件事前預(yù)警機制、信息報告機制、應(yīng)急處置機制和輿論引導(dǎo)機制，從而形成政府、部門和基層相結(jié)合、協(xié)調(diào)有效的應(yīng)急管理工作機制。同時推行對黨委集體決策實施問責(zé)，防止黨政領(lǐng)導(dǎo)因集體決策而推卸責(zé)任，要制定并健全相關(guān)制度，明確在集體決策時的決策責(zé)任由主持會議的行政首長或黨委書記負(fù)責(zé)。實行重大決策失誤集體辭職制度，避免出現(xiàn)“集體決策，集體都不負(fù)責(zé)”的局面。要注意正確區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)班子集體和領(lǐng)導(dǎo)者個人之間的責(zé)任，適當(dāng)界定和區(qū)分正副職之間的責(zé)任。既要問領(lǐng)導(dǎo)之責(zé)，也要問政治之責(zé)；既要問重大事故、事件、案件，造成重大損失或者產(chǎn)生惡劣影響之責(zé)，也要問在位不謀其政之責(zé)。

（三）健全責(zé)任追究機制，完善配套機制建設(shè)

目前，完善地方政府責(zé)任追究機制，首先應(yīng)切實履行人大及其常委會對政府工作的監(jiān)督和責(zé)任追究，實施質(zhì)詢和罷免的權(quán)力。在地方各級人民代表大會和地方各級政府組織法中，應(yīng)增加對地方領(lǐng)導(dǎo)人員引咎辭職、責(zé)令辭職的具體規(guī)定。一旦轄區(qū)內(nèi)發(fā)生重大事件、事故，處置不當(dāng)，引發(fā)群眾不滿時，行政首長應(yīng)主動承擔(dān)政治責(zé)任，引咎辭職，接受本級權(quán)力機關(guān)的信任表決。此外，科學(xué)有效的行政問責(zé)制應(yīng)該是面向各級黨委政府和所有公務(wù)員，不應(yīng)出現(xiàn)針對同一種問責(zé)情形不同地方有不同程度地行政問責(zé)的現(xiàn)象，所以應(yīng)該制定出全國統(tǒng)一的《行政問責(zé)法》，然后再由各地根據(jù)各自的實際情況進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化，從而形成統(tǒng)一、完整的責(zé)任追究法律體系。同時，要健全問責(zé)官員復(fù)出機制。問責(zé)官員復(fù)出的制度化是地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的重要一環(huán)。我們既要避免問責(zé)官員“永不得翻身”，又要杜絕問責(zé)官員“悄然”復(fù)出、“帶病”復(fù)出。要細(xì)化問責(zé)官員復(fù)出機制的程序規(guī)定，重點圍繞復(fù)出前職務(wù)的限制、復(fù)出職位、復(fù)出條件和復(fù)出程序進(jìn)行設(shè)計。同時，要密切關(guān)注被問責(zé)官員被處理后的表現(xiàn)，然后根據(jù)不同情況予以不同對待。對于那些在突發(fā)性群體事件中責(zé)任較輕的領(lǐng)導(dǎo)干部或者承擔(dān)間接責(zé)任的官員，并且處理后表現(xiàn)良好的，可以提供平臺使其繼續(xù)發(fā)揮所長。但是，復(fù)出必須要在合法、公開的前提下，在充分聽取民意的基礎(chǔ)上，通過程序化、公開化的方式，才能進(jìn)行。

綜上所述，政府作為社會公共事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者，對群體性突發(fā)事件進(jìn)行有效、適宜的處理，是公共權(quán)力在政府中的有效運用，是政府責(zé)任得以有效承擔(dān)的出發(fā)點和落腳點。與此同時，地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部在群體性突發(fā)事件處置過程中，多大程度履行了其應(yīng)負(fù)有的職責(zé)，將直接關(guān)系到政府在民眾中的形象和權(quán)威，關(guān)系到政府的合法性基礎(chǔ)，也會影響到我國社會政治經(jīng)濟能否平穩(wěn)、快速、健康發(fā)展。因此，完善和健全地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，加強政府危機管理能力建設(shè)，必將大大拉近民眾與政府間的距離，改善政府形象，提升政府的執(zhí)行力和公信力，為實現(xiàn)權(quán)力型政府向服務(wù)型政府、責(zé)任型政府的轉(zhuǎn)型，建設(shè)社會主義和諧社會打下良好的基礎(chǔ)。

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