欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障問題與對策研究*

沙艷蕾

(菏澤學(xué)院法律系，山東菏澤，274015)

欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障問題與對策研究*

沙艷蕾

(菏澤學(xué)院法律系，山東菏澤，274015)

隨著人口老齡化的加劇，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的完善已成為制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、推進(jìn)和諧社會構(gòu)建的重要因素。養(yǎng)老問題從根本上講是一個經(jīng)濟(jì)問題，因此，我們應(yīng)從大力發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)等多方面著手，努力推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的建設(shè)。

欠發(fā)達(dá)地區(qū);農(nóng)村;養(yǎng)老保障

30年前起步的農(nóng)村改革，使我國廣大農(nóng)村的面貌發(fā)生了歷史性巨變，但我國廣大農(nóng)村特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村仍然面臨著改革和發(fā)展的艱巨任務(wù)。在我國廣大的農(nóng)村欠發(fā)達(dá)地區(qū)，伴隨著人口老齡化的加速發(fā)展，老年人尤其是農(nóng)村老年弱勢群體的養(yǎng)老問題，成為制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、推進(jìn)和諧社會構(gòu)建的重要因素之一。黨的十七屆三中全會閉幕時發(fā)表的公報深刻提出了破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本措施:“擴(kuò)大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍，發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，使廣大農(nóng)民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居?！蹦芊裢咨平鉀Q好農(nóng)民的老有所養(yǎng)問題，關(guān)系到農(nóng)村社會的穩(wěn)定，關(guān)系到欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的成敗。本文將從欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老面臨的新形勢入手，探討一下欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老存在的主要問題，并進(jìn)而提出推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)的建議。

一、市場經(jīng)濟(jì)條件下欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老面臨的新形勢

人口老齡化是指老年人口在總體人口中所占比重不斷上升的趨勢和過程。通常情況下，一個國家或地區(qū)的人口年齡結(jié)構(gòu)因受到人口的出生、死亡和遷移等因素的影響而發(fā)生變化。如果總?cè)丝谥械睦夏耆丝诒戎夭粩嗵岣?，而其他年齡組人口的比重不斷下降，則可稱之為人口老齡化。按國際通行慣例，60歲(或65歲)以上的老年人口在總?cè)丝谥械谋壤_(dá)到10%(或7%)，即可看作是人口達(dá)到了老齡化。隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會、科技、醫(yī)療保健的發(fā)展，人口平均壽命不斷增長，而計生政策降低了出生率，使人口年齡形成了老年人口相對增加，少年人口相對減少的結(jié)構(gòu)性變化，從而出現(xiàn)人口老齡化的快速發(fā)展的趨勢。2000年我國第五次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，65歲以上老年人口已達(dá)到8 811萬人，占人口總數(shù)的6.96%，我們已經(jīng)接近老齡化國家;2005年底全國1%人口抽樣顯示，我國總?cè)丝跀?shù)達(dá)到130 756萬人，65歲以上人口達(dá)到10 055萬人，占總?cè)丝跀?shù)的7.7%。按照老齡化評判標(biāo)準(zhǔn)，我國已成為人口老齡化國家。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國出現(xiàn)的人口老齡化呈現(xiàn)出如下幾個顯著的特點:

一是來勢兇猛且速度加快;據(jù)統(tǒng)計，許多發(fā)達(dá)國家，65歲以上人口比重由5%上升到7%一般要經(jīng)歷50－80年，由7%上升到17%，一般要經(jīng)歷80－100年，而我國從1982年的5%上升到1995年的7%只用了13年，由7%上升到17%，只要大約30年的時間，人口老齡化的來勢兇猛，并且速度呈逐步加快趨勢。［1］

