從電力體制改革看天然氣行業(yè)改革的可能路徑

廣東省天然氣管網(wǎng)有限公司 張旭東

0 序言

電網(wǎng)和天然氣管網(wǎng)有許多相似之處，上游的資源供應(yīng)、中游的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)以及下游終端用戶的性質(zhì)，都存在許多共性。

按照《電力體制改革方案》(國(guó)務(wù)院2002年2月10日發(fā)布 國(guó)發(fā)[2002]5號(hào))(簡(jiǎn)稱“五號(hào)文件”)，從 2002年開始的電力改革，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“廠網(wǎng)分開、主輔分離”的兩個(gè)目標(biāo)，正在進(jìn)行“輸配分開”和“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的改革。

天然氣行業(yè)還在進(jìn)行大規(guī)模的管網(wǎng)建設(shè)階段，改革應(yīng)當(dāng)充分吸取電力改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，未雨綢繆，盡早指定行業(yè)建設(shè)與改革的方針與政策，使天然氣行業(yè)發(fā)展步入一個(gè)良性發(fā)展的軌道。

國(guó)家已經(jīng)把能源網(wǎng)絡(luò)(電網(wǎng)、氣網(wǎng)、油網(wǎng))的規(guī)劃、布局和完善納入國(guó)家規(guī)劃之中，盡量規(guī)避行政分割和地方保護(hù)主義、行業(yè)本位主義，探索電網(wǎng)改革以及油氣管道國(guó)家化問(wèn)題。

同屬能源領(lǐng)域，同屬國(guó)家發(fā)展改革主管部門管理，所以電力與天然氣行業(yè)的改革思路必然有其相同之處。

1 電力體制改革的目標(biāo)與現(xiàn)狀

2002年2月，在經(jīng)歷了數(shù)年的爭(zhēng)論、博弈和妥協(xié)之后，國(guó)務(wù)院下發(fā)“五號(hào)文件”，揭開了電力改革序幕，提出了廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開和競(jìng)價(jià)上網(wǎng)四大改革目標(biāo)。

2002年底五大發(fā)電集團(tuán)成立，廠網(wǎng)分開基本實(shí)現(xiàn)；主輔分離于2011年9月完成。

1.1 發(fā)電情況

2006年底全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量為62 200萬(wàn)kW，居世界第二位。其中水電為12 857萬(wàn)kW，占總?cè)萘康?20.67%；火電為 48 405萬(wàn) kW，占總?cè)萘康?7.82%；核電為685萬(wàn)kW，占總?cè)萘康?.10%；風(fēng)力發(fā)電為187萬(wàn)kW，占總?cè)萘康?.30%；生物質(zhì)能等其它發(fā)電66萬(wàn)kW，占總?cè)萘康?.11%。

2006年全國(guó)發(fā)電量達(dá)到28 344億kW·h，同比增長(zhǎng) 13.4%，電力供應(yīng)能力進(jìn)一步增強(qiáng)，發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)延續(xù)了自 2005年四季度開始的下降趨勢(shì)，6 000 kW及以上發(fā)電廠利用小時(shí)5 221小時(shí)，同比下降3.7%。

發(fā)電市場(chǎng)主體已多元化，初步形成競(jìng)爭(zhēng)格局。目前，全國(guó)6 000 kW及以上各類發(fā)電企業(yè)4 000余家。其中國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)約占 90%。華能、大唐、華電、國(guó)電和中電投等中央直屬5大發(fā)電集團(tuán)約占裝機(jī)總量的38.79%；國(guó)家開發(fā)投資公司、神華集團(tuán)、三峽工程開發(fā)公司、中國(guó)核電集團(tuán)公司、廣東核電集團(tuán)有限公司、華潤(rùn)電力控股有限公司等其它中央發(fā)電企業(yè)約占總裝機(jī)容量的 10%；地方發(fā)電企業(yè)占總裝機(jī)容量的 45%；民營(yíng)和外資發(fā)電企業(yè)占總裝機(jī)容量的6.21%。

