退耕還林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題研討

楊登賢

(鹽邊縣林業(yè)局，四川 鹽邊 617100)

自2003年《退耕還林條例》實(shí)施以來，我國(guó)退耕還林正式進(jìn)入法制化管理渠道，生態(tài)保護(hù)工作登上了新的臺(tái)階［1］。近年來，我國(guó)部分地區(qū)水災(zāi)頻頻發(fā)生和風(fēng)沙危害程度日益加重。為了從根源上徹底解決生態(tài)破壞問題，黨中央、國(guó)務(wù)院提出了退耕還林可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，貫徹落實(shí)對(duì)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助政策。鑒于耕地是農(nóng)民賴以生存的來源，國(guó)家必須將生態(tài)保護(hù)建立在農(nóng)民口糧與經(jīng)濟(jì)效益基礎(chǔ)上。［2］經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助作為退耕還林可持續(xù)戰(zhàn)略實(shí)施的首要措施，直接牽涉到廣大農(nóng)民的切身利益，合理解決農(nóng)民在該政策下的相關(guān)經(jīng)濟(jì)損失問題，對(duì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民的主動(dòng)性和積極性能夠起到促進(jìn)作用，農(nóng)民的支持乃是退耕還林工程持久發(fā)展的必要保障。

1 經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制研究現(xiàn)狀

1.1 經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償研究的理論依據(jù)

目前，我國(guó)學(xué)者對(duì)退耕還林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償理論研究觀點(diǎn)不一。其中主流理論包括:公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，環(huán)境資源價(jià)值理論，外部性理論，可持續(xù)發(fā)展理論，生態(tài)資本理論，地租理論，再生產(chǎn)理論，需求理論。

1.2 我國(guó)退耕還林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償存在的問題

目前，我國(guó)退耕還林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制不甚完善，這些問題包括:

1.2.1 補(bǔ)償主體單一

退耕還林工程不僅能夠改善局部退耕地區(qū)的環(huán)境，而且下游各個(gè)省份和流域地區(qū)不同程度的獲得生態(tài)效益。［3，16］目前的補(bǔ)償主體僅局限于中央政府，隨著我國(guó)生態(tài)建設(shè)工程的不斷擴(kuò)大，退耕還林區(qū)域面積的增加，無(wú)形中加重了國(guó)家政府的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。

1.2.2 補(bǔ)償政策不夠靈活

政府對(duì)退耕還林的補(bǔ)助制定了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，例如農(nóng)戶糧食補(bǔ)償基本上按照長(zhǎng)江流域和黃河流域的區(qū)分來確定標(biāo)準(zhǔn)，而各地的實(shí)際環(huán)境與經(jīng)濟(jì)情況參差不一，因此部分地區(qū)“補(bǔ)償過度”，但另一部分區(qū)域卻“補(bǔ)償不足”。

2 現(xiàn)存問題的對(duì)策研究

2.1 建立多元化補(bǔ)償主體

退耕還林工程能夠有效治理土地沙漠化、風(fēng)沙加劇、水土流失等環(huán)境問題，最終產(chǎn)物屬于公共產(chǎn)品，其受益者并不是單一的。依據(jù)公共產(chǎn)品的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)消費(fèi)性，應(yīng)遵循“誰(shuí)收益，誰(shuí)分擔(dān)”的原則。

部分學(xué)者認(rèn)為，補(bǔ)償主體應(yīng)該擴(kuò)大，要建立起多元化的補(bǔ)償主體，分減政府的壓力。認(rèn)為一些企業(yè)在生態(tài)改善后成為重要的受益者，因此企業(yè)有義務(wù)成為補(bǔ)償主體。冉瑞平在文獻(xiàn)中提出凡是退耕還林的生態(tài)效益收益者都應(yīng)當(dāng)成為退耕還林工程的生態(tài)補(bǔ)償主體［9，20］。所以補(bǔ)償主體包括:中央政府、退耕還林區(qū)域政府、項(xiàng)目下游省份區(qū)域居民和政府。陳晶等提出，補(bǔ)償主體擴(kuò)大與補(bǔ)償資金分?jǐn)傊贫鹊慕⒗谕晟蒲a(bǔ)償機(jī)制，對(duì)退耕還林成果的保護(hù)和鞏固能起到積極作用。