二是老齡化的進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng);發(fā)達(dá)國家人口老齡化是同工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化同步發(fā)展的，而我國老齡化的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)，是在經(jīng)濟(jì)相對落后的情況下迅速到來的。歐美一些發(fā)達(dá)國家在進(jìn)入老年型社會時，人均 GDP一般在5 000至10 000美元左右，而我國在進(jìn)入老齡化社會時的2000年，人均國民生產(chǎn)總值尚不足1 000美元，呈現(xiàn)出明顯的“未富先老”特點。

三是地區(qū)、城鄉(xiāng)差異突出。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異顯著。在經(jīng)濟(jì)落后的地方，年輕人大都外出打工大量涌入城市，因此我國人口老齡化表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)老齡化程度越低、經(jīng)濟(jì)越落后老齡化程度越高。具體表現(xiàn)為一是城鎮(zhèn)水平低于鄉(xiāng)村;二是各地區(qū)老齡化與經(jīng)濟(jì)水平呈負(fù)相關(guān)。因此，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，老齡化程度最高，老齡化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾最為突出。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老存在的主要問題

人口老齡化是現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然現(xiàn)象，是人類社會進(jìn)步的標(biāo)志，同時也會對社會發(fā)展帶來深刻影響。我國由于實行了計劃生育政策，人口出生率迅速降低，同時，隨著科技進(jìn)步和生活水平的提高，老年人健康長壽，使我國人口老齡化進(jìn)程日益加快，給社會特別是給經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)帶來了一些嚴(yán)峻問題。與城市相比，農(nóng)村老齡化問題的壓力更大，農(nóng)村尚未建立社會養(yǎng)老保險制度，農(nóng)民的養(yǎng)老缺乏必要的社會保障，農(nóng)民的醫(yī)療保障水平還比較低，老年人口經(jīng)濟(jì)來源缺乏保障。具體來講，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村老年群體越來越大

我國老年人口的絕對數(shù)量大，老齡人口絕對值為世界之冠。目前我國60歲以上老年人口為全球老年人口的1/5，亞洲老年人口的1/2。國家統(tǒng)計局第五次人口普查資料顯示，2000年全國總?cè)丝跒?24 261萬人，60歲以上老年人口達(dá)到了12 998萬人，占總?cè)丝诘?0.46%，其中農(nóng)村老年人口8 557萬人，占老年人口總數(shù)的65.82%。2005年中國60歲以上人口為1.44億，占總?cè)丝诘?1%，其中農(nóng)村的老齡化水平高于城鎮(zhèn)1.24個百分點，中國農(nóng)村已進(jìn)入老齡化社會。老年群體的數(shù)量不斷加大，而我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，這種超前于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具有中國特色的人口老齡化將直接挑戰(zhàn)我國的農(nóng)村養(yǎng)老問題。

(二)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的社會保障體系有待于進(jìn)一步建立

我國的社會保障體系建設(shè)還極不完善，覆蓋面明顯過窄，廣大農(nóng)村尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村長期游離在社會保障制度的邊緣，政府對農(nóng)村的社會保險、社會福利、救濟(jì)和低保投入都明顯不足。中國老年研究中心的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，到2002年底的時候，城市老年人的養(yǎng)老保險覆蓋率達(dá)到了70%，而農(nóng)村僅僅是4%。缺少政府的大量投入，使得本就經(jīng)濟(jì)落后的廣大農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老問題更為尖銳。