1.2 輸電情況

輸電環(huán)節(jié)具有自然壟斷性質(zhì)，由國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司分區(qū)域壟斷經(jīng)營(yíng)。目前，全國(guó)從事省級(jí)輸電業(yè)務(wù)的企業(yè)有 31家，跨省輸電業(yè)務(wù)的企業(yè)有6家。截止2006年底，兩大電網(wǎng)總資產(chǎn)約為15 110億元，其中國(guó)家電網(wǎng)公司約為12 141億元，南方電網(wǎng)公司約為2 969億元。目前我國(guó)已經(jīng)初步形成了以500 kV(330 kV)和220 kV為骨干的電網(wǎng)結(jié)構(gòu)，初步形成北、中、南三大“西電東送”通道，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)省間及跨區(qū)域電網(wǎng)互聯(lián)。2006年底全國(guó)220 kV及以上輸電線路回路長(zhǎng)度28.15萬(wàn)km，220 kV及以上變電設(shè)備容量98 131萬(wàn)kVA。

1.3 供電情況

目前按所有制形式劃分，供電企業(yè)主要有中央國(guó)有和地方國(guó)有。中央國(guó)有主要為國(guó)家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等擁有的供電企業(yè)；地方國(guó)有主要為內(nèi)蒙古、陜西、山西等地方電力企業(yè)和水利系統(tǒng)管理的供電企業(yè)；此外，還有林墾、油田和煤礦等系統(tǒng)擁有的自發(fā)自供企業(yè)。2005年底全國(guó)戶通電率為99.20%。全國(guó)3 012家地、縣級(jí)供電企業(yè)中，國(guó)家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司直供直屬的1 196家，控股或代管的1 353家，地方獨(dú)立的662家。

1.4 用電情況

全國(guó)各類電力用戶超過(guò)2.3億戶，其中10 kV及以上高壓用戶接近100萬(wàn)戶。

2 天然氣管網(wǎng)建設(shè)現(xiàn)狀

2.1 國(guó)家級(jí)天然氣主干管道建設(shè)現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)天然氣管道建設(shè)正步入高潮?！笆濉币?guī)劃提出，“加快西北、東北、西南和海上進(jìn)口油氣戰(zhàn)略通道建設(shè)，完善國(guó)內(nèi)油氣主干管網(wǎng)”。到2015年，國(guó)內(nèi)油氣管道總長(zhǎng)度約14萬(wàn)km。目前，中國(guó)油氣管道長(zhǎng)度7.7萬(wàn)km，將新增6萬(wàn)余km。其中天然氣管道建設(shè)將在3萬(wàn)km以上，初步測(cè)算天然氣管道建設(shè)需2 500億元。

天然氣管道將圍繞全國(guó)天然氣管道聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)行配套城市分輸支線建設(shè)，建成“橫跨東西、縱貫?zāi)媳?、連通海外”基本框架，形成以四大氣區(qū)(新疆、青海、陜甘寧、川渝)外輸管線和進(jìn)口天然氣管線為主干線，連接海氣登陸管線和進(jìn)口LNG等氣源的全國(guó)性天然氣管網(wǎng)。

但國(guó)內(nèi)還沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃的全國(guó)性天然氣管網(wǎng)和接收站，三大公司(中石油、中石化、中海油)獨(dú)立發(fā)展和規(guī)劃管道和LNG接收站，各自發(fā)展自己的區(qū)域市場(chǎng)，管道之間并沒(méi)有互相連通。

中石油占據(jù)國(guó)內(nèi)油氣管道運(yùn)營(yíng)大頭。中石油2010年度報(bào)告顯示，截至2010年底中石油油氣管道總長(zhǎng)度為5.68萬(wàn)km?！笆濉逼陂g，中石油仍是油氣管線建設(shè)的主力。

中石油在東南沿海、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海等優(yōu)質(zhì)市場(chǎng)布局大量天然氣管線。

東南沿海規(guī)劃建設(shè)西二線、西三線、中緬管道、福建支干線；長(zhǎng)三角地區(qū)規(guī)劃建設(shè)西二線上海支干線、金華—麗水—溫州—臺(tái)州支線及如東—南通—江都管道，主供氣源為西一線、西二線、冀寧線和江蘇LNG。環(huán)渤海地區(qū)規(guī)劃新建秦沈線、陜京三線、山東管網(wǎng)等干線管道，基本實(shí)現(xiàn)地級(jí)市全覆蓋，主供氣源為陜京一、二、三線和唐山LNG。