2.2 明確經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償對(duì)象

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償對(duì)象的確定是進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那疤釛l件。在研究中學(xué)者的觀點(diǎn)大致分為兩類:

第一類，認(rèn)為補(bǔ)償對(duì)象是退耕農(nóng)戶。退耕還林政策本質(zhì)上是國(guó)家提供公共產(chǎn)品的政策，不同的是生產(chǎn)者是退耕農(nóng)戶，也就是說國(guó)家與農(nóng)戶之間存在隱形的代理關(guān)系。相關(guān)文件明文規(guī)定林木歸農(nóng)民所有，但森林的直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值為零，退耕農(nóng)戶在耕地與林木之間價(jià)值的衡量與定奪上需要經(jīng)濟(jì)機(jī)制的刺激，所以農(nóng)戶必須作為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象［14，17］。從公共產(chǎn)品理論來講，生態(tài)產(chǎn)品其特性決定了自身屬于公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性決定了它對(duì)自身供給者的經(jīng)濟(jì)效益為零，作為政府有必要把這一生態(tài)產(chǎn)品的供給方作為補(bǔ)償機(jī)制中的補(bǔ)償對(duì)象，且其補(bǔ)償對(duì)象自然也是林木的所有者。因此經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象應(yīng)當(dāng)是農(nóng)戶。

第二類觀點(diǎn)認(rèn)為退耕還林補(bǔ)償對(duì)象必須放大。楊明洪認(rèn)為除農(nóng)戶、縣(旗)級(jí)政府才能得到補(bǔ)償，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、參與退耕還林工程的計(jì)劃部門、林業(yè)部門、糧食部門等均不能作為補(bǔ)償對(duì)象［10，11］。根據(jù)楊明洪對(duì)退耕還林還草工程的博弈論可以得出退耕還林建設(shè)中，當(dāng)?shù)卣浞终{(diào)動(dòng)民眾的主動(dòng)性，廣泛宣傳，倡導(dǎo)該區(qū)域的農(nóng)戶支持退耕政策，但是地方政府尤其是貧困地區(qū)的政府財(cái)政困難，參與生態(tài)建設(shè)往往會(huì)增加他們的支出，長(zhǎng)此以往區(qū)域政府難以支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，只好放棄發(fā)展機(jī)遇，因此地方政府必須列入補(bǔ)償對(duì)象的范圍［18］。而冉瑞平在就如何完善退耕還林補(bǔ)償機(jī)制的探討中提出，原則上凡是參與退耕還林工程的個(gè)人、農(nóng)戶、機(jī)構(gòu)或者組織都應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的補(bǔ)償，地方政府、施工企業(yè)等都應(yīng)當(dāng)囊括到擴(kuò)大后的補(bǔ)償對(duì)象中［9］。很多企業(yè)或者組織在退耕還林工程實(shí)施中起到了良好的帶頭作用，部分企業(yè)還更新自身工藝技術(shù)或者設(shè)施設(shè)備從而很大程度的改善了生態(tài)環(huán)境，使他人受益，因此企業(yè)也應(yīng)當(dāng)作為補(bǔ)償對(duì)象［23～25］。綜上所述，退耕還林的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括當(dāng)?shù)卣?、退耕農(nóng)戶、相關(guān)企業(yè)或者組織等。