(三)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式面臨困境

欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老問題突出的主要原因是，我國是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的情況下進(jìn)入人口老齡化的，農(nóng)村養(yǎng)老保障總體水平相對較低，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老仍是農(nóng)村最主要的養(yǎng)老方式。但隨著我國正在發(fā)生的社會和經(jīng)濟(jì)變革，家庭養(yǎng)老正受到來自多方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，其功能日趨弱化。農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移以及多年來的計劃生育政策，使農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的變化。在過去20多年里，農(nóng)村的家庭規(guī)模不斷縮小，核心家庭甚至空巢家庭逐漸增多。2000年第五次人口普查顯示，農(nóng)村家庭平均人口僅為3.2人。2005年底全國1%人口抽樣顯示，農(nóng)村中擁有五人以上成員的家庭只占總戶數(shù)的19%，而擁有七人以上成員的家庭只占總戶數(shù)的2%。農(nóng)民的生活方式和價值觀念也在變化，維系家庭關(guān)系的“孝”為核心的倫理道德觀念有所淡化，重經(jīng)濟(jì)利益、輕血緣關(guān)系的現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，隨著計劃生育工作的深入，今后傳統(tǒng)的家庭模式將逐步向“四二一型”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，即將來一對夫婦要上養(yǎng)四位老人、下養(yǎng)一名子女。即使這些老人在經(jīng)濟(jì)上不需要子女負(fù)擔(dān)，但由于贍養(yǎng)系數(shù)的提高，老人的生活及疾病料理也在客觀上成為困擾農(nóng)村家庭的一個突出問題。

三、推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)的基本對策

隨著人口老齡化的加劇，各級涉老部門應(yīng)當(dāng)把探索和推動農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)作為老齡工作的重中之重，進(jìn)行有益的實踐和探索。應(yīng)當(dāng)致力于建立廣泛覆蓋、持續(xù)發(fā)展，與經(jīng)濟(jì)社會相適應(yīng)，與其他保障制度相銜接的農(nóng)村老年社會保障制度，切實解決好老年人的“老有所養(yǎng)”的問題;致力于建設(shè)更多更好的與老年人日常生活相關(guān)的文化、衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等公共設(shè)施，為老年人創(chuàng)造良好的生活環(huán)境，不斷滿足老年人日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求;致力于發(fā)展城鄉(xiāng)老年群眾文藝組織，引導(dǎo)老年人開展科學(xué)文明、健康有益的老年群眾文體活動，積極參與社會發(fā)展，豐富精神文化生活，提高生活生命質(zhì)量。具體來講，推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)應(yīng)從以下幾個方面著手進(jìn)行。

(一)大力發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)

養(yǎng)老問題從根本上講是個經(jīng)濟(jì)問題。只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，農(nóng)民收入增加了，才能從根本上提高農(nóng)村養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支撐力。各級政府應(yīng)承擔(dān)起責(zé)任，把農(nóng)民養(yǎng)老作為造福百姓的民心工程抓好，把提高農(nóng)村老年人生活保障水平、完善為老年人服務(wù)機制作為各級政府建設(shè)社會主義新農(nóng)村的考核指標(biāo)之一。要從構(gòu)建社會主義和諧社會的高度，把切實解決農(nóng)民養(yǎng)老問題列入各級政府的議事日程，使廣大農(nóng)村老年人分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

從宏觀層面來說，財政應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，讓工業(yè)切實“反哺”農(nóng)業(yè)，城市真正“反哺”農(nóng)村。同時鼓勵并采取一些優(yōu)惠措施推動一些企業(yè)到農(nóng)村因地制宜地投資勞動密集型產(chǎn)業(yè)，以增加農(nóng)民收入。

從微觀層面上來說，應(yīng)提高個人經(jīng)濟(jì)的獨立性。目前農(nóng)村老年人口的養(yǎng)老現(xiàn)狀受其所處時代和各方面條件的制約，其儲蓄情況和條件已經(jīng)成為定局，土地已成為其目前擁有的唯一資源，必須由國家出面，無論是在土地政策上，還是年老農(nóng)民的土地收益上，想辦法使這一資源發(fā)揮最大的效益，最大限度地保障老年人的經(jīng)濟(jì)自我支持力。對于現(xiàn)在的年輕人，應(yīng)建立良好的社會輿論環(huán)境，鼓勵其盡早為自己的養(yǎng)老做準(zhǔn)備，而不是僅僅指望子女。需要進(jìn)行的儲備不僅包括經(jīng)濟(jì)上的，還包括健康上的。