中石化正加快建設(shè)川氣東送管道，及沿線支干線管網(wǎng)建設(shè)，意在開拓山東、長(zhǎng)三角等主要目標(biāo)市場(chǎng)。同時(shí)，規(guī)劃建設(shè)中石化塔里木天然氣出疆管線，與川氣東送貫通相連，為長(zhǎng)三角地區(qū)供氣。

中海油正以廣東、上海、秦皇島等沿海 LNG接收站為依托，構(gòu)建天然氣沿海大動(dòng)脈管網(wǎng)，占領(lǐng)珠三角、長(zhǎng)三角和環(huán)渤海等發(fā)達(dá)地區(qū)市場(chǎng)，并積極發(fā)展陸上天然氣管網(wǎng)。

2.2 省級(jí)天然氣管網(wǎng)建設(shè)現(xiàn)狀

按照“多氣源供應(yīng)，全省一張網(wǎng)，分類氣價(jià)，總買總賣，政府批準(zhǔn)”的原則，各省相繼成立了省級(jí)天然氣管網(wǎng)公司，負(fù)責(zé)省內(nèi)天然氣長(zhǎng)輸管道的規(guī)劃、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理，參與城市天然氣管網(wǎng)開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理, 作為省內(nèi)天然氣總買賣方向上游購(gòu)買天然氣資源，向城市管網(wǎng)和大用戶銷售天然氣。

以下是各省天然氣公司的情況：

(1)2001年 4月河北省天然氣有限責(zé)任公司成立。2006年2月，河北省天然氣有限責(zé)任公司改組為中外合資企業(yè)，公司注冊(cè)資本2.2億元人民幣。河北省建設(shè)投資公司與香港中華煤氣有限公司分別持股55%和45%。2007年8月5日，中國(guó)石化與河北省又在北戴河簽署了合作發(fā)展補(bǔ)充協(xié)議，進(jìn)一步加深合作。

(2)2001年江蘇省天然氣有限公司成立，注冊(cè)資本為人民幣 10億元人民幣，其中江蘇省國(guó)信資產(chǎn)管理集團(tuán)占公司注冊(cè)資本的 51%，中國(guó)石油化工集團(tuán)公司占公司注冊(cè)資本的49%。

(3)2001年12月浙江省天然氣開發(fā)有限公司成立，注冊(cè)資本金為人民幣5億元，股東浙江省能源集團(tuán)公司、中國(guó)海洋石油總公司、浙江東南發(fā)電股份有限公司三方的出資額為53%、37%和10%。

(4)2002年11月安徽省天然氣公司成立，注冊(cè)資本2億元人民幣，其中安徽省能源集團(tuán)有限公司控股75%，香港中華煤氣公司占25%。

(5)2003年4月山西天然氣股份有限公司成立，由山西省國(guó)新能源發(fā)展集團(tuán)有限公司絕對(duì)控股，與中石油昆侖燃?xì)庥邢薰驹谔烊粴忭?xiàng)目上合作。

(6)2004年 4月貴州省天然氣有限公司貴州燃?xì)?集團(tuán))有限公司出資成立，屬貴州燃?xì)?集團(tuán))全資子公司。

(7)2005年11月陜西省天然氣股份有限公司成立，由陜西省投資集團(tuán)(有限)公司控股。

(8)2007年10月吉林省天然氣公司成立，注冊(cè)資本為1.6億元，吉林省國(guó)資委資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司控股，香港中華煤氣公司參股。

(9)2007年12月江西省天然氣有限公司成立，注冊(cè)資本7.63億元人民幣，由江西省投資集團(tuán)公司與中國(guó)石油化工股份有限公司合資成立。

(10)2010年8月江西省天然氣投資有限公司成立，注冊(cè)資本4億元人民幣。由江西省投資集團(tuán)公司與中國(guó)石油天然氣股份有限公司合資成立。