2.3 完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

2012年國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于完善退耕還林政策的通知，國(guó)家無(wú)償向退耕戶提供糧食補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)不變，堅(jiān)持退耕還林的方針政策，將向退耕戶補(bǔ)助的糧食原則上改為現(xiàn)金補(bǔ)助。對(duì)于個(gè)別糧食短缺和往年補(bǔ)助未實(shí)現(xiàn)的農(nóng)戶，所屬區(qū)域政府應(yīng)當(dāng)盡快兌現(xiàn)補(bǔ)償。冉瑞平指出，國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)建立應(yīng)當(dāng)遵循成本效益最大化的原則［9］。針對(duì)區(qū)域的實(shí)際情況采取從上而下，從下到上相結(jié)合的科學(xué)方法。當(dāng)前國(guó)家補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只是實(shí)現(xiàn)了從上到下，僅僅注重政府的宏觀調(diào)控功能。這種方式可以保障短期內(nèi)生態(tài)建設(shè)的完成，但不利將成果持久保持。陳華等和柴兵等分別認(rèn)為各省域須切實(shí)考慮地區(qū)的實(shí)際情況，以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為參考，根據(jù)不同地區(qū)的生產(chǎn)力水平制定與之相適應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)［12，23］。陳華等還建議國(guó)家應(yīng)當(dāng)針對(duì)標(biāo)準(zhǔn)估測(cè)建立專家組，亦可以按照專家對(duì)各地區(qū)生態(tài)效益的評(píng)價(jià)結(jié)果制定相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)［12］。解決退耕戶生計(jì)問題的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更容易被大家所接受，根據(jù)地區(qū)的農(nóng)民需求制定切合實(shí)際需求的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，特別是一些生態(tài)建設(shè)者自己提出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)，不但能夠滿足當(dāng)?shù)孛癖姷纳钚枰?，?duì)農(nóng)戶積極退耕還林、后期護(hù)林都有很好的促進(jìn)作用。將國(guó)家從上而下的標(biāo)準(zhǔn)作為宏觀指導(dǎo)，采用從下而上的補(bǔ)償方法相互配合，這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是退耕還林可持續(xù)發(fā)展的有效保障。

2.4 補(bǔ)償方式多樣化

當(dāng)前我國(guó)的補(bǔ)償方式基本采用物質(zhì)補(bǔ)償和現(xiàn)金補(bǔ)償結(jié)合的方式。雖能夠在短期內(nèi)迅速解決退耕戶的生計(jì)問題，但并不是一種長(zhǎng)效機(jī)制，因此很難通過補(bǔ)償提高被補(bǔ)償者的可持續(xù)發(fā)展能力［4］。張樹川等指出生態(tài)效益補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)將直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償相互結(jié)合，政府不但要在物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)上為農(nóng)民提供補(bǔ)償，針對(duì)其在生態(tài)建設(shè)中的其他損失可以通過就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)幫助、創(chuàng)業(yè)貸款優(yōu)惠、扶持新產(chǎn)業(yè)等等間接方式進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，把握好直接補(bǔ)償?shù)钠鯔C(jī)構(gòu)建多元化補(bǔ)償方式，科學(xué)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)來提高農(nóng)戶收入［20］。

2.5 籌措補(bǔ)償資金

政府應(yīng)當(dāng)借助行政和市場(chǎng)兩個(gè)機(jī)制，運(yùn)用政策、法律或經(jīng)濟(jì)手段籌措生態(tài)補(bǔ)償資金。除了已經(jīng)實(shí)施的國(guó)家補(bǔ)償還應(yīng)加速區(qū)域補(bǔ)償及企業(yè)補(bǔ)償?shù)呢瀼芈鋵?shí)。樊新剛等針對(duì)完善補(bǔ)償機(jī)制的探討中提出資金籌措可以借助以下幾個(gè)方式:國(guó)家預(yù)算行為、發(fā)行國(guó)債、生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償基金、開征生態(tài)補(bǔ)償稅、培育發(fā)展生態(tài)資本市場(chǎng)、建立生態(tài)銀行等［21］。

2.6 建立法律保障機(jī)制

退耕還林補(bǔ)償機(jī)制的建立能夠進(jìn)行生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益3 方面的協(xié)調(diào)，因此加強(qiáng)補(bǔ)償機(jī)制的法律保障機(jī)制對(duì)于生態(tài)建設(shè)具有建設(shè)性的作用［29］。首先完善退耕還林補(bǔ)償機(jī)制的評(píng)價(jià)體系是法律保障的前提，其次政府有必要將補(bǔ)償機(jī)制法制化，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督，在補(bǔ)償過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)都要遵循制定的規(guī)章制度，責(zé)任到人［28］。一旦發(fā)現(xiàn)違紀(jì)者，要嚴(yán)加追究。最后，在完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的立法決策程序時(shí)必須參考利益相關(guān)人的意見，保證法律公平合理，切實(shí)可行。

3 結(jié)語(yǔ)

合理有效的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，能夠持續(xù)發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)、為發(fā)揮森林的生態(tài)效益提供保障。學(xué)者們從不同的視角出發(fā)，為構(gòu)建完整的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償體系提供多種理論基礎(chǔ)，如何建立一套符合我國(guó)基本國(guó)情、具有較強(qiáng)可行性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制還需要更進(jìn)一步的探討。

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