(二)創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)新理念

人口學(xué)家普遍的看法是:自2000年我國進(jìn)入到老齡化社會以來，14歲以下的人口數(shù)量不斷下降，而65歲以上老年人口數(shù)量則不斷上升，兩者在2030年左右達(dá)到均衡后按照原來的運行規(guī)律繼續(xù)呈反方向變動。因此，我們有理由相信，隨著我國人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，人口老齡化的加劇將使得未成年人口的消費品需求逐漸下降，而適應(yīng)老年人口需求的各種消費品以及服務(wù)將會不斷增加，并由此對我國現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提出了挑戰(zhàn)。因此，適應(yīng)老齡化、針對老年人自身需要的產(chǎn)品與服務(wù)如老年服裝、老年食品、老年保健用品、老年休閑旅游養(yǎng)生娛樂等的消費需求將越來越大。這種消費結(jié)構(gòu)的變化又會自覺和不自覺地吸引更多的人員從事老年產(chǎn)業(yè)研究，開發(fā)老年消費市場，從而引發(fā)整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與變遷。這樣，社會必將大力興建公共養(yǎng)老設(shè)施、擴(kuò)大老年活動場所、增加老年服務(wù)項目、提升老年服務(wù)水平、發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)。所有這些必將對我國消費結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

養(yǎng)老服務(wù)是涵蓋多個領(lǐng)域的綜合體系，是由老年消費市場需求帶動的新型社會事業(yè)。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不同，是具有福利性、公益性特點的事業(yè)，在服務(wù)中需要民間和政府資源的最佳整合，通過競爭和互助機制滿足老年人多樣化的需求。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)應(yīng)該劃分為養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。養(yǎng)老事業(yè)是指為老年人基本生活服務(wù)的這一部分。它是由政府主辦，為老年人提供服務(wù)的非贏利性事業(yè)?！梆B(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”是指以高齡老年人為對象，以滿足高層次生活、文化需求為目標(biāo)，向老年人提供商品和服務(wù)的相關(guān)民間營利事業(yè)活動的總稱，亦稱老人福利產(chǎn)業(yè)、老齡產(chǎn)業(yè)、銀色產(chǎn)業(yè)等。在老齡化快速到來的今天，我們一定要認(rèn)清形勢、扎住機遇，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)理念，更好地為養(yǎng)老事業(yè)服務(wù)。

(三)切實加強農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)

老齡問題的核心是養(yǎng)老保障問題，重點是老有所養(yǎng)和老有所醫(yī)。從老年人的實際來看，要特別關(guān)注城鄉(xiāng)貧困、高齡、空巢、留守老年人生活所面臨的突出問題，配合有關(guān)部門做好保障工作。實行對農(nóng)村老年人的生活補貼是解決農(nóng)村老年人生活困難最現(xiàn)實、最直接、最便捷的方式。許多市地都對高齡老人實行了養(yǎng)老補貼，如山東濟(jì)寧市對90歲以上老年人每人每月發(fā)放50元生活補貼。在廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村要貫徹廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)原則，加快健全農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的要求，建立健全養(yǎng)老保險、養(yǎng)老補貼、家庭養(yǎng)老、社會救助、社會服務(wù)“五位一體”的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。要加大輿論宣傳力度，教育引導(dǎo)處于勞動年齡的農(nóng)民樹立新的養(yǎng)老觀念，不斷增強積累和自我保障意識，樹立早期投入、自我供養(yǎng)的新理念，在未老之前就為將來的養(yǎng)老生活打下身體基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。［2］