(11)2008年3月廣東省天然氣管網(wǎng)有限公司成立，中海油、中石化、廣東省粵電集團(tuán)共同出資注冊(cè)成立。

(12)2008年 11月中海石油管道輸氣有限公司成功重組海南海控燃料化學(xué)股份有限公司。重組后的中海管道公司作為海南省唯一一家天然氣長(zhǎng)輸管道建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的專業(yè)企業(yè)，將肩負(fù)起實(shí)現(xiàn)海南環(huán)島天然氣管道“一張網(wǎng)”建設(shè)目標(biāo)的重任。雙方持股比例為：中海氣電占55%，海南發(fā)控占45%。

(13)2009年6月湖北省天然氣發(fā)展有限公司成立，是湖北能源集團(tuán)屬全資子公司。

(14)2009年9月中石油公司與山東省人民政府簽署合作文件，共同投資成立山東天然氣管網(wǎng)合資公司。

3 天然氣行業(yè)的改革路徑

參照電力“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開和競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的改革路徑，考慮天然氣行業(yè)的具體情況，可以按照“管網(wǎng)全面建設(shè)，全國(guó)一張網(wǎng)，氣源多樣化，限制一體化”的思路進(jìn)行行業(yè)改革。

3.1 管網(wǎng)全面建設(shè)

與電網(wǎng)不同，天然氣管網(wǎng)建設(shè)還需加大力度。全國(guó)性的天然氣管網(wǎng)還未建成，各省級(jí)管網(wǎng)發(fā)展很不均衡。應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃(《天然氣十二五規(guī)劃》)要求，多種投資主體進(jìn)入管網(wǎng)建設(shè)，掀起全國(guó)、省級(jí)官網(wǎng)建設(shè)的高潮。

按照達(dá)爾文的進(jìn)化論理論，生物之間存在的過(guò)度繁殖、生存斗爭(zhēng)、遺傳和變異、適者生存的現(xiàn)象，這就是自然的選擇。生物正是通過(guò)遺傳、變異和自然選擇，從低級(jí)到高級(jí)，從簡(jiǎn)單到復(fù)雜，種類由少到多地進(jìn)化著、發(fā)展著。

天然氣行業(yè)現(xiàn)在處在管網(wǎng)建設(shè)時(shí)期，相當(dāng)于生物過(guò)度繁殖時(shí)期，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)各種資本進(jìn)入管網(wǎng)建設(shè)領(lǐng)域，加快管網(wǎng)建設(shè)速度，并在建設(shè)領(lǐng)域以市場(chǎng)化手段優(yōu)化管網(wǎng)建設(shè)的路徑。

3.2 全國(guó)一張網(wǎng)

當(dāng)全國(guó)性及省級(jí)管網(wǎng)基本建成后，應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)立統(tǒng)一的管網(wǎng)管理機(jī)構(gòu)。利用資產(chǎn)剝離、贖買等經(jīng)濟(jì)、政治手段，把管網(wǎng)資產(chǎn)集中管理。原來(lái)的上、下游公司集中精力發(fā)展自己的主導(dǎo)業(yè)務(wù)。

天然氣管網(wǎng)企業(yè)的定位應(yīng)當(dāng)是“天然氣輸配與調(diào)度”的公用事業(yè)單位。建成后的天然氣管網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)是覆蓋全國(guó)、資源共享、開放使用的天然氣輸送網(wǎng)絡(luò)，為各資源供應(yīng)方及各終端用戶提供公平的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)和優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)平臺(tái)。作為天然氣供應(yīng)公共基礎(chǔ)設(shè)施，要把社會(huì)公共利益放在首位，堅(jiān)持社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。

在政府方面，考慮到天然氣管網(wǎng)企業(yè)具有自然壟斷性，又是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)和人民生活的重要公用企業(yè)，著重監(jiān)管應(yīng)放在企業(yè)財(cái)務(wù)和成本上，以便政府準(zhǔn)確核定輸配電網(wǎng)價(jià)格并建立良好的激勵(lì)機(jī)制。天然氣管網(wǎng)企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況不僅要向政府有關(guān)部門公開，一些重要財(cái)務(wù)指標(biāo)還應(yīng)向社會(huì)公眾透明，這樣既可以讓公眾了解政府定價(jià)依據(jù)、消除疑慮，又能充分發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用。除此之外，政府對(duì)天然氣管網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管還應(yīng)包括運(yùn)營(yíng)安全、調(diào)度運(yùn)行、服務(wù)質(zhì)量、規(guī)劃執(zhí)行情況、信息披露、標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況、環(huán)境保護(hù)、企業(yè)績(jī)效等方面。針對(duì)這些監(jiān)管內(nèi)容，發(fā)改委、電監(jiān)會(huì)、質(zhì)監(jiān)總局、環(huán)?？偩?、國(guó)資委等國(guó)務(wù)院相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步明晰和界定職責(zé)，切實(shí)做到職責(zé)分工合理、明確。

3.3 氣源多樣化

凡是符合入網(wǎng)條件的天然氣，不論是常規(guī)天然氣、非常規(guī)天然氣、LNG等，都可以入網(wǎng)銷售。并建立資源供應(yīng)競(jìng)價(jià)市場(chǎng)。

資源供應(yīng)競(jìng)價(jià)市場(chǎng)的建立既可以有效激勵(lì)資源供應(yīng)企業(yè)降低成本、提高效率，又可以通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入等相關(guān)規(guī)則，有效貫徹國(guó)家節(jié)能、降耗、環(huán)保等政策目標(biāo)。

提倡資源供應(yīng)主體多元化發(fā)展，抓緊建設(shè)和完善資源供應(yīng)競(jìng)價(jià)市場(chǎng)，營(yíng)造良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，加快資源供應(yīng)競(jìng)價(jià)市場(chǎng)平臺(tái)建設(shè)。

4 限制一體化

天然氣行業(yè)發(fā)展的目的是盡可能地利用市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)資源配置的目標(biāo)。所以必須限制產(chǎn)業(yè)一體化，特別是限制上游的氣源供應(yīng)企業(yè)的縱向一體化。

氣源供應(yīng)應(yīng)當(dāng)降低進(jìn)入門檻，對(duì)各種性質(zhì)的投資資金一視同仁，氣源供應(yīng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)著力于提供具有競(jìng)爭(zhēng)力的天然氣。

天然氣管網(wǎng)企業(yè)的定位應(yīng)當(dāng)是“天然氣輸配與調(diào)度”的公用事業(yè)單位，不準(zhǔn)進(jìn)入上游的氣源供應(yīng)和下游的天然氣終端交易。

在用氣終端，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立多種交易模式并存的天然氣終端交易市場(chǎng)。除城鄉(xiāng)居民生活用氣外，各氣源供應(yīng)方均可直接面向用戶、自行開拓市場(chǎng)；市場(chǎng)應(yīng)為買賣雙方提供更多的選擇機(jī)會(huì)，讓更多購(gòu)售天然氣主體參與天然氣買賣。

4 結(jié)論

中國(guó)電力工業(yè)市場(chǎng)化改革的最終目標(biāo)是：電廠，輸電網(wǎng)，配電網(wǎng)，最終用戶，交易與調(diào)度五個(gè)方面相互獨(dú)立部分構(gòu)成的市場(chǎng)化和諧的電力供需系統(tǒng)。確保電力工業(yè)發(fā)展適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)和人民生活水平不斷提高的需要，使廣大電力消費(fèi)者享用持續(xù)、高質(zhì)、廉價(jià)的電能，實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)的和諧、可持續(xù)發(fā)展。

天然氣行業(yè)發(fā)展的良性局面是：氣源供應(yīng)、用戶端交易實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，中間環(huán)節(jié)的天然氣管網(wǎng)僅執(zhí)行調(diào)度、輸配功能。盡可能的利用市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)資源配置的目標(biāo)。

電力改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)在于確定輸配電價(jià)(即過(guò)網(wǎng)費(fèi))，天然氣定價(jià)機(jī)制改革在廣東、廣西已經(jīng)進(jìn)行試點(diǎn)，意義在于借鑒電網(wǎng)改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，提早確定改革深水區(qū)的方針與制度，以避免重蹈覆轍。