同時農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的實施離不開法律的規(guī)范，因此要強化農(nóng)村社會保障立法。農(nóng)村社會保障立法應(yīng)堅持保障范圍、標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，城鄉(xiāng)有別，家庭保障與國家保障、社會保障相結(jié)合，權(quán)利與義務(wù)相一致，強制保障與自愿保障相結(jié)合等原則。農(nóng)村社會保障立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括保障對象、保障項目、保障水平、保障基金的管理、法律責(zé)任。當(dāng)前，政府要對農(nóng)村社會養(yǎng)老保障有一個明確的定位，同時也應(yīng)對政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保障中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和發(fā)揮的作用加以具體規(guī)定，以增強農(nóng)民參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的信心。目前，可以根據(jù)國家社會保障的立法狀況，由各省、自治州、直轄市從本地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老實際情況出發(fā)，制定地方性農(nóng)村養(yǎng)老保障法規(guī)條例，在此基礎(chǔ)上再制定全國統(tǒng)一的農(nóng)村養(yǎng)老保障相關(guān)法律。［3］

(四)突出發(fā)揮家庭養(yǎng)老功能

我國國情也決定了在相當(dāng)長的時期內(nèi)，家庭仍然是我國農(nóng)村老年人經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉的主要承擔(dān)者，家庭養(yǎng)老的基石地位在短期內(nèi)還不能改變。我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)還很不發(fā)達(dá)，農(nóng)民并不富裕，家庭養(yǎng)老作為成本較低、比較方便的一種養(yǎng)老模式應(yīng)加以繼續(xù)倡導(dǎo)，使其繼續(xù)發(fā)揮積極作用。因此，應(yīng)充分運用我國千百年來所形成的濃厚的、根深蒂固的家庭觀念，弘揚孝道。要廣泛開展宣傳教育，弘揚中華民族敬老、養(yǎng)老的傳統(tǒng)美德，營造敬老、養(yǎng)老的社會環(huán)境，積極發(fā)揮孝道在調(diào)節(jié)家庭關(guān)系、實現(xiàn)代際和諧、維護(hù)社會穩(wěn)定中的作用。針對新形勢下農(nóng)村家庭養(yǎng)老遇到的矛盾和困難，要在全國農(nóng)村大力推廣簽訂家庭贍養(yǎng)協(xié)議書的做法，并對其強化社會化管理，建立多種形式的激勵機制和監(jiān)督機制，充分發(fā)揮政府指導(dǎo)、輿論引導(dǎo)、典型帶動和基層組織的保證作用，把家庭養(yǎng)老提高到新的水平。要加強農(nóng)村敬老文化建設(shè)，采取多種形式加強敬老道德教育，要針對農(nóng)村特點搞好老齡宣傳教育一條街、一面墻、孝心榜等戶外老齡宣傳物建設(shè)。要繼續(xù)開展尊老敬老模范個人和單位評選表彰活動，充分發(fā)揮先進(jìn)典型的示范帶動作用。

［1］田雪原，王金營，周廣慶.老齡化——從“人口盈利”到“人口虧損”［M］.北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2006:2－5.

［2］張正春.對欠發(fā)達(dá)地區(qū)建立農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的思考［EB/OL］.http://www.hzllw.com/view.asp?articleid=977，2009－01－12.

［3］李文政.人口老齡化背景下農(nóng)村養(yǎng)老保障問題探究［J］.中國石油大學(xué)學(xué)報，2009，(4):47－50.

Rural Pension Problems in Less Developed Areas and Their Solutions

SHA YAN－lei
(College of the Law，Heze University，Heze Shandong 274015，China)

With the increasing aging population，less developed areas improve the pension system in rural areas has restricted the development of urban and rural integration，and promoted harmonious society.Pension problem is fundamentally an economic problem，therefore，we should vigorously begain with developing the society and economy and other aspeets，effort to promote the less developed areas of rural old－age security system.

less developed areas;rural areas;old－age security

C 913.7

A

1673－2103(2012)01－0052－04*

2011－12－15

沙艷蕾(1978－)，女，回族，山東菏澤人，菏澤學(xué)院法律系講師，山東大學(xué)法學(xué)院法學(xué)碩士。研究方向:民商法。

(責(zé)任編輯:李瑞